Decreto Supremo que aprueba la Política de Subsidios del transporte urbano de pasajeros del Sistema Integrado de Transporte Urbano de Lima y Callao

decreto supremo

n° 022-2019-mtc

EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

CONSIDERANDO:

Que, la Ley Nº 30900, Ley que crea la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU), tiene por objeto garantizar el funcionamiento de un Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao que permita satisfacer las necesidades de traslado de los pobladores de las provincias de Lima y Callao de manera eficiente, sostenible, accesible, segura, ambientalmente limpia y de amplia cobertura, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, sobre provincias conurbadas;

Que, el artículo 3 de la Ley Nº 30900, crea la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (en adelante, la ATU) como organismo técnico especializado adscrito al Ministerio de Transportes y Comunicaciones, con personería jurídica de derecho público interno y con autonomía administrativa, funcional, económica y financiera, las que se ejercen con arreglo a la Ley y constituye pliego presupuestario; asimismo, establece que la ATU tiene como objetivo organizar, implementar y gestionar el Sistema Integrado de Transporte de Lima y Callao, en el marco de los lineamientos de política que apruebe el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y los que resulten aplicables;

Que, la Segunda Disposición Complementaria Final de la citada Ley establece que con el propósito de garantizar la sostenibilidad de los servicios de transporte terrestre de personas que se orienten hacia la movilidad dentro de un Sistema Integrado de Transporte Urbano de Lima y Callao, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones en coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas aprobarán, en el plazo de noventa días calendario desde la entrada en vigencia de la presente ley, las políticas y planes de subsidio a favor de estos servicios, privilegiando a los sectores más vulnerables de la colectividad;

Que, en ese sentido es necesario aprobar la Política de subsidios del transporte urbano de pasajeros del Sistema Integrado de Transporte Urbano de Lima y Callao;

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 8) del artículo 118 de la Constitución Política del Perú, la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, y la Ley Nº 29370, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones;

DECRETA:

Artículo 1. Aprobación de la Política de subsidios del transporte urbano de pasajeros del Sistema Integrado de Transporte Urbano de Lima y Callao

Apruébase la Política de Subsidios del transporte urbano de pasajeros del Sistema Integrado de Transporte Urbano de Lima y Callao, cuyo texto en Anexo forma parte integrante del presente Decreto Supremo.

Artículo 2. Financiamiento

La implementación de la presente Política de Subsidios se efectúa de manera progresiva, sujeta a disponibilidad presupuestal de las entidades involucradas en cuanto se refiere a gasto público, en el marco de las Leyes Anuales de Presupuesto.

Artículo 3. Vigencia

El presente Decreto Supremo entra en vigencia al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”.

Artículo 4. Publicación

Disponer la publicación del presente Decreto Supremo y la Política de subsidios del transporte urbano de pasajeros del Sistema Integrado de Transporte Urbano de Lima y Callao aprobada en el Diario Oficial “El Peruano” y en el portal institucional del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (https://www.gob.pe/mtc).

Artículo 5. Refrendo

El presente Decreto Supremo es refrendado por el Ministro de Transportes y Comunicaciones y el Ministro de Economía y Finanzas.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los diez días del mes de julio del año dos mil diecinueve.

MARTÍN ALBERTO VIZCARRA CORNEJO

Presidente de la República

CARLOS OLIVA NEYRA

Ministro de Economía y Finanzas

María Esperanza Jara Risco

Ministra de Transportes y Comunicaciones

Política de subsidios en el transporte urbano de pasajeros

Oficina General de Planeamiento y Presupuesto

Siglas y Acrónimos

AATE

Autónoma del Sistema Eléctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao

ATU

Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao 

BRT

Bus de Rápido Tránsito

GGTU

Gerencia General de Transporte Urbano de la Municipalidad Provincial del Callao

GPC

Gobierno Provincial del Callao

GTU

Gerencia de Transporte Urbano de la Municipalidad de Lima

IDOM

Ingeniería y Dirección de Obras y Montaje

MEF

Ministerio de Economía y Finanzas

MML

Municipalidad Metropolitana de Lima

MTC

Ministerio de Transportes y Comunicaciones

NI

Nivel de Integración

PLAM

Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano

PNP

Policía Nacional del Perú

PNTU

Política Nacional de Transporte Urbano

REZNA

Rutas en Zonas No Atendidas

SIT

Sistema Integrado de Transporte

TMT

Transporte Metropolitano de Trujillo

TYPSA

Técnica y Proyectos S.A.

1. Introducción

La Ley Nº 30900, que crea la Autoridad Única de Transporte Urbano de Lima y Callao (ATU), le devuelve al transporte urbano de pasajeros su condición de servicio público y, además, establece la posibilidad de que se implementen subsidios. La Ley establece que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) -en colaboración con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)-, debe formular en un plazo de 90 días las políticas y planes de subsidios a favor de los servicios de transportes privilegiando a los sectores más vulnerables de la colectividad.

En el marco de dicho mandato, se ha formulado el presente documento que es el borrador de la Política de Subsidios de Transporte Urbano de Pasajeros para Lima y el Callao. El MTC también debe aprobar los planes de subsidios, pero para poder definir estos planes, se requieren estudios detallados que están en aún en proceso1. El propósito del documento es explicar el diagnóstico que justifica la necesidad de implementar una política de subsidios y el alcance de esta dentro del territorio de Lima y el Callao.

Como parte de la metodología participativa con la que se ha trabajado, se desarrollaron -de forma previa a la elaboración del diagnóstico y la propuesta-, los conceptos y teorías que justifican la existencia de subsidios (ver Anexo 1). Adicionalmente, se realizó un recuento de la experiencia internacional con relación a subsidios y fuentes de financiamiento de un número importante de ciudades representativas en Norte América, Europa, Asia y América Latina (ver Anexo 2). Así, la alta dirección del MTC y sus equipos técnicos han definido varios aspectos de la política de subsidios sobre la base de las mejores prácticas internacionales.

El documento incluye un diagnóstico operativo (y otro más extenso en el Anexo 3) en el que se han identificado todas las barreras más importantes que limitan el acceso al transporte público asociadas a la inexistencia de subsidios y luego se definen el objetivo y los componentes de la política. Así, se propone de forma amplia los destinos deseables de los recursos que se asignen tanto a los subsidios de inversión como de operación (tanto a la oferta o a la demanda) y los factores que definen la gradualidad en la implementación de las medidas específicas y los planes de acción. La idea es que la Política de Subsidios permita la sostenibilidad de la provisión de los servicios de transporte con la mayor cobertura posible. El sector transporte suministra bienes y servicios que tienen una alta rentabilidad social pero que no necesariamente tienen una alta rentabilidad financiera, por lo que los subsidios se orientan a corregir las externalidades del transporte y el tránsito urbano y maximizar los beneficios netos para la sociedad.

Para cumplir su propósito, el presente documento cuenta con seis secciones incluyendo la introducción. La segunda sección corresponde al marco de referencia. En la tercera, se define el problema principal y sus causas. En la cuarta, se desarrolla la propuesta de política de subsidios y sus componentes. Finalmente, en la quinta sección se muestra la bibliografía.

2. Marco de referencia

2.1. Antecedentes

La exacerbación en los últimos años de los problemas vinculados a las externalidades típicas de la actividad del transporte urbano (accidentes, congestión y contaminación) ha demandado importantes procesos de cambio en las políticas y en la gestión del MTC. Hoy existe un consenso amplio en que las principales externalidades negativas del transporte y el tránsito urbanos no se pueden corregir en beneficio de los usuarios del transporte público sin implementar una política de subsidios.

Entre los avances más importantes que se han realizado en el sector en los últimos años debe destacarse:

i) La formulación de la Política Nacional de Transporte Urbano (PNTU), que tiene como objetivo general “dotar a las ciudades de sistemas de transporte seguros, confiables, con altos estándares de calidad, institucionalmente coordinados, financiera, económica y ambientalmente sostenibles”. Mediante esta Política se han diseñado lineamientos dirigidos a la atención de las necesidades de movilidad de las personas (lo cual aborda la infraestructura de transporte, gestión técnica y administrativa, y el uso de sistemas inteligentes de transporte), así como la identificación de servicios que permiten satisfacer las necesidades de movilidad urbana.

ii) La aprobación de la Ley de la ATU, mediante el cual se busca “garantizar el funcionamiento de un Sistema Integrado de Transporte (SIT) en Lima y Callao que permita satisfacer las necesidades de traslado de los pobladores de las provincias de Lima y Callao de manera eficiente, sostenible, accesible, segura, ambientalmente limpia y de amplia cobertura, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, sobre provincias conurbadas”.

iii) La creación del Programa Nacional de Transporte Urbano Sostenible, mediante el cual, el MTC busca promover la competitividad y sostenibilidad del transporte urbano de manera descentralizada en treinta ciudades2 del país, a través del asesoramiento y capacitación, apoyo económico y de planeamiento, promoviendo principalmente las inversiones en sistemas integrados de transporte.

2.2. Experiencia Internacional

La experiencia de las ciudades en las diferentes regiones del mundo brinda una referencia de los esquemas de tarifas, grados de integración y políticas de financiamiento de los subsidios a la inversión y a la operación.

Los procesos de integración en la experiencia internacional han sido implementados con diferentes modalidades y esquemas de financiamiento en todas las ciudades analizadas. Estos procesos se complementan entre sí y además son todos necesarios para la implementación de los SITs. Las principales lecciones aprendidas del análisis del grado de integración de cada ciudad son las siguientes:

Las grandes ciudades están estructurando sus sistemas de transportes en torno a los Metros o BRTs.

Se requiere modernizar la planificación urbana y articularla a las políticas de movilidad teniendo claro el tipo de ciudad que están promoviendo.

Las ciudades deben optimizar sus corredores BRTs o tipo BRTs con una visión de conjunto.

Los procesos de integración entre Metros y BRTs son importantes y se requiere de una visión completa del futuro de la red de rutas de buses de modo de minimizar las brechas de demanda.

La planificación de los proyectos debe asegurar equipos técnicos con experiencia y consultores competentes para los diseños de proyectos.

Los nuevos contratos en el marco de las reformas requieren un equilibrio entre los intereses de los usuarios y de los operadores.

Se requieren políticas financieras desde el nivel nacional para establecer rectoría y cofinanciamiento de proyectos de transporte urbano.

Estas políticas financieras deben definir cómo se subsidian los sistemas teniendo prioridad hacia favorecer descuentos por transbordos y apoyo a los sectores más vulnerables.

En las políticas de subsidios son varios actores (más de un nivel de gobierno), los que aportan en el financiamiento.

Las tarifas no deben definirse sólo en función de maximizar el apoyo político a los proyectos sino en función de que las inversiones en buses sean bancables.

Los estados y las ciudades deben estudiar con cuidado sus regímenes tarifarios de modo de evitar que los subsidios se asignen hacia ciudadanos que no los necesitan y deben permitir la provisión de recursos para el óptimo mantenimiento de la infraestructura vial sobre la cual operan los corredores de buses.

Se requiere avanzar tanto en la integración de los medios de pago, de las tarifas y de la infraestructura física.

Finalmente, es fundamental avanzar en la coordinación institucional y en la construcción de instituciones que puedan planificar, armonizar y consolidar los procesos hacia la integración de los sistemas.

3. Diagnóstico

3.1. Definición del Problema Principal: Significativas Barreras de Acceso al Transporte Urbano3

En Lima y Callao, una porción muy importante del mercado de provisión de servicios de transporte público urbano es relativamente competitiva pues dichas operaciones no remuneran ni los costos de formalizarse ni los de modernizar sus flotas. En Lima Metropolitana existe un gran número de unidades vehiculares con una baja capacidad (combis, coasters y autos colectivos) y muy baja eficiencia por sus limitadas economías de escala. Si se mantuvieran estas condiciones de operación, no habría cómo justificar ni regulación tarifaria ni subsidios. Sin embargo, esta estructura de mercado es insostenible pues la combinación de mala planificación, ausencia de regulación económica, la persistencia del modelo “comisionista afiliador” y la excesiva superposición de rutas han exacerbado al máximo las externalidades negativas del transporte urbano (contaminación, congestión y accidentes).

Transformar este mercado y contar con infraestructura y equipamiento para una oferta masiva y de mayor capacidad (con menor incidencia de externalidades) es muy difícil de lograr sin subsidios a la inversión y a la operación aun cuando en algunos segmentos se presenten algunas características de monopolio natural por sus atributos tecnológicos: significativas economías de escala y altos costos hundidos en la infraestructura de Metros, estaciones de BRTs, carriles segregados, túneles, puentes, flota masiva, etc. La reforma e integración de un SIT en Lima y Callao requiere de intervenciones que son socialmente muy rentables pero que no son siempre financieramente viables. Por ello, debe entenderse que los esfuerzos para eliminar las barreras de acceso al transporte público y reducir las externalidades negativas asociadas, requieren dejar atrás la desregulación en el transporte urbano de Lima y el Callao. Sólo una nueva regulación económica de los servicios de transporte urbano utilizando subsidios permitirá garantizar la sostenibilidad de las prestaciones de servicios en el largo plazo y evitar la exclusión que sufren importantes segmentos de la población ya sea porque las tarifas de mercado actuales no son accesibles o porque la cobertura de los servicios sólo llega hasta la frontera de sostenibilidad.

Por todo lo anterior, el principal problema que justifica iniciar la implementación de una política de subsidios y de medidas para lograr la integración de los servicios de transporte urbano de pasajeros en Lima y Callao es la existencia de múltiples barreras de acceso que impiden que un importante sector de ciudadanos utilice los servicios de transporte público o que el uso y acceso de dichos servicios sea muy limitado.

3.2. Causas Directas e Indirectas del Problema Principal

Las causas de las barreras que se han identificado son: i) insuficiente e inadecuada infraestructura de los servicios de transportes; ii) baja cobertura de la oferta a través de buses; iii) operadores ofrecen servicios de baja calidad; iv) débil gestión del tránsito limita velocidad del transporte público; v) incipiente integración tecnológica; e vi) inexistente integración tarifaria entre diferentes servicios. En el siguiente cuadro se sintetizan los indicadores de cada causa indirecta:

Cuadro Nº 1: Causas directas, indirectas e indicadores

4. Propuesta de Política de Subsidios

4.1. Objetivos

El objetivo general de la política de subsidios es “Universalizar el Acceso a los Servicios del Transporte Público”.

Los objetivos específicos de la política de subsidios son:

Aumentar la tasa de uso del transporte público y limitar el transporte privado.

Reducir los costos ambientales causados por la sobre-combustión generada por el parque automotor de transporte regular y especial

Mejorar la eficiencia energética del sector del transporte urbano a través de la modernización de la flota y el uso de motores menos contaminantes.

Incluir a los sectores vulnerables de la población en el SIT.

4.2. Gradualidad en la Implementación y Principios rectores de la política de subsidios

La política de Subsidios en el transporte urbano de pasajeros se implementará de forma gradual en la medida en que se ejecuten tanto las obras para la infraestructura de la Red Básica del Metro de Lima como las reformas de las rutas que operan a través de buses. La implementación de la presente Política se efectúa de manera progresiva, sujeta a disponibilidad presupuestal de las entidades involucradas en cuanto se refiere a gasto público.

En el corto plazo, los subsidios se concentrarían en las rutas troncales de Líneas de Metros y BRTs y en las rutas alimentadoras de buses de dichas rutas troncales que hayan sido concesionados. En esta fase se implementarán de forma prioritaria los subsidios a la demanda en la forma de descuentos por integración. En el mediano y largo plazo los subsidios podrían extenderse al resto de rutas reformadas y, en caso sea necesario, para lograr la universalización del servicio se implementarían subsidios a la oferta. Los subsidios no se implementarán en los servicios de transporte regular que se presten a través de autorizaciones administrativas con tarifa libre.

La política de subsidios se implementará progresivamente en la medida en que se ejecuten las políticas de integración tecnológica e integración tarifaria.

Los subsidios a la inversión se destinarían a:

Infraestructura de obras civiles y equipos electromecánicos de las Líneas de Metro.

Infraestructura de Carriles Segregados o Preferenciales en BRTs, Corredores Complementarios u otras rutas importantes.

Infraestructura destinada a acondicionar estaciones, accesos y vehículos para personas con discapacidad.

Infraestructura de estaciones de transferencia, intercambiadores y otros empalmes.

Infraestructura complementaria para una adecuada inserción urbana.

Infraestructura para aprovechar plusvalía urbana.

Infraestructura Semafórica y de Centros de Control.

Infraestructura para la Cámara de Compensación.

Planes de Mitigación Social, reconversión laboral y chatarreo.

Cabe destacar que los recursos para estudios de preinversión, expedientes técnicos y obras para las Líneas 2, 3 y 4 ya están considerados en la Ficha de Capacidad Presupuestal del MTC 2019 – 2029, sí como en el PMI 2019-2021 del MTC actualizado a diciembre del 2018. Los cofinanciamientos de la Línea 1 del Metro son parte de los recursos regulares de AATE y podrían reducirse si la tarifa se fija por encima de su nivel actual.

Los subsidios a la operación se dirigirán para privilegiar la población vulnerable de Lima y el Callao. Los subsidios priorizarán a la población de bajos ingresos que requiere tomar varias conexiones desde zonas periféricas hasta las zonas centrales de la ciudad. Se mantendrán los subsidios a los estudiantes (medio pasaje para escolares y universitarios), y pasaje gratis a los policías y bomberos4. Se priorizará el análisis para ampliar subsidios dirigidos a adultos mayores, personas con discapacidad y otros segmentos vulnerables.

Las modalidades de subsidios que se podrán implementar son las siguientes:

Subsidios mediante tarifas diferenciadas: Sólo a personas con discapacidad, estudiantes, adultos mayores, policías, bomberos y algún otro segmento poblacional priorizado.

Subsidios a la integración: Se generan descuentos a transbordos para facilitar viajes de personas que toman varias conexiones.

Subsidios cruzados: Por ejemplo, las rutas troncales que subsidian a las rutas alimentadoras dentro del Metropolitano.

Subsidios a la oferta: Diseñados para expandir las rutas hacia zonas no atendidas más allá de la frontera de sostenibilidad.

Los criterios rectores sobre la base de los cuales se implementará la política de subsidios son: (1) Orientación al usuario, (2) Universalización del servicio de transporte público, (3) Flexibilidad, (4) Evaluación constante, (5) Capacitación constante, (6) Fortaleza Institucional, (7) Eficacia y eficiencia, (8) Reducción de Barreras, (9) Tecnología, (10) Movilidad inclusiva, (11) Transparencia, y (12) Integridad.

4.3. Condicionalidades de la Política de Subsidios

La Política de Subsidios contiene condicionalidades para los subsidios a la inversión y a la operación.

Las condicionalidades para los subsidios a la inversión son:

Existencia del SIT aprobado por la norma correspondiente, Plan de Movilidad Urbana aprobado o en proceso y Plan Regulador de Rutas actualizado o en proceso de actualización.

Plan de Desarrollo Urbano aprobado.

Plan para lograr la formalización de las empresas (choferes en Planilla y empresas dueñas de las flotas).

Plan para que contrato de concesiones sustituyan a las autorizaciones administrativas.

Plan de modernización de la flota aprobado o establecido en contratos de concesión.

Las condicionalidades para los subsidios a la operación son:

Existencia de SIT, Plan de Movilidad Urbana aprobado y Plan Regulador de Rutas actualizado.

Plan de Desarrollo Urbano aprobado.

Choferes en Planilla, empresas formales, empresas dueñas de las flotas en las rutas que reciben subsidios.

Rutas otorgadas a través de concesiones previa declaración de vías saturadas.

Modernización de la Flota en ejecución o establecida en los contratos de concesión de las rutas.

Sistema de Recaudo Privado Único o Interoperable.

4.4. Componentes de la Política de Subsidios

La Política de Subsidios comprende 6 componentes, los cuales se presentan en el Gráfico Nº 1:

4.5. Planificación y Plan de Acción por componentes

Para la implementación de los seis componentes de la Política de Subsidios se requiere que la ATU pueda planificar de forma integrada sus dos principales herramientas: i) el Plan Maestro de Transportes al 2050; y ii) el Plan de Movilidad Urbana Sostenible.

Cuadro Nº 2: Plan de Acción para la Planificación de la Política de Subsidios y de la Integración

Cuadro Nº 3: Plan de Acción por Componentes y Subcomponentes

5 Estudio desarrollado en el año 2014 por la empresa IDOM

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