Decreto Supremo que aprueba la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro

DECRETO SUPREMO

Nº 008-2017-IN

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

CONSIDERANDO:

Que, el artículo 1 de la Constitución Política del Perú establece que la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado, asimismo, el numeral 22 del artículo 2 del mencionado texto constitucional señala que toda persona tiene derecho (...) a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, así como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida;

Que, el artículo 3 de la Ley Nº 27933, Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, en adelante la Ley Nº 27933, modificada por el Decreto Legislativo Nº 1135, crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana - SINASEC, como el sistema funcional encargado de asegurar el cumplimiento de las políticas públicas que orientan la intervención del Estado en materia de seguridad ciudadana, destinado a garantizar la seguridad, la paz, la tranquilidad, el cumplimiento y respeto de las garantías individuales y sociales a nivel nacional para lograr una situación de paz social y la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades;

Que, el artículo 3.A de la Ley Nº 27933, incorporado por el Decreto Legislativo Nº 1135, señala que el Ministerio del Interior en su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana tiene competencia para dictar las normas y procedimientos relacionados con la Seguridad Ciudadana en el marco de la presente Ley;

Que, los literales a) y b) del artículo antes indicado establece, entre otras funciones del ente rector, el dictar, en el ámbito de su competencia, las normas técnicas, procedimientos, directivas y otras normas referidas a la gestión del servicio de seguridad ciudadana, con carácter vinculante para todos los integrantes del sistema, y de alcance nacional, regional, o local; y supervisar el seguimiento y evaluación de las políticas, normas y acciones en seguridad ciudadana de las entidades que conforman el SINASEC, respectivamente;

Que, el literal a) del artículo 4 de la Ley Nº 27933 establece que una de las instancias integrantes del Sistema de Nacional de Seguridad Ciudadana es el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana, que cuenta con una Secretaría Técnica;

Que, el artículo 5 de la Ley Nº 27933, modificado por el Decreto Legislativo Nº 1316, crea el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), como el máximo organismo encargado de la formulación, conducción y evaluación de las políticas de seguridad ciudadana; con autonomía funcional y técnica;

Que, el artículo 93 del Reglamento de Organización y Funciones de Ministerio del Interior aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2017-IN, establece que el Ministerio del Interior, a través de la Dirección General de Seguridad Ciudadana, ejerce la rectoría del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana – SINASEC. A su vez, ejerce la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana – CONASEC;

Que, en el marco de sus funciones la Dirección General de Seguridad Ciudadana, como Secretaría Técnica del CONASEC, viene impulsando la elaboración de la Estrategia Multisectorial para la Prevención Social del Crimen y la Violencia, en adelante “Estrategia Multisectorial Barrio Seguro”, a ejecutarse en coordinación con la Policía Nacional del Perú, los gobiernos regionales y locales, y los sectores con competencias inherentes a la prevención del crimen y la violencia, con el propósito de mejorar las condiciones para la seguridad y convivencia pacífica en distritos y barrios vulnerables del Perú;

Que, la “Estrategia Multisectorial Barrio Seguro” plantea la realización de acciones preventivas que apuntan al abordaje de los factores de riesgo que incrementan la probabilidad de que ocurran hechos criminales y violentos, lo que hace necesaria la incorporación de acciones multisectoriales e intergubernamentales, que incluye a los gobiernos regionales y gobiernos locales, que tenga incidencia en los factores de riesgo relevante según la zona de intervención;

Que, la “Estrategia Multisectorial Barrio Seguro” se enmarca en los objetivos y actividades del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018, aprobado por Decreto Supremo Nº 012-2013-IN, contribuyendo a sus metas a través de intervenciones focalizadas a nivel territorial;

En uso de la facultad conferida por el numeral 8 del artículo 118 de la Constitución Política del Perú; el numeral 3 del artículo 11 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; y, el Decreto Legislativo Nº 1266, Ley de Organización y Funciones del Ministerio del Interior;

DECRETA:

Artículo 1.- Aprobación de la “Estrategia Multisectorial Barrio Seguro”

Apruébase la Estrategia Multisectorial para la Prevención Social del Crimen y la Violencia “Estrategia Multisectorial Barrio Seguro”, que como anexo forma parte integrante del presente Decreto Supremo que tiene por finalidad mejorar las condiciones para la seguridad y convivencia pacífica, en los territorios focalizados de acuerdo a los índices de criminalidad.

Artículo 2.- Responsable de la Estrategia

Encárgase a la Dirección General de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior conducir, coordinar y monitorear las acciones destinadas a lograr los objetivos de la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro.

La Policía Nacional del Perú, los organismos adscritos al Sector Interior y órganos del Ministerio del Interior, así como los Ministerios con competencias señaladas en el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, deberán prestar el apoyo e implementar las acciones que sean requeridas por el Ministerio del Interior, a través de la Dirección General de Seguridad Ciudadana, para el cumplimiento de las metas propuestas.

Artículo 3.- De los instrumentos normativos

El Ministerio del Interior, a propuesta de la Dirección General de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior, aprueba los instrumentos normativos y procedimientos necesarios para implementar la “Estrategia Multisectorial Barrio Seguro”.

Artículo 4.- Financiamiento.

La implementación de las acciones previstas en la presente norma se financia con cargo al presupuesto institucional de las entidades involucradas, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.

Artículo 5.- Publicación.

El presente Decreto Supremo será publicado en el Diario Oficial El Peruano, en el Portal del Estado Peruano (www.peru.gob.pe) y en el Portal Institucional (web) de las entidades que son miembros del Grupo de Trabajo.

Artículo 6.- Refrendo

El presente Decreto Supremo será refrendando por el Presidente del Consejo de Ministros, por el Ministro del Interior, la Ministra de Educación, la Ministra de Salud, el Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo, el Ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento, la Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, el Ministro de Cultura, y la Ministra de Desarrollo e Inclusión Social.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veinticuatro días del mes de marzo del año dos mil diecisiete.

PEDRO PABLO KUCZYNSKI GODARD

Presidente de la República

FERNANDO ZAVALA LOMBARDI

Presidente del Consejo de Ministros

CARLOS BASOMBRIO IGLESIAS

Ministro del Interior

MARILÚ DORIS MARTENS CORTÉS

Ministra de Educación

PATRICIA J. GARCÍA FUNEGRA

Ministra de Salud

ALFONSO GRADOS CARRARO

Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo

EDMER TRUJILLO MORI

Ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento

ANA MARÍA ROMERO-LOZADA LAUEZZARI

Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables

SALVADOR DEL SOLAR LABARTHE

Ministro de Cultura

CAYETANA ALJOVÍN GAZZANI

Ministra de Desarrollo e Inclusión Social

ESTRATEGIA MULTISECTORIAL BARRIO SEGURO

MINISTERIO DEL INTERIOR

BARRIO SEGURO

Estrategia Multisectorial para la

Prevención Social del Crimen y la Violencia

Contenido

Introducción

Problema y justificación

Marco legal

Definición

Finalidad y objetivos

Focalización territorial

Líneas de acción

Fases y Etapas

Entidades participantes y articulación intergubernamental

Relación con el Programa Presupuestal 0030

Referencias

1 Introducción

Una de las más importantes prioridades del gobierno peruano es la reducción del crimen, la violencia y la percepción de inseguridad, lo que se ve reflejado en su Plan de Gobierno 2016-2021. Entre las propuesta para su abordaje, destaca la creación de Barrio Seguro con el objeto de institucionalizar el enfoque de “policía comunitario”, es decir, una policía próxima a la población, con recursos concentrados en sus comisarías, que puede atender mejor las demandas de seguridad de las familias peruanas. Barrio Seguro también busca asegurar la vigilancia y el patrullaje en barrios y calles del país mediante la acción conjunta de la policía con los serenazgos municipales, y asegurar la participación de los vecinos en la seguridad ciudadana a través de sus juntas vecinales y otras organizaciones sociales (Peruanos por el Kambio, 2016).

Además de la policía comunitaria, la vigilancia y el patrullaje, que responden a una lógica de prevención policial, otras formas de prevención son prioridad del gobierno. Entre ellas la prevención social, basada en el abordaje de factores de riesgo, llámese comportamientos o condiciones que incrementan la probabilidad de que una persona se vuelva agresor o víctima de un delito. Algunos de los factores de riesgo más importantes son la deserción escolar, la violencia familiar, el desempleo, el consumo de alcohol y drogas, entre otros. Adicionalmente, el acceso a armas de fuego de forma irregular es un elemento trasversal y recurrente que facilita la violencia de los hechos criminales. Por tal motivo, Barrio Seguro es una estrategia multisectorial, que requiere ser coordinada y consensuada entre varias instancias del gobierno, para tener una acción preventiva integral. Por último, la prevención comunitaria otorga legitimidad, sostenibilidad y transparencia a las acciones del gobierno en materia de seguridad ciudadana mediante el involucramiento directo de la comunidad organizada en las acciones preventivas a nivel local.

La Estrategia Multisectorial Barrio Seguro requiere la conjunción de varios elementos que son clave para reducir el crimen y la violencia: voluntad y compromiso de líderes políticos a nivel nacional y local, recursos suficientes para diseñar e implementar políticas multisectoriales, un enfoque basado en evidencias nacionales e internacionales, una policía que reconozcan el valor de coordinar con otras instituciones civiles, y una sociedad civil abierta a apoyar y hacer suya los cambios propuestos por el Estado (Hoelscher & Nussio, 2015).

Existe vasta evidencia sobre la naturaleza y las características de la violencia urbana. Por ejemplo, mientras el crimen y la violencia se incrementan y se adhieren a la cultura y sociedad, las soluciones son más difíciles, lo que obliga a enfocarse en territorios con índices de criminalidad ascendente, para no llegar a situaciones difíciles de remediar. Además, la violencia se expande con patrones epidemiológicos, por lo que se debe trabajar tanto con agresores como con víctimas, para cambiar su comportamiento y el de su entorno (World Health Organization, 2010). Adicionalmente, se necesitan estrategias que aborden el problema a corto plazo para recuperar el dominio de las calles y la confianza de la población en la policía (con patrullaje efectivo, inteligencia, operativos certeros, alianzas con la población, etc.), a la par de acciones de prevención y consolidación del tejido social de más largo aliento (abordando el desempleo, la deserción escolar, la violencia en cualquiera de sus formas, la desprotección de niñas, niños, adolescentes, etc.), permitiendo que la población adquiera capacidades de autoprotección e identificación de factores de riesgo. En este sentido, el trabajo debe focalizarse en lugares, personas y conductas de alto riesgo (Muggah, de Carvalho, Alvarado, Marmolejo, & Wang, 2016). Además, las acciones necesarias para reducir el crimen y la violencia no siempre coinciden con las que previenen su aparición. En otras palabras, la prevención no es retroactiva (Betancourt, 2016), lo que hace necesario efectuar acciones que disminuyan el crimen y la violencia, junto con otras acciones que consolidan el proceso y previenen un nuevo escalamiento.

La inseguridad imperante ha provocado que los ciudadanos se vayan confinando al ámbito de sus domicilios, sin hacer uso de los lugares públicos y abiertos al público. La instalación de rejas, alambradas, contratación de vigilantes informales, y otras decisiones similares, parecen ser el signo de los tiempos, sin que se pueda afirmar el pleno ejercicio de libertades y derechos democráticos. Los ciudadanos son acosados por raqueteros, extorsionadores, asaltantes, pandilleros, pendencias entre bandas de criminales, etc. Esto ha generado tal sensación de inseguridad que impide el disfrute de una vida en democracia y la concreción de los proyectos personales, familiares o comunales. En muchos casos, las personas ya no se sienten seguras ni siquiera en el interior de sus viviendas (Carrión Zavala, 2016). Barrio Seguro es una respuesta inmediata a estos problemas.

2 Problema y justificación

El crecimiento económico puede llevar a un incremento de la violencia si coincide con instituciones débiles, altos niveles de inequidad y tensiones entre grupos sociales (Institute for Economics and Peace, 2015). La relación entre crecimiento y criminalidad, en un contexto de urbanización acelerada y excluyente, ha recibido el nombre de “dilema urbano” (Muggah, 2012). En el Perú existe evidencia del dilema urbano. Un estudio demuestra que el PBI per cápita, la densidad poblacional y las desigualdades económicas tienen un impacto significativo sobre la cantidad de robos registrados en la última década; y, consistentemente, mientras las desigualdades económicas explicarían la violencia urbana, no sucede lo mismo con la pobreza (Hernández Breña, 2016). A diferencia de la pobreza, la correlación entre desigualdad y delincuencia podría tener incluso una relación de causalidad (Fajnzylber, Lederman, & Loayza, 2012). Es más, aunque las brechas económicas se hayan reducido ligeramente en el Perú, estas son todavía lo suficientemente altas para incentivar delitos aspiracionales: aquellos que buscan satisfacer expectativas de consumo y movilidad social (PNUD, 2013). Esto se explica también porque el crecimiento económico aumenta el consumo, expande la clase media y genera nuevas empresas locales, creando, a su vez, nuevos mercados para las redes criminales (Garzón Vergara, 2015). En suma, pese a la reducción de la pobreza, el crecimiento económico peruano de los años recientes ha venido acompañado de un número mayor de ocurrencias criminales. El aumento de la delincuencia se ha localizado en algunas zonas urbanas del país que, habiendo gozado de los beneficios del crecimiento, sufrieron una súbita expansión urbana, tan desigual como desordenada, carente de instituciones y autoridades que salvaguarden el bienestar y la seguridad de todos sus ciudadanos.

Desde el año 2011, la percepción de inseguridad en el Perú supera el 85%, mientras la victimización por delincuencia disminuyó de 40% a 30% entre los años 2011 y 2015 (INEI, 2016). Existe una aparente contradicción entre estos indicadores, que muestran una percepción de inseguridad en ascenso en un contexto de victimización que se reduce. Sin embargo, esta aparente contradicción se puede explicar por características y tendencias criminológicas que justifican tanto la preocupación de la ciudadanía como la urgente respuesta del gobierno. Estos datos cobran mayor relevancia desde una perspectiva comparada, es decir, cuando se miran a nivel regional y/o local.

En primer lugar, la tasa de homicidios a nivel nacional subió de 5.4 a 7.2 homicidios por cada 100,000 habitantes entre los años 2011 y 2015 (Consejo Nacional de Política Criminal, 2016). Este incremento es poco significativo si se considera que la tasa de homicidios del Perú es una de las más bajas de América Latina, donde el promedio regional es 20 por 100,000 habitantes. No obstante, en varias ciudades del Perú, especialmente en la costa norte y centro, los asesinatos han aumentado muy por encima del promedio nacional y regional, como es el caso de Pisco (28.1%), Barranca (33.5%) o Tumbes (41.2%). Al aumento de la tasa de homicidios, en muchos casos generada por el sicariato y los ajustes de cuenta, se suman crímenes predatorios como extorsión y trata de personas.

Por otro lado, el Perú sigue teniendo uno de los porcentajes más altos de victimización por delincuencia en la región (Carrión, Zárate, & Zechmeister, 2015). La percepción de inseguridad puede provenir de la llamada “desorganización social”, que afecta al ciudadano de manera directa y frecuente en forma de pequeños delitos patrimoniales, accidentes de tránsito, violencia sexual en las calles, entre otros (Mujica & Zevallos, 2016). En este sentido, la mayoría de denuncias policiales provienen de delitos patrimoniales, especialmente robos de carteras, billeteras, dinero y celulares, además de algunos de mayor envergadura como vehículos y domicilios. Los delitos, además, son cada vez más violentos debido al uso de armas de fuego por parte de los agresores. Ello trae consigo, en muchas ocasiones, lesiones o el fallecimiento de las víctimas.

A esto se suma la desconfianza hacia la policía, que supera el 70% a lo largo del país (CONASEC, 2015). La falta de respuesta de las autoridades responsables de hacer cumplir la ley genera incertidumbre. En términos prácticos, la percepción de inseguridad es una manifestación del miedo al ambiente por el que transitan los ciudadanos de las urbes peruanas. La situación se agrava por la inoperancia y, en algunos casos, la inexistencia de comisarías en varios distritos del Perú. En el segundo semestre del 2016, había 1,505 comisarías para 1,838 distritos. Dado que la demarcación distrital no coincide necesariamente con las jurisdicciones de las comisarías que allí operan, las coordinaciones entre el comisario y los gobiernos locales se dificultan. Si bien casi el 100% de comisarías tiene computadoras propias y operativas, y el 91% cuenta con algún equipo de comunicación propio, solo el 61% tiene servicios básicos adecuados (agua, desagüe y electricidad todos los días de la semana y las 24 horas al día), mientras el 41% tiene conexión permanente y adecuada a Internet. Además, solo un tercio de las 1,397 comisarías básicas (no especializadas) tiene acceso al Sistema de Denuncias Policiales (SIDPOL), la mitad al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), y aproximadamente dos tercios a las requisitorias policiales (INEI, 2016).

Por último, pero no menos importante, hay cerca de 40,385 policías trabajando en las comisarías del país (4,000 más que en el año 2015), de los cuales más de 1,730 son oficiales. Al 2015, había un policía en comisaría por cada 856 habitantes. A lo largo del territorio nacional, hay una distribución insuficiente de efectivos policiales, además de inequitativa, pues su número no corresponde ni con la densidad poblacional ni con los índices criminales. La distribución de efectivos en comisarías puede ser, hasta cierto punto, producto de la inercia, si no es arbitraria. Al problema de la cantidad de efectivos y su distribución se le debe agregar la poca capacidad policial para prevenir y controlar los delitos. De hecho, el número de policías (por 100 mil habitantes) no tiene efecto significativo sobre los robos en el país (Hernandez Breña, 2016). En otras palabras, más policías no representan, necesariamente, mayor protección, si su desempeño no cuenta con calidad, efectividad y compromiso.

Todos estos problemas se dan en un contexto de crecimiento económico y percepción de prosperidad que pone a la inseguridad como principal preocupación de los peruanos a medida que disminuye la atención sobre la pobreza y el desempleo (Latinobarometro, 2015). Asimismo, la difusión de todos estos problemas a través de los medios de comunicación masivos y de las redes sociales se da gracias a un mayor registro audiovisual de los delitos a través de celulares y cámaras de vigilancia. Los medios de comunicación reflejan y reproducen la preocupación de los ciudadanos al poner en primera plana noticias de crimen y violencia que antes estaban reducidas a las secciones de policiales, además de hacer énfasis en asuntos de alta sensibilidad social como el sicariato y las extorsiones.

En resumen, la alta percepción de inseguridad puede explicarse por varios problemas concretos que tienen una mayor preeminencia en algunas localidades y territorios urbanos del país:

i. Alta victimización por delincuencia pese a la reducción de los índices, con énfasis en delitos patrimoniales menores como robo de celulares o carteras, que afectan directamente en el día a día del ciudadano;

ii. Percepción de desorganización social, reflejada en problemas como tránsito desordenado, informalidad del comercio, inefectividad de los servicios públicos, y la violencia contra la mujer generalizada dentro del hogar y en las calles;

iii. Incremento agudo de la tasa de homicidios en algunas ciudades del país, en buena parte debido a sicariato, acompañado de la expansión de crímenes predatorios como extorsiones y trata;

iv. Inefectividad e ineficiencia de la gestión del sector Interior y la PNP debido a la escasa capacidad institucional, lo que redunda en desconfianza de la población;

El Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2016-2021 comprende ya los aspectos más importantes a seguir por el Estado peruano para prevenir la persistencia y el incremento de la delincuencia en varias ciudades del Perú. Sin embargo, la amplitud del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana hace necesaria una estrategia que aterrice sus acciones en los territorios más vulnerables al crimen y la violencia, que priorice las políticas y los programas que tienen una mayor incidencia en la reducción de factores de riesgo, y que fortalezca el trabajo preventivo de las comisarías ubicadas en estos lugares, siempre de la mano de la ciudadanía organizada. La Estrategia Multisectorial Barrio Seguro responde a esta necesidad.

3 Marco legal

El artículo 3 de la Ley Nº 27933, crea el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana - SINASEC, como el sistema funcional encargado de asegurar el cumplimiento de las políticas públicas que orientan la intervención del Estado en materia de seguridad ciudadana, destinado a garantizar la seguridad, la paz, la tranquilidad, el cumplimiento y respeto de las garantías individuales y sociales a nivel nacional para lograr una situación de paz social y la protección del libre ejercicio de los derechos y libertades.

El artículo 3.A de la Ley Nº 27933, señala que el Ministerio del Interior en su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana tiene competencia para dictar las normas y procedimientos relacionados con la Seguridad Ciudadana en el marco de la presente Ley.

Asimismo, el artículo 5.2 del Decreto Legislativo Nº 1266 que aprueba la Ley de Organización y Funciones del Ministerio del Interior, establece como función específica el Ministerio del Interior ejercer la rectoría del SINASEC, articulando y coordinando la política nacional en esta materia de seguridad ciudadana con otras entidades de los tres niveles de gobierno.

El artículo 93 del Reglamento de Organización y Funciones de Ministerio del Interior aprobado por Decreto Supremo Nº 04-2017-IN, establece que el Ministerio del Interior, a través de la Dirección General de Seguridad Ciudadana, ejerce la rectoría del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana – SINASEC. A su vez, ejerce la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana – CONASEC.

La Estrategia Multisectorial Barrio Seguro se enmarca en los objetivos y actividades del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana 2013-2018, contribuyendo a sus metas a través de intervenciones focalizadas a nivel territorial.

Alineamiento Estratégico de la Estrategia Multisectorial “Barrio Seguro”

en el marco de políticas del Estado Peruano

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4 Definición

El propósito de la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro es mejorar las condiciones para la seguridad y convivencia pacífica en barrios vulnerables del Perú. Esta estrategia constituye un conjunto de acciones lideradas por la Dirección General de Seguridad Ciudadana (DGSC) del Ministerio del Interior, en su calidad de Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), que, desde un enfoque multisectorial, se ejecutan en coordinación entre la Policía Nacional del Perú, los gobiernos regionales y locales, y los sectores con competencias preventivas.

La Estrategia Multisectorial Barrio Seguro es una manera diferente a la tradicional de enfrentar el crimen y la violencia en el Perú. Su enfoque respecto a la seguridad ciudadana tiene tres pilares: participación de la ciudadanía, cohesión social y derechos humanos. Su desarrollo está inspirado en una cultura de paz y de respeto a la ley, así como la solidaridad para alcanzar la tranquilidad en los barrios en los que se interviene. Es pertinente resaltar que para que los resultados positivos de la implementación de la Estrategia sean sostenibles, es necesario que el Estado aborde simultáneamente la problemática de la desigualdad para reducir los factores habilitadores de la inseguridad en el entorno urbano.

La Estrategia Multisectorial Barrio Seguro procura, en primer lugar, devolver la seguridad a los barrios mediante el fortalecimiento de las comisarías y la labor de sus principales aliados, como los equipos de seguridad ciudadana y serenos de las municipalidades y las juntas vecinales. En este sentido, es necesario mejorar el desempeño de la policía a nivel local mediante un adecuado proceso de formación, actualización y motivación.

Por otro lado, la estrategia preventiva apunta a educar tempranamente en vez de sancionar más tarde; a proteger y rescatar a las niñas, niños, adolescentes y jóvenes en vez de penalizar cuando sean mayores de edad; a involucrar a potenciales agresores en programas de desarrollo comunitario en vez de dejarlos a su libre albedrío en una urdimbre social de drogas y alcohol. Barrio Seguro suscita la participación multisectorial, donde cada sector implementa, en los barrios y territorios focalizados, una serie de programas inherentes a su función, dentro de un esfuerzo articulado y armonizado, para reducir los factores de riesgo del crimen y la violencia.

5 Finalidad y objetivos

5.1 Finalidad

Mejorar las condiciones para la seguridad y convivencia pacífica en los territorios focalizados de acuerdo a los índices de criminalidad.

5.2 Objetivos

i. Reducir los índices de robos, homicidios y violencia familiar en los territorios focalizados.

ii. Incrementar la confianza de la población en la Policía Nacional del Perú en los territorios focalizados.

iii. Fortalecer el trabajo articulado de los gobiernos locales, las comisarías, la sociedad civil organizada, y otras instituciones públicas y privadas responsables del abordaje de la seguridad ciudadana en los territorios focalizados.

iv. Disminuir factores de riesgo que incrementan la probabilidad de que ocurran hechos de crimen y la violencia, a través de políticas, programas o servicios ofrecidos por los tres niveles de gobierno que coadyuven a este fin a este fin, a desarrollarse en los territorios focalizados.

I. Lineamientos Estratégicos

Según la Ley de la Policía Nacional del Perú (DL 1267), las comisarías son las células básicas de la labor policial. A nivel local, las comisarios son los principales operadoras de la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro con el apoyo de un articulador territorial de la Dirección General de Seguridad Ciudadana, mientras las municipalidades asumen gradualmente el liderazgo político como entes que convocan y presiden los Comités Distritales y/o Provinciales de Seguridad Ciudadana (CODISEC o COPROSEC), en coordinación con otras instituciones del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. La coordinación, comunicación y confianza entre todos estos actores, incluidas las juntas vecinales, es una prioridad. La cooperación entre las municipalidades y la Policía Nacional del Perú, a través de sus comisarías, se enmarcará, además, en los lineamientos establecidos en la reciente modificatoria a la Ley del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (DL 1316).

La Estrategia Multisectorial Barrio Seguro organiza sus acciones combinando tres estrategias con actividades prioritarias en cada una de ellas:1

Ejes estratégicos DE BARRIO SEGURO

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En primer lugar, la prevención policial busca garantizar el orden público y la seguridad pública gracias a intervenciones del gobierno a través de la policía. La implementación de Barrio Seguro incorpora estrategias de prevención policial que buscan reducir el crimen y la violencia en menor plazo posible, así como recuperar la confianza de la población en las fuerzas del orden, especialmente a través de la institucionalización y aplicación de un enfoque de policía comunitaria, el adecuado el patrullaje (policial, integral y municipal) en zonas calientes, y la mayor efectividad de las labores de investigación e inteligencia para controlar la delincuencia. Si bien el enfoque de la policía comunitaria tiene varias definiciones, llevado a la práctica este modelo policial comprende: a) énfasis en actividades preventiva dentro de un área geográfica reducida: barrio o vecindario; b) relaciones estrechas con la comunidad, consultando permanentemente a los ciudadanos y considerando sus percepciones; c) esfuerzos por movilizar a la comunidad para desarrollar acciones preventivas conjuntas; d) estudio de las condiciones y circunstancias que favorecen la delincuencia, incluyendo su análisis estadístico (Frühling, 2003). En pocas palabras, es necesario “ciudadanizar” toda la labor policial.

Complementariamente, se coordina con otros sectores el abordaje de acciones de prevención social de más largo aliento para abordar de forma integral los factores de riesgo que incrementan la probabilidad del crimen y la violencia. Esto supone atravesar los diferentes ámbitos sociales de la política pública, incorporando una combinación de políticas, programas y servicios brindados por el gobierno. Estas intervenciones se focalizan a nivel territorial y van mucho más allá de lo policial, pues buscan mejorar las condiciones de vida de aquellos ciudadanos que tienen un mayor riesgo de desarrollar comportamientos agresivos o delictivos, como de ser víctimas de ellos (Trajano-Sé & Cano, 2005). Barrio Seguro incorpora el elemento situacional entre los factores de riesgo a ser abordados por la prevención social, es decir, la influencia del entorno en la configuración de escenarios propicios para la ocurrencia del crimen y de la violencia, usualmente porque el delincuente percibe mayores facilidades o beneficios de delinquir en estos espacios. En consecuencia, la recuperación de los espacios públicos, tanto en términos de infraestructura como desde una perspectiva social (deporte, cultura, recreación), resulta en la reducción del riesgo. Este enfoque incorpora, además, a los contextos familiares como potenciales lugares de altos índices de violencia hacia las niñas, niños, adolescentes y mujeres. Por último, la prevención social, vista en un espectro más amplio, puede incorporar en su definición otras formas de prevención (policial y comunitaria), de ahí que sea parte del nombre de esta estrategia multisectorial.

Por último, es a través de la prevención comunitaria que los ciudadanos se apropian de la responsabilidad de la seguridad ciudadana en su localidad, pues busca la rehabilitación de las comunidades mediante la participación vecinal. Así, las condiciones de vida de los ciudadanos así como su capacidad organizativa son elementos fundamentales en la evolución del crimen y la violencia en una comunidad (Caballero Juárez, Meneses Reyes, Quintana Navarrete, Rendón Cárdenas, & Salgado Ibarra, 2012). En este sentido, el enfoque preventivo de Barrio Seguro está íntimamente asociado a una mayor participación de la comunidad organizada en el diseño, la ejecución y el acompañamiento de los programas preventivos de la policía y del resto de sectores. La participación fomenta la descentralización, la adaptación a las prioridades locales y la transparencia, mientras se busca mejorar la cohesión social y solidaridad entre vecinos como la apropiación de los espacios públicos recuperados, reduciendo así el miedo y la sensación de inseguridad (Trajano-Sé & Cano, 2005). De hecho, puede entenderse también a la prevención comunitaria como la otra cara de la moneda de una prevención policial que prioriza el enfoque de policía comunitario. Desde una perspectiva amplia, Barrio Seguro intenta inducir una nueva actitud entre los ciudadanos, reflejada en una cultura de “certeza social”, en oposición al miedo y la inseguridad.

De manera trasversal a lo anteriormente descrito, vale mencionar que de las tres formas más reconocidas de prevención (primaria, secundaria y terciaria), Barrio Seguro se focaliza en la segunda, tratando de orientarse hacia la tercera en los casos en los que sea necesario y viable. Mientras la prevención primaria abarca toda la población de una comunidad, la prevención secundaria se orienta hacia grupos que están en riesgo de volverse víctimas o agresores de hechos delictivos (niñas, niños, adolescentes, jóvenes que han dejado el colegio; familias disfuncionales; mujeres en entornos violentos, etc.), y la prevención terciaria busca tratar la situación de quienes ya han sido víctimas y ayudar a la reinserción social de los victimarios. El enfoque de factores de riesgo de Barrio Seguro corresponde primordialmente con la prevención secundaria, trata de evitar la dispersión de la prevención primaria, y procura incorporar la prevención terciaria a través de la alianza con algunas políticas multisectoriales que ya desarrollan el tema (ejemplo: Justicia Juvenil Restaurativa).

6 Focalización territorial

Siendo la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro un abordaje territorial del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana, es preciso focalizar el trabajo en los distritos y barrios más vulnerables al crimen y la violencia en el Perú. El proceso de focalización de tiene varios criterios desarrollados por la Dirección General de Seguridad Ciudadana del Ministerio del Interior. En primer lugar, la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro trabaja en territorios de amplia y acelerada expansión urbana. Por lo tanto, las intervenciones se localizan únicamente en zonas urbanas y periurbanas del país; en otras palabras, no interviene en zonas rurales. Además, se trabaja en distritos de más de 20,000 habitantes, que albergan una amplia densidad poblacional. En este sentido, la Dirección General de Seguridad Ciudadana elabora una lista de distritos de más de 20,000 habitantes que son más vulnerables al crimen y la violencia, a partir de la combinación de los indicadores criminológicos disponibles a nivel distrital. De los primeros puestos de este ranking se seleccionan los distritos a intervenir. Algunos criterios cualitativos son importantes para definir la intervención en un distrito, como el compromiso de los gobiernos locales en acompañar el desarrollo de la Estrategia.

El siguiente paso es identificar y delimitar los barrios a intervenir dentro de cada distrito priorizado. Para tal fin, se consideran varios criterios: 1) Lugares de mayor frecuencia criminal y vulnerabilidad al crimen y la violencia, a partir del análisis de los mapas de riesgo y del delito, así como otras estadísticas criminales. 2) Capacidad institucional y capital social, a partir de la existencia de una comisaría debidamente instalada junto con otras instituciones del Estado que puedan apoyar el trabajo, así como preexistencia de organizaciones sociales o ciudadanos organizados con los cuales trabajar. 3) Imaginario social, tomando en consideración lo que los habitantes locales identifican como “barrio”, incluyendo su nombre y su denominación. De las características anteriores se desprende que la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro no interviene en barrios en donde el Estado aún tiene escasa presencia formal.

7 Líneas de acción

Para hacer posible la implementación de estas estrategias, cada una de ellas será abordada desde cuatro líneas de acción trasversales. La intersección entre las estrategias y las líneas de acción facilita la identificación de públicos, tareas y productos específicos a nivel local:

Acciones traNsversales de Barrio Seguro

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Además del fortalecimiento de las comisarías con equipamiento, capacitación y protocolos de trabajo, las alianzas con la municipalidad y las juntas vecinales brindan recursos adicionales en materia de información, capacidades logísticas y recursos humanos de diversa índole. Consecuentemente, el liderazgo del comisario resulta un factor clave, tanto hacia su personal como hacia la comunidad, para aprovechar estas alianzas.

Lo anterior requiere una actitud proactiva del personal policial: desde la mejora de atención al público hasta la evaluación del personal, pasando por la estrecha relación con las juntas vecinales para la vigilancia, la protección y la ubicación de las rondas y redes de vigilancia. Esto sucederá gracias a la elaboración y actualización participativa de mapas del delito y de riesgo, lo que permite reflejar también las percepciones y los conocimientos de la población sobre sus barrios. Tanto el equipo de la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro como el Comando Institucional de la PNP cuidarán y supervisarán el desenvolvimiento del comisario, partiendo de buscar a los jefes y oficiales con el perfil idóneo para tal cargo. Asimismo, la participación del general Jefe de Región Policial es determinante.

Por tal motivo, la capacitación contiene cuestiones esenciales para el desempeño policial no solo desde el punto de vista operativo, a realizarse en coordinación con otras áreas del Ministerio del Interior y la PNP que brindan capacitación y formación, como por ejemplo: actitud (seguridad ciudadana, identidad y autoestima, ética y liderazgo, género y diversidad, ambiente), prevención (planes locales de seguridad ciudadana, uso y elaboración de mapas delito y riesgo, patrullaje integrado en zonas calientes, prevención y tratamiento en adolescentes y jóvenes), relación con la ciudadanía (resolución de conflictos y relaciones comunitarias, juntas vecinales y participación para la prevención del delito, atención al ciudadano, comunicación de la policía) y uso de la fuerza (derechos humanos y aplicación de la ley), uso de la fuerza y armas de fuego para efectivos policiales, uso de la fuerza para personal de serenazgo y ronderos).

Como ya se adelantó, la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro busca integrar a todos los actores involucrados para que trabajen como un solo gran equipo, incluyendo programas sectoriales ya existentes, gobiernos regionales y ciudadanía organizada, de la mano de la policía para tener impacto a nivel territorial. Se quiere recuperar los territorios más difíciles del escenario nacional, focalizando sus acciones en distritos con índices de criminalidad referidos a robos (delitos patrimoniales), homicidios y violencia en cualquiera de sus formas, con énfasis en la violencia basada en género, y la que afecta a niñas, niños, adolescentes y personas adultas mayores. Si bien han existido experiencias exitosas de seguridad ciudadana en el pasado, estas lamentablemente no se tomaron en cuenta ni intentaron replicar de forma sistemática, a partir de la identificación de buenas prácticas y evidencia.

8 Fases y Etapas

El periodo de intervención de la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro en un distrito y/o barrio es de, al menos, un año. En este periodo se cuenta con cuatro etapas de intervención: planificación, ejecución, consolidación y evaluación. Luego de la etapa de planificación, las dos etapas siguientes (ejecución y consolidación) no son estáticas, están interrelacionadas, pueden darse de forma paralela y/o modificarse según los avances obtenidos y la realidad del contexto. De igual manera, si bien la evaluación final es clave en el proceso, la elaboración de indicadores, la metodología para la línea de base, el monitoreo del proceso y otros factores serán trabajados a lo largo de todas las fases.

etapas de intervención de barrio seguRo

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8.1 Planificación

La etapa de planificación tiene por objetivo elaborar un diagnóstico de la zona y de los actores sociales para identificar y delimitar el barrio más propicio para intervenir, así como ganar el compromiso de los actores locales, especialmente las autoridades locales y la comunidad organizada a través de las juntas vecinales, de manera que puedan trabajar de la mano con los comisarios y policías de la jurisdicción. Finalmente, se elabora un plan con los lineamientos generales del programa y un conjunto de acciones específicas, de acuerdo a los diagnósticos, aplicados para cada uno de los distritos y barrios priorizados. Durante este proceso, es fundamental empoderar a las municipalidades en su liderazgo de los Consejos Distritales de Seguridad Ciudadana, como puntos de encuentro, información y planificación de los actores locales para la intervención multisectorial.

8.2 Ejecución

La implementación se inicia con estrategias que buscan reducir los índices de violencia al corto plazo, recuperando la ciudad de las redes criminales y devolviendo la confianza de la población en sus instituciones. Entre las actividades a priorizarse durante esta etapa están el patrullaje policial e integrado, la aplicación de policía comunitaria, y los operativos que surjan como consecuencia del trabajo de investigación de inteligencia. Durante esta etapa, se capacitarán a las fuerzas policiales de la comisaría y al equipo de la municipalidad (gerencia de seguridad ciudadana y miembros del serenazgo), además de las juntas vecinales. Asimismo, se implementará el patrullaje a través de protocolos especializados, previa elaboración minuciosa de mapas de riesgo y del delito, junto con análisis estadístico de la situación local. Este patrullaje, junto con otras formas complementarias de vigilancia, se focalizará en “zonas calientes”. Paralelamente, se trabajará con las juntas vecinales para organizarlas, de ser necesario, sino apoyarlas en la implementación de sus acciones de prevención; entre ellas, por ejemplo la recuperación de espacios públicos y reducción de consumo de alcohol en las calles mediante el trabajo con bares y bodegas. Durante esta etapa se deben iniciar las coordinaciones para la correcta implementación de la etapa de consolidación.

8.3 Consolidación

La etapa de consolidación busca reforzar la convivencia pacífica de los actores sociales a través de medidas de más largo aliento que abordan los factores de riesgo. La mayoría de estas acciones tienen que ver con la prevención social del delito y, muchas de ellas, al estar más allá de las competencias policiales, recaen bajo la responsabilidad diferentes programas sectoriales. Así, la evidencia demuestra que el trabajo con jóvenes a través de educación formal y entrenamiento en habilidades sociales, oportunidades laborales y de emprendimiento, así como actividades para el buen uso de su tiempo libre y el entretenimiento (como la cultura y el deporte), son fundamentales para disminuir su involucramiento en actividades delictivas. Al mismo tiempo, es necesario trabajar intensamente para disminuir la violencia familiar, especialmente hacia la mujer y los niños y niñas. Otras acciones importantes, que competen, principal pero no exclusivamente, a las municipalidades provinciales, son la adecuación de la infraestructura preventiva en los espacios públicos, además de la implementación de actividades desde sus gerencias sociales, culturales, deportivas y educativas. Si bien la consolidación puede iniciarse tempranamente durante el periodo de ejecución inicial de la estrategia en cada barrio, es importante considerar que estas acciones comprometen a varios actores, lo que complejiza su implementación. Asimismo, el trabajo policial previo a la consolidación es relevante porque permite a los actores gubernamentales desarrollar su trabajo con tranquilidad, sin miedo a robos o maltratos hacia sus operadores locales.

8.4 Evaluación y Seguimiento

Se llevan a cabo acciones de monitoreo, evaluación y seguimiento a las metas establecidas, además de indicadores de procesos y productos claves a ser medidos en los barrios delimitados. Se identificarán barrios de “control” con características socio-económicas y criminológicas similares a las del barrio de intervención para comparar los resultados. Con el apoyo del INEI, se elaboran encuestas en cada uno de los barrios para recoger información sociodemográfica sobre factores de riesgo, victimización, denuncias, percepción de inseguridad, confianza en la policía, participación ciudadana, etc. Adicionalmente, se harán alianzas con organismos especializados y centros de investigación para generar conocimiento y evidencia para las políticas públicas en seguridad ciudadana gracias a la información de los censos. Se coordinará con Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas la evaluación de impacto de la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro.

9 Entidades participantes y articulación intergubernamental

La Estrategia Multisectorial Barrio Seguro tiene como un eje fundamental de su trabajo la participación conjunta de políticas, programas y servicios de los diferentes sectores del Poder Ejecutivo que despliegan, en cada uno de los barrios delimitados, acciones que tienen incidencia en la reducción de los factores de riesgo asociados al crimen y la violencia. Estas acciones priorizan, además, los públicos que tienen mayor riesgo de convertirse en víctimas o agresores. Los roles y las responsabilidades de cada una de estas instituciones como parte de la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro devienen de las actividades listadas en el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana. En resumen, todos los programas, las políticas y los servicios priorizados por la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro actúan de forma conjunta en los barrios focalizados, durante el periodo de la intervención y con la expectativa que permanezcan al término de esta, en un esfuerzo coordinado, articulado y armonizado.

La Estrategia Multisectorial Barrio Seguro reconoce la existencia de una gran variedad de políticas, programas y servicios que contribuyen con la reducción de la victimización y el fortalecimiento de la convivencia pacífica, tal como se expresa en el Plan Nacional de Seguridad Ciudadana. Sin embargo, la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro identifica un conjunto de políticas, programas y servicios que atienden directamente los factores de riesgo priorizados para prevenir el crimen y la violencia. Esta priorización se expresa en una lista acotada de acciones sectoriales que facilitará la eficiencia de las coordinaciones a nivel territorial.

Es necesaria, además, las alianzas con algunas otras políticas, planes y estrategias, nacionales y multisectoriales, que son complementarias, como aquellas que abordan factores socioeconómicos y de pobreza urbana, vinculados principalmente al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, o aquellas que trabajan prevención terciaria para sanar a las víctimas del crimen y la violencia, así como recuperar a los agresores y/o adolescentes infractores, como es el caso del Plan Nacional de Prevención y Tratamiento del Adolescente en Conflicto con la Ley Penal, el programa Justicia Juvenil Restaurativa, y otros que se desarrollan en penales. Para cumplir con los objetivos de la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro, también es fundamental articular esfuerzos con la Política Nacional frente a los Delitos Patrimoniales.

Cada sector firma convenios específicos con el Ministerio del Interior para detallar las formas de gestión conjunta y la relación en los espacios locales. A nivel territorial, la principal instancia de coordinación intersectorial serían los Comités de Seguridad Ciudadana, sean regionales, provinciales o distritales. Sin embargo, de acuerdo al contexto de cada localidad, se identifican y utilizan otros espacios existentes que faciliten la efectividad de las acciones coordinadas, así como la inclusión de la comunidad organizada. La Dirección General de Seguridad Ciudadana es la responsable de velar por que los Planes Locales de Seguridad Ciudadana se articulen con la intervención de la Estrategia Multisectorial Barrio Seguro en cada uno de los territorios focalizados.

POlíticas y programas del gobierno que, de acuerdo a los factores de riesgo,

han sido priorizados por barrio Seguro

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10 Relación con el Programa Presupuestal 0030

La Estrategia Multisectorial Barrio Seguro se articula, complementa y fortalece con el Programa Presupuestal 0030 “Reducción de delitos y faltas que afectan la seguridad ciudadana”, mediante la implementación de sus productos y actividades:

10.1 Producto: “comunidad organizada a favor de la seguridad ciudadana”:

• Actividad: “Asistencia técnica y administrativa a los comités de seguridad ciudadana”, a cargo de la Dirección General de Seguridad Ciudadana (DGSC) del Ministerio del Interior. El equipo de la DGSC brinda asistencia técnica a la Policía Nacional del Perú, las municipalidades provinciales y distritales y juntas vecinales de seguridad ciudadana en su calidad de integrantes de los Comités de Seguridad Ciudadana Distrital (CODISEC).

• Actividad: “Comunidad recibe acciones de prevención en el marco del plan de seguridad ciudadana”, a cargo de las Municipalidades a nivel nacional. Se fortalece la intervención de los sectores a través de la formulación y ejecución de las actividades de los Planes Locales de Seguridad Ciudadana, las mismas que son propuestas por todos los integrantes de los Comités de Seguridad Ciudadana Distrital (CODISEC), entre ellos los comisarios de la Policía Nacional del Perú, Municipalidades, Juntas vecinales, y otros sectores.

• Actividad: “Comisarias implementan programas de prevención mediante sus oficinas de participación ciudadana”, a cargo de la Policía Nacional del Perú (Unidades Ejecutoras). Se fortalece la ejecución de los programas preventivos de la PNP: Juntas Vecinales, Red de Cooperantes, Brigadas de Autoprotección Escolar (BAPES), entre otros.

10.2 Producto: “patrullaje por sector”

• Actividad: “Patrullaje policial por sector”, a cargo de la Policía Nacional del Perú (Unidades Ejecutoras). Se fortalece la ejecución del patrullaje policial por sector según el mapa del delito y mapa de riesgo de cada distrito priorizado; además se implementa y fortalece al Policía Comunitario.

• Actividad: “Patrullaje municipal por sector (serenazgo)”, a cargo de las Municipalidades a nivel nacional. Se fortalece la ejecución del Patrullaje municipal por sector (serenazgo), según el mapa del delito y mapa de riesgo de cada distrito priorizado; además en coordinación con la PNP se fortalecerá el Patrullaje Integrado por sector, el que es liderado por el comisario de cada jurisdicción que corresponde con los distritos y barrios priorizados.

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