Decreto Supremo que aprueba el Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021
DECRETO SUPREMO
N° 017-2017-IN
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
CONSIDERANDO:
Que, el artículo 1 de la Constitución Política del Perú establece que la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado, y el inciso b) del numeral 24) de su artículo 2, prohíbe la esclavitud, la servidumbre y la trata de seres humanos en cualquiera de sus formas; mandato que requiere el desarrollo de una serie de políticas y acciones coordinadas de los organismos del Estado con competencias en la lucha contra la trata de personas;
Que, el artículo 4 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, establece que nadie estará sometido a esclavitud ni a servidumbre, estando prohibidos en todas sus formas la esclavitud y la trata de esclavos;
Que, el Estado peruano ratifica la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, complementado por el Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños;
Que, la Ley N° 28950, Ley contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, así como su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 001-2016-IN, regulan un conjunto de acciones de prevención, persecución y sanción de los delitos de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, así como de protección y asistencia a las víctimas de los referidos delitos;
Que, en virtud del Decreto Supremo citado en el considerando precedente, se constituye la Comisión Multisectorial de naturaleza Permanente contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, estableciéndose dentro de sus funciones la de proponer políticas, normas, planes, estrategias, programas, proyectos y actividades contra la Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes, así como de realizar acciones de seguimiento y monitoreo sobre la implementación de las políticas, programas, planes y acciones contra la Trata de Personas en los tres niveles de gobierno.
Que el Estado peruano aprueba la Política Nacional frente a la Trata de Personas y sus Formas de Explotación, a través del Decreto Supremo N° 001-2015-JUS, instrumento normativo adecuado para afrontar la lucha contra la Trata de Personas. Esta política constituye el principal marco orientador de política criminal en esta materia, y establece lineamientos criminológicos generales y específicos para su desarrollo.
Que, habiendo concluido la vigencia del Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas 2011-2016, aprobado mediante Decreto Supremo 004-2011-IN, resulta necesario contar con uno nuevo que dé continuidad y fortalezca la política pública contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes, precisando las responsabilidades de las instituciones del Estado involucradas para promover y ejecutar medidas de prevención, persecución, asistencia, protección y reintegración para las víctimas;
Que, la Comisión Multisectorial de naturaleza Permanente contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, cuya Secretaría Técnica a cargo del Ministerio del Interior, ha elaborado la correspondiente propuesta de Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021;
De conformidad con lo establecido en el numeral 8 del artículo 118 de la Constitución Política del Perú; el numeral 3 del artículo 11 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; el Decreto Legislativo N° 1266, Ley de Organización y Funciones del Ministerio del Interior y el Decreto Supremo N° 004-2017-IN, que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio del Interior;
DECRETA:
Artículo 1.- Aprobación del Plan
Apruébese el Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, que consta de siete (07) capítulos y cuatro (04) objetivos estratégicos, que como anexo forma parte integrante del presente Decreto Supremo.
Artículo 2.- Ejecución y cumplimiento del Plan
Los Ministros de Estado y las máximas autoridades de las entidades públicas involucradas en el Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, en el ámbito de sus competencias, adoptarán las medidas necesarias para su ejecución y velarán por su cumplimiento, asegurando que las actividades y gastos se incluyan en los Planes Operativos y Presupuestos Institucionales.
Artículo 3. Financiamiento
La implementación y cumplimiento de los objetivos y metas del Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, a cargo de las entidades competentes, así como lo establecido en el presente Decreto Supremo, se financian con el presupuesto institucional autorizado para cada pliego en las Leyes Anuales de Presupuesto, y en el marco de las disposiciones legales vigentes. Para ello, los titulares de las carteras con competencia en la materia, dispondrán la asignación específica de presupuesto para su Sector, conforme a las leyes anuales del presupuesto”
Artículo 4. Coordinación, Seguimiento y Evaluación Multisectorial del Plan
La coordinación, seguimiento y evaluación del Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021, a nivel nacional, regional y local estará a cargo de la Secretaría Técnica de la Comisión Multisectorial contra la Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes.
Artículo 5. Seguimiento y Evaluación Multisectorial del Plan
Los representantes titulares y alternos de las entidades, designados ante la Comisión Multisectorial contra la Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes, serán los responsables del seguimiento y evaluación del Plan Nacional en su Sector y deberán informar a la Secretaría Técnica de la citada Comisión Multisectorial.
Artículo 6.- Publicación
Publíquese el presente Decreto Supremo y su anexo, en el Diario Oficial El Peruano, en el Portal del Estado Peruano (www.peru.gob.pe) y en el Portal Institucional del Ministerio del Interior (www.mininter.gob.pe).
Artículo 7.- Refrendo
El presente Decreto Supremo será refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro del Interior; la Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables; la Ministra de Salud; la Ministra de Justicia y Derechos Humanos; la Ministra de Educación; el Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo; el Ministro de Transportes y Comunicaciones; el Ministro de Energía y Minas; el Ministro de Relaciones Exteriores y el Ministro de Comercio Exterior y Turismo.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los siete días del mes de junio del año dos mil diecisiete.
Martín Alberto Vizcarra Cornejo
Primer Vicepresidente de la República
Encargado del Despacho de la
Presidencia de la República
FERNANDO ZAVALA LOMBARDI
Presidente del Consejo de Ministros
Carlos Basombrío Iglesias
Ministro del Interior
Ana María Romero - Lozada Lauezzari
Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
PATRICIA J. GARCÍA FUNEGRA
Ministra de Salud
María Soledad Pérez Tello
Ministra de Justicia y Derechos Humanos y
Encargada del despacho del
Ministerio de Relaciones Exteriores
MARILÚ DORIS MARTENS CORTÉS
Ministra de Educación
Alfonso Grados Carraro
Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo
Bruno Giuffra Monteverde
Ministro de Transportes y Comunicaciones
Gonzalo Tamayo Flores
Ministro de Energía y Minas
Eduardo Ferreyros Küppers
Ministro de Comercio Exterior y Turismo
Plan nacional contra la
trata de personas
2017–2021
CONTENIDO
INTRODUCCIÓN
CAPITULO 1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA Marco conceptual, enfoques, población objetivo y marco normativo del Plan Nacional 2017- 2021
CAPITULO 2. CARACTERIZACIÓN DEL PROBLEMA Situación de la Trata de Personas en el Perú
CAPITULO 3. EL MODELO CONCEPTUAL DEL PLAN NACIONAL 2017-2021
CAPITULO 4. DIAGNÓSTICO DE LOS FACTORES ESTRATÉGICOS DEL PLAN NACIONAL 2017 2021
CAPITULO 5. HIPÓTESIS Y ESCENARIOS PROBABLES Y DESEABLES AL 2021
CAPITULO 6. MARCO ESTRATÉGICO DEL PLAN NACIONAL 2017-2021
CAPITULO 7. MECANISMOS DE IMPLEMENTACIÓN DEL PLAN NACIONAL 2017-2021
INTRODUCCIÓN
El Ministerio del Interior lidera la Comisión Multisectorial de Naturaleza Permanente contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes (CMNP TP-TIM) y, desde enero del 2016, a través de la Dirección General de Seguridad Democrática, impulsa el proceso de formulación, implementación y seguimiento del nuevo Plan Nacional contra la Trata de Personas 2017-2021 (Plan Nacional 2017-2021).
Los análisis hasta hoy realizados, demuestran una vez más que los factores asociados a la ocurrencia y persistencia del problema de la trata de personas son múltiples, variados y complejos. El desafío es realizar intervenciones que posibiliten transformar estos factores para construir condiciones de seguridad a todas las personas.
Por lo tanto, el abordaje y tratamiento a un problema tan complejo, obliga a avanzar, desde una visión simplificadora y de explicaciones mono causales, hacia una comprensión de mayor complejidad estructural o sistémica1. En la práctica, ello permite y a la vez exige: (i) asumir una comprensión compleja y multi causal del problema, (ii) integrar las explicaciones elaboradas desde distintos enfoques y (iii) aplicar una mayor cantidad y calidad de conocimiento local y regional.
Consecuentemente, en la instrumentalización de políticas públicas frente al problema de la trata de personas, se requiere de un alto nivel de elaboración de planes, en cuanto a su rigurosa y sistémica formulación e implementación, no sólo por los compromisos técnicos- financieros, sino también frente a la responsabilidad social que se asume ante a la comunidad demandante de acciones y servicios públicos de calidad.
Con el apoyo de una consultoría externa, durante el año 2016, se han revisado diversas fuentes secundarias y se realizaron talleres de análisis situacional y de evaluación del Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas 2011-2016, con la participación de los integrantes de la Comisión Multisectorial y actores de la sociedad civil. Asimismo, se realizaron entrevistas a profundidad con expertos y expertas en el tema de trata de personas, con el fin de acopiar información, experiencias, y perspectivas, que contribuyan a la elaboración del marco o modelo conceptual.
Sin embargo, no son suficientes los análisis convencionales que se alimentan desde y con datos exclusivos del pasado; sino que se hace imprescindible el uso de nuevas herramientas que exploren e iluminen las posibles evoluciones futuras de esta problemática compleja.
Por lo tanto, el nuevo Plan Nacional 2017-2021 se ha elaborado utilizando la Prospectiva Estratégica, como herramienta de planificación, porque es esencialmente participativa y busca conciliar las voluntades de los actores y las actrices claves que intervienen en el proceso, partiendo del análisis del escenario actual, para proyectar las tendencias posibles hacia un escenario deseado, sobre el cual ha sido factible plantear los Objetivos y el Plan de acción estratégica al 2021.
El proceso de análisis y planeamiento prospectivo estratégico realizado, se resume en dos fases y cuatro etapas:
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ETAPAS DE PROCESO PROSPECTIVO ESTRATÉGICO DE FOMULACIÓN DEL PLAN NACIONAL 2017-2021 |
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FASE |
ETAPAS |
HERRAMIENTAS METODOLÓGICAS |
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I. FASE PROSPECTIVA |
1. El Modelo conceptual |
Planteamiento del Modelo Conceptual. Análisis del Marco Conceptual y definición del Modelo Conceptual, para definir los componentes o ejes estratégicos del Plan Nacional 2017-2021. |
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2. El Estado del Presente (Diagnóstico) |
Diagnóstico: Levantamiento de información secundaria, talleres y entrevistas con involucrados e involucradas. Análisis Estructural: Tres sesiones de trabajo con el Equipo Técnico formulador, para realizar el Análisis sistémico de los factores identificados y la selección de Factores Estratégicos, a partir del diagnóstico realizado. |
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3.El Estado del Futuro (Hipótesis y Escenarios) |
Construcción de escenarios. Un Taller de Especialistas con el Equipo técnico y los y las integrantes de la Comisión Multisectorial de Naturaleza Permanente contra la Trata de Personas- CMNP-TP-TIM. Formulación Hipótesis al 2021 y con proyección al 2026 y Probabilidades de ocurrencia. Dos sesiones de trabajo del Equipo Técnico formulador, para definir el Escenario Apuesta (Deseable). |
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II. FASE ESTRATÉGICA |
4. La Arquitectura Estratégica |
Visión: Planteada en Taller de especialistas involucrados e involucradas. Marco Estratégico Dos sesiones de trabajo con el Equipo Técnico, para definir los objetivos y la Arquitectura Estratégica en función del escenario apuesta y los objetivos estratégicos. Plan de Acción Estratégica: un Taller con la CMNP TP-TIM y tres sesiones de trabajo con el Equipo Técnico, para definir acciones estratégicas, indicadores y metas, mediante las técnicas de Lluvia de acciones-IGO (Importancia y Gobernabilidad). |
Es importante hacer notar que, la formulación del Plan Nacional 2017-2021, con enfoque Prospectivo, es un proceso de construcción colectiva que no acaba. Los/as actores/as sociales involucrados en su formulación, implementación, seguimiento y evaluación, siempre tomarán decisiones y realizarán acciones sobre lo que quieren y pueden hacer y deben estar listos y listas a realizar los ajustes y modificaciones, en la medida que se dispongan de nuevas experiencias, informaciones y conocimientos, en un entorno cada vez más cambiante. Por tales razones, es que el nuevo Plan se ha elaborado prospectivamente, en función a Tendencias y Escenarios probables al 2021 y en perspectiva al 2026.
Asimismo, para institucionalizar, en la práctica, el abordaje sistémico de la lucha contra la trata de personas, el Plan Nacional 2017-2021 pone énfasis en la construcción y dinamización de un modelo de articulación interinstitucional, en la perspectiva de construir un Sistema Nacional Contra la Trata de Personas que, en la práctica, articule a las instancias nacionales, regionales y locales (Mesas, Comisiones o Redes Regionales y Locales contra la Trata de Personas)2. Con lo cual se busca optimizar la articulación horizontal y vertical intergubernamental, interinstitucional programática y operativa de dos Poderes del Estado (Ejecutivo y Judicial), las instituciones autónomas (Ministerio Público y Defensoría del Pueblo) y la sociedad civil, que actúan desde y entre los niveles Nacional, Regional y Local, tal como lo establece el Decreto Supremo № 001-2016-IN que aprueba el Reglamento de la Ley contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes y crea la Comisión Multisectorial. (3).
CAPÍTULO 1
DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
Marco conceptual, enfoques, población objetivo y marco normativo del Plan Nacional 2017- 2021
El Plan Nacional 2017-2021, se enmarca en fundamentos y enfoques conceptuales sistémicos, por la naturaleza compleja del problema que aborda. En la práctica, estas características conceptuales permiten y a la vez exigen asumir una comprensión compleja y multi-causal de la trata de personas, integrar las explicaciones elaboradas desde distintas disciplinas y enfoques, y aplicar una mayor cantidad y calidad de conocimiento local, regional, y nacional, sobre la cual se trabaja el tema de la trata de personas.
Para un acercamiento a esta problemática con el fin de diseñar políticas públicas ad hoc y estrategias dirigidas a enfrentarla, es indispensable tomar como referencia, el marco conceptual, las características de la población objetivo (víctimas de trata o en riesgo de serlo) los enfoques de derechos humanos, género, interculturalidad, niñez, discapacidad, entre otros, para enfrentar el problema, así como el marco normativo sobre la trata de personas.
1.1. MARCO CONCEPTUAL, ENFOQUES Y POBLACIÓN OBJETIVO
1.1.1. Marco conceptual
El reconocimiento del problema de la trata de personas ha tenido un largo camino. Al respecto, una de las primeras referencias fue el documento de Naciones Unidas que aborda la “trata de blancas” (entendida como el comercio de mujeres blancas provenientes de Europa en los años 1900 para que sirvieran –principalmente- como concubinas o trabajadoras sexuales en los países árabes y orientales), situación que luego trajo como resultado la creación de un Convenio Internacional para suprimir la trata de blancas en 19044.
Durante esta primera etapa, la trata era entendida como “la movilización de mujeres para la prostitución”, idea que persistió durante algunos años, y que llevó a la adopción en 1949 del “Convenio para la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución ajena”5. Esta concepción se mantuvo hasta entrada la década del 80, cuando cae en desuso “por no corresponder ya a las realidades de desplazamiento y comercio de personas y tampoco a la naturaleza y dimensiones de los abusos inherentes a este flagelo”6. Sin embargo, otros instrumentos, como el Convenio sobre el trabajo forzoso de 19307, ya habían previamente referido algunos de los problemas relacionados a la trata tal como hoy la conocemos.
Posteriormente, se efectuaron distintos esfuerzos en los que se reconocía el problema de la trata, pero de manera residual, entre ellos la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena de 1993; la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995), así como la preparación y celebración de la Convención contra el Crimen Organizado Transnacional Viena 1997-2000, que coadyuvó al desarrollo del Protocolo adicional para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas8.
En el marco de ese contexto histórico, el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Protocolo de Palermo), establece en su artículo 3° inciso a) la definición del término trata de personas como:
“Por “trata de personas” se entenderá la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esta explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos”.
En el Perú, la definición de la trata de personas quedó consignada en la Ley Nº 28950, Ley contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, que se basa en el Protocolo de Palermo:
“El que promueve, favorece, financia o facilita la captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de otro, en el territorio de la República o para su salida o entrada en el país, recurriendo a la violencia, amenaza u otras formas de coacción, la privación de libertad, el fraude, el engaño, el abuso del poder, o de una situación de vulnerabilidad, o la concesión o recepción de pagos o de beneficios con fines de explotación, venta de niños, para que ejerza la prostitución, someterlo a esclavitud sexual u otras formas de explotación sexual, obligarlo a mendigar, a realizar trabajos o servicios forzados, a la servidumbre, la esclavitud o prácticas análogas a la esclavitud u otras formas de explotación laboral, o extracción o tráfico de órganos o tejidos humanos, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de ocho ni mayor de quince años.
La captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de niño, niña o adolescente con fines de explotación se considerará trata de personas incluso cuando no se recurra a ninguno de los medios señalados en el párrafo anterior”.
Posteriormente, se perfecciona el concepto mediante la Ley N° 30251, Ley que perfecciona la tipificación del delito de trata de personas del Código Penal, artículo 153º:
“El que mediante violencia, amenaza u otras formas de coacción, privación de la libertad, fraude, engaño, abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad, concesión o recepción de pagos o de cualquier beneficio, capta, transporta, traslada, acoge, recibe o retiene a otro, en el territorio de la República o para su salida o entrada del país con fines de explotación, es reprimido con pena privativa de libertad no menor de ocho ni mayor de quince años”.
En relación a los niños, niñas y adolescentes este mismo artículo establece que:
“La captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de niño, niña o adolescente con fines de explotación se considera trata de personas incluso cuando no se recurra a ninguno de los medios previstos en el inciso 1”.
De acuerdo con el Protocolo de Palermo, la definición de la trata de personas se compone de tres elementos que están intrínsecamente ligados entre sí: el comportamiento o conducta, los medios y el propósito o fin, los cuales deberán confluir para configurar el delito.
El comportamiento o conducta se refiere a las actividades que se realizan para colocar a la víctima en una situación de peligro de ser explotada9, los medios son las formas o métodos utilizados para engañar a la víctima o doblegar su voluntad. Los fines son los objetivos que siempre son la explotación de la víctima, aunque esto puede tomar varias formas. En el esquema siguiente se grafican los elementos constitutivos de la trata de personas:
Gráfico 1. Elementos constitutivos de la
trata de personas
Fuente: Protocolo de la Policía Nacional del Perú para la protección y
atención a víctimas y testigos de trata de personas.
Los medios empleados en la trata de personas son10:
- Violencia se puede definir:
o Violencia física se puede definir como la aplicación de fuerza física sobre otra persona que es idónea para doblegar su voluntad.
o También existe otras formas de violencia, incluyendo la psicológica, sexual, económica, u otro tipo.
- Amenaza (u otras formas de coacción) consiste en la comunicación directa o indirecta de un mal o perjuicio próximo hacia la víctima (el mal puede estar dirigido directamente a ella o alguna persona de su entorno); esta comunicación debe ser idónea para doblegar su voluntad. Se trata de una forma de violencia psicológica.
- Privación de la libertad significa la afectación directa de la libertad ambulatoria de una persona, usualmente por causa de la violencia ejercida sobre ella. La privación de libertad puede estar asociada también a otros medios como la deuda, el secuestro de documentos, el control a través del suministro de drogas, la amenaza de dañar familiares o divulgar información, etc.
- Fraude o engaño consiste en la simulación de la realidad (crear hechos total o parcialmente falsos) que produce un error que se expresa en el consentimiento “viciado” de la víctima de trata.
- Abuso de poder se refiere a los casos en los que el tratante ocupa una posición de dominio o control que ocasiona que la víctima se vea obligada a aceptar la voluntad del primero.
- Abuso de situación de vulnerabilidad conforma los supuestos en que el tratante se aprovecha de que la víctima se encuentra en una situación en la que no tiene alternativa real y aceptable, excepto someterse al abuso.
- Concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra hace referencia a los supuestos donde el o la tratante da un beneficio patrimonial (dinero o bienes) o de otra índole a quien tenga autoridad sobre la víctima (padre, madre, padrino, madrina, etc.). También aplica a supuestos donde el tratante entregue dinero o bienes a cambio de información o de ventajas para acceder a la víctima.
Las conductas empleadas en la trata de personas11 son:
- Captación: Usualmente es el primer eslabón del proceso de la trata de personas. Consiste en el reclutamiento de la víctima a través de los medios antes citados.
- Transporte: Cualquier comportamiento que implica movilizar a una persona de un lugar a otro dentro o fuera del país.
- Traslado: Supone que una persona que tiene la autoridad sobre la víctima transfiera el control de esta a otra persona, usualmente a cambio de un pago o beneficio.
- Acogida: Hace alusión a la admisión de la víctima en un ambiente o domicilio, donde se la mantendrá por un tiempo antes de ser llevada al lugar donde va a ser explotada.
- Recepción: Significa recibir a la víctima que es transportada o trasladada de un lugar a otro (sea o no el destino final).
- Retención: Consiste en privar de libertad a la víctima contra su voluntad y mantenerla sujeta a la cadena de trata de personas.
Cabe precisar que el artículo 153 inciso 5 del Código Penal recoge los diversos tipos de participación delictiva que se pueden presentar en el delito de trata de personas12:
- Promoción: implica cualquier conducta que estimule, instigue, anime o induzca a la captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de la víctima con fines de explotación.
- Favorecimiento: conlleva cualquier comportamiento de un tercero que permite que se desarrollen los actos de captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de la víctima con fines de explotación.
- Financiación: supone la subvención o apoyo económico de las conductas de trata de personas.
- Facilitación: representa cualquier comportamiento que coopere, ayude o contribuya a la realización de una conducta de trata de personas.
Y las finalidades de la trata13:
- Matrimonio forzado: Comprende los casos donde una mujer es prometida o dada en matrimonio, sin que pueda oponerse, a cambio de dinero u otra contraprestación que es entregada a un familiar o cualquier otra persona14.
- Matrimonio servil: Implica la celebración de un matrimonio sin el consentimiento pleno y libre de, al menos, uno de los contrayentes (sea por violencia, amenaza, coacción social o cualquier otro medio idóneo). También incluye los casos en que las personas no pueden separarse o poner fin a la unión15.
- Servidumbre por deudas: Consiste en que una persona se compromete a prestar servicios personales, o a que alguien bajo su autoridad los realice, como garantía de pago de una deuda. Sin embargo, estos servicios no son utilizados para reducir el pago de dicha deuda, no se señala la duración del servicio que será necesaria para pagar la deuda o no se define la naturaleza de los servicios.
- Servidumbre de la gleba: Implica que una persona está obligada por ley, costumbre o acuerdo a vivir y a trabajar sobre una tierra que pertenece a otra persona y a prestar a ella, de forma remunerada o gratuita, determinados servicios sin tener la libertad de cambiar su condición16.
- Venta de niños, niñas y adolescentes: consiste en todo acto o transacción a partir de la cual un niño, niña o adolescente es transferido por una persona o grupo a cambio de un pago u otro beneficio. Dentro de este supuesto también se encuentran los casos de adopción irregular, donde el tratante induce a los padres/madres o a quien tiene la custodia a dar su consentimiento para una adopción ilegal17.
- Explotación sexual y prostitución: es la forma más asociada a la trata y consiste en el aprovechamiento de la explotación sexual ajena y otras formas como la explotación sexual en el ámbito del turismo y la pornografía. Esta última consiste en toda representación de una persona realizando actividades sexuales (explícitas, reales o simuladas) o de una parte del cuerpo de la persona con fines primordialmente sexuales18.
- Explotación laboral: es el aprovechamiento de la labor de una persona para beneficio de otra sin el respeto de los derechos laborales de la víctima. Esto se produce cuando la labor realizada es desproporcionada en relación al ingreso percibido; las horas de trabajo son excesivas; las herramientas, equipo o formación son inadecuados para las tareas asignadas; el trabajo se realiza en situaciones que no cumplen las normas de seguridad y salud en el trabajo; entre otros.
- Trabajo Forzoso: es aquel trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente, sea retribuido o no.19
- Mendicidad: Es la práctica consistente en obtener dinero y recursos materiales a través de la caridad pública, muchas veces a través de la humillación, persistencia o generación de lástima. La relación con la trata se produce cuando un sujeto o grupo de sujetos obliga a otra persona a realizar la acción20.
- Extracción o tráfico de órganos, tejidos somáticos o sus componentes humanos: la extracción es el proceso a través del cual se obtienen órganos, tejidos somáticos o componentes humanos sin consentimiento de la víctima o cuando, habiendo dado su consentimiento, este ha sido motivado por la fuerza, la coacción, engaño, abuso de poder o aprovechamiento de su estado de vulnerabilidad. El tráfico implica el transporte de dichos órganos, tejidos o componentes humanos21.
Cabe finalmente mencionar que la trata de personas entendida como la captación, transporte, traslado, acogida, recepción o retención de personas, con los fines antes mencionados, recurriendo a cualquier tipo de medio para obtener su consentimiento y haciendo uso de mecanismos que anulan y limitan la voluntad22, constituye un problema que afecta a todas las personas; lo que sin embargo, no se contradice con el hecho de que, por razones de género, tiene una incidencia mayor en mujeres, adolescentes, niñas, así como en niños.
1.1.2. La necesidad de los enfoques de derechos humanos, género, interculturalidad, niñez, discapacidad, y otros, para enfrentar el problema de la trata de personas
La trata de personas es una grave violación de los derechos humanos23, que aprovecha la situación de vulnerabilidad de las víctimas para su perpetuación. Esta situación fue reconocida en 1993, durante la Conferencia de Derechos Humanos en Viena, donde la trata fue entendida como una violación a la vida, la libertad, la dignidad, la igualdad y no discriminación, la seguridad personal y, que afecta principalmente a mujeres, y a los niños, niñas y adolescentes, en especial contra su derecho al desarrollo integral24.
Al ser la trata un fenómeno y delito que vulnera los derechos humanos de personas que se encuentran en situación de especial vulnerabilidad, tiene necesariamente que ser abordada mediante políticas y estrategias elaborados en el marco de los enfoques o perspectivas de derechos humanos, género, interculturalidad, niñez, discapacidad e interseccionalidad, entre otros25.
1.1.2.1. Enfoque de derechos humanos
El enfoque de derechos humanos, en los estudios de los fenómenos sociales, actúa como marco de análisis y constituye un aporte a la lectura crítica de los hechos, permitiendo proteger a las personas en sus derechos a la dignidad, integridad, las libertades políticas básicas, las cuales hacen parte del cuerpo general de derechos de las víctimas del delito de la trata de personas. La trata de personas constituye una clara violación de los derechos humanos y las libertades fundamentales, que afectan principalmente a las víctimas en el reconocimiento, goce y ejercicio de sus derechos a la libertad, igualdad, dignidad, seguridad, integridad personal, entre otros26.
La necesidad de tratar el fenómeno como un problema de derechos humanos, permite restituir la dignidad de las víctimas que ha sido lesionada al encontrarse bajo esta situación. Le permite autodeterminarse, construir sus proyectos de vida, decidir sobre su propio cuerpo y afrontar su libre desarrollo de la personalidad en total libertad, pues este reconocimiento de titular de derechos implica entender su autonomía y exigir un respeto de todos y cada uno de sus derechos y libertades.
Asimismo, el enfoque de derechos humanos permite tener una visión ampliada y general de todo el problema de la trata de personas, pues, tanto la seguridad ciudadana27 como los problemas de territorialidad28, forman parte de este campo. Aporta un análisis sistemático, interconectado y universal del fenómeno de la trata, no sólo a nivel nacional, sino además desde una perspectiva internacional, al estar dirigida –de forma operativa- a promover y proteger los derechos humanos, asegurando además el cumplimiento de las obligaciones internacionales derivadas de los distintos documentos internacionales y regionales. Asimismo, garantiza la participación de las víctimas de trata en las respuestas que se adopten en la lucha contra esta práctica y fortalece su capacidad para determinar las políticas que rigen sus vidas29.
Este enfoque permite que los principios de no discriminación, participación y responsabilidad, con énfasis en la atención a las implicaciones de género y las y los menores de edad víctimas de trata, sean la base de las acciones integradas contra la trata30, constituyendo así el elemento clave para un adecuado acercamiento y respuesta del fenómeno de la trata.
1.1.2.2. Enfoque de género
De otro lado, el enfoque de género es indispensable para actuar contra la violencia que se perpetúa a través de este delito. Al ser la trata una manifestación de la violencia de género, este enfoque permitirá a las víctimas -en especial a las mujeres- posicionarlas como sujetos de derechos. Adicionalmente, permitirá entender la situación de vulnerabilidad en que se encuentran las mujeres en la sociedad, frente a las desigualdades económicas, sociales, culturales y políticas. Asimismo ayudará a adoptar las acciones más adecuadas para la reducción del problema y prever políticas, programas y proyectos de prevención y atención que busquen el restablecimiento de los derechos a las víctimas, de manera integral y central, abordando recomendaciones que incluyan registros desagregados por edad y género; y conocer el impacto económico de la trata de personas en sectores como la industria sexual, la economía informal, el servicio doméstico, la explotación infantil, el trabajo forzado e incluso las adopciones ilegales, tomando en cuenta las necesidades específicas de las víctimas31.
Abarcar la perspectiva de género frente a este fenómeno “implica entender la trata como continuum de violencia que tiene sus raíces en las desigualdades estructurales de género, la feminización de la pobreza, el racismo sexualizado, la demanda de mujeres para el mercado prostitucional, la compra-venta del cuerpo de las mujeres como objetos sexuales, la laxidad de las leyes y las falsas creencias de profesionales de la justicia, y de los intereses económicos detrás de este fenómeno”32. Así pues, aplicar la perspectiva de género en el fenómeno permite profundizar el camino hacia una sociedad igualitaria y libre de violencias.
Cabe recordar que el enfoque de género busca la transformación de las relaciones desiguales de poder, no sólo se refiere a la concepción binaria hombre-mujer, sino también a factores biológicos, sociales y culturales, por lo que comprende a la comunidad LGTBI, y protege el derecho de las personas a no ser discriminadas por orientación sexual o identidad de género.
Asimismo, agregar el enfoque de género en el estudio del fenómeno de la trata de personas, permitirá reformular el concepto tradicional de seguridad (al ser este un concepto que excluye a las víctimas, no sólo a las mujeres), el que deja fuera a muchas formas de inseguridad que viven las y los ciudadanos, permitiendo así, eliminar las relaciones de género construidas social y culturalmente de manera desigual33, y actuando de manera más inclusiva y en concordancia con los derechos humanos.
El enfoque de género representa una herramienta analítica y metodológica, que posee además una dimensión política en tanto busca la construcción de relaciones de género equitativas y justas y reconoce otras desigualdades y discriminaciones originadas por la etnia, origen social, orientación sexual, entre otros factores. En ese sentido, el enfoque de género es importante para el análisis de las sociedades y las relaciones humanas, se refleja en el cambio que significó para el conocimiento social, a tal punto que se considera como una “absoluta revolución metodológica en la construcción del conocimiento”. Esto nos da una visión de género o mirada de género que es una forma de analizar la realidad sobre la base de las variables sexo y género y sus manifestaciones en los distintos contextos geográficos, culturales, étnicos e históricos.34
1.1.2.3. Enfoque de interculturalidad
Por otra parte, el enfoque de interculturalidad “permite identificar las diferencias y desigualdades en las relaciones entre los grupos culturales que cohabitan en el Perú y se expresa, por ejemplo, en el uso de traductores para la recepción de la denuncia”. Refiere la interacción entre culturas de manera respetuosa e igualitaria, permitiendo la integración y convivencia entre culturas. En base a la diversidad y el enriquecimiento de esta diversidad.
Así también permite la aceptación y tolerancia de otras identidades y culturas, el enfoque intercultural reconoce las diferencias culturales como uno de los pilares de la construcción de una sociedad democrática, fundamentada en el establecimiento de relaciones de equidad e igualdad de oportunidades y derechos; implica que el Estado valorice e incorpore las diferentes visiones culturales, concepciones de bienestar y desarrollo de los diversos grupos étnico-culturales para la generación de servicios con pertinencia cultural, la promoción de una ciudadanía intercultural basada en el diálogo y la atención diferenciada a los pueblos indígenas y la población afroperuana.
Todo ello en base a la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, la Declaración sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, la Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial, la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia (o Conferencia de Durban), el Convenio 169 del OIT sobre pueblos indígenas y tribales, así como los diversos instrumentos internacionales que prohíben la discriminación35.
De esta manera, aplicar el enfoque de interculturalidad permitirá tener un abordaje del fenómeno de la trata en relación a la víctima, desde el conocimiento de los elementos que conforma su identidad étnico-cultural e idiosincrasia y coadyuvará a una mejora de los servicios de protección y persecución del delito, así como un adecuado marco de prevención que desarrolle los distintos aspectos sociales del problema y de sus posibles víctimas.
1.1.2.4. Enfoque de niñez y adolescencia
El enfoque de niñez y adolescencia parte por reconocer que los niños, niñas y adolescentes se encuentran en una especial situación de vulnerabilidad por lo que ante cualquier circunstancia que requiere salvaguardar su integridad o derechos se deberá tomar en cuenta qué es mejor para su bienestar, protección y desarrollo. A esto último se le conoce como Interés Superior del Niño.
1.1.2.5. Enfoque de discapacidad
El enfoque de discapacidad establece que, a partir del modelo social, las políticas públicas deben adoptar todas las medidas necesarias para enfrentar las múltiples barreras para la inclusión que posee una persona con discapacidad36.
La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas, en su artículo 2, establece que se entenderá por “discriminación por motivos de discapacidad cualquier distinción, exclusión o restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito o el efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en los ámbitos político, económico, social, cultural, civil o de otro tipo”. Para evitar ello, los Estados deben adoptar los ajustes razonables correspondientes, esto es, las medidas, modificaciones y adaptaciones necesarias para garantizar el igual goce y ejercicio de derechos por parte de las personas con discapacidad.
Además, las niñas, adolescentes, jóvenes y adultas en condición de discapacidad, se encuentran en doble situación de vulnerabilidad por su género y su discapacidad, frente a la trata. Por ello, requieren recibir del Estado una atención mayor y pertinente, debiendo ser educados en igualdad de oportunidades sobre cómo prevenir, reconocer el abuso e informar tales actos. En ese sentido, la inclusión implica eliminar la exclusión, discriminación y desigualdad de oportunidades en la atención frente a la trata de personas.
Al respecto, la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas, en su artículo 16, establece que los Estados Partes adoptarán las medidas de carácter legislativo, administrativo, social, educativo y de otra índole que sean pertinentes para proteger a las personas con discapacidad, tanto en el seno del hogar como fuera de él, contra todas las formas de explotación, violencia y abuso, incluidos los aspectos relacionados con el género.
Este enfoque debe ser desarrollado en el marco de la lucha contra la trata de personas, adaptando las actividades, metas y objetivos del Plan Nacional 2017-2021, a las necesidades particulares de este grupo en situación de vulnerabilidad.
1.1.2.6. Enfoque de ciclo de vida
El enfoque de ciclo de vida permite entender las vulnerabilidades y oportunidades que existen durante etapas tempranas del desarrollo humano; reconoce que las experiencias se acumulan a lo largo de la vida, que las intervenciones en una generación repercutirán en las siguientes, y que el mayor beneficio de un grupo de edad puede derivarse de intervenciones previas en un grupo de edad anterior. Además, permite mejorar el uso de recursos escasos, facilitando la identificación de riesgos y brechas y la priorización de intervenciones claves.
Además, aborda las etapas del ciclo vital en términos de la vulnerabilidad producida por la condición etérea; las situaciones de vulnerabilidad (temporales) como por ejemplo el desplazamiento, la pobreza, la enfermedad, afectan a las personas a cualquier edad.
1.1.2.7. Enfoque de interseccionalidad
El enfoque de interseccionalidad permitirá abordar de manera analítica el estudio y respuesta para la trata de personas, teniendo como objetivo revelar las variadas identidades y exponer los diferentes tipos de discriminación y desventaja que se dan como combinación simultánea de identidades (racismo, discapacidad, género, pobreza, etc.) desde la manera en que la identidad de la persona se cruza con otros factores derivados de las relaciones sociales, la historia y la operación de las estructuras de poder. La finalidad es contar con una visión más real de la situación de cada una de las personas en la sociedad y dentro del fenómeno de la trata, ayudando a entender y establecer el impacto de dicha convergencia en situaciones de oportunidades y acceso a derechos, y así entender como las políticas, programas, servicios y leyes inciden sobre un aspecto de nuestras vidas que se encuentran inexorablemente vinculadas a los demás. Así, por ejemplo, en el caso de la trata, al analizar el fenómeno, no se reducirá a ser mujer u hombre, sino que se incluirán aspectos que convergen en esa persona como: mujer – pobre – extranjera, entre otros, de manera que esta estrategia sirva para vincular las bases de la discriminación (raza, género, etc.) con el entorno social, económico, político y legal que alimenta la discriminación y que estructura las vivencias de la opresión y del privilegio37.
Como se mencionó líneas arriba, si bien el presente trabajo se centra en los enfoques arriba mencionados, ello no excluye hacer mención, además, de otros enfoques importantes para el desarrollo e implementación de las políticas, acciones y estrategias requeridas para enfrentar el grave problema de la trata de personas, como son los de seguridad ciudadana y territorialidad, con el fin de contar con mejores herramientas para acercarse al problema.
1.1.2.8. Enfoque de territorialidad
El enfoque de territorialidad incide en que las propuestas desarrolladas en la política pública no deben concebirse únicamente a partir de la presencia institucional del Estado, sino desde la participación de la sociedad civil, e incluso desde los protagonistas de los fenómenos sociales como es el caso de las víctimas del delito de trata de personas. Ello implica pues, que el construir propuestas de intervención y prevención debe contener la lectura de múltiples significados como lo étnico, lo cultural, las dinámicas propias del territorio y sus necesidades poblacionales. La solución de problemas estructurales territoriales debe tener una mirada nacional, así como el reconocimiento de las diversidades que posibiliten la confluencia, la integración y la inclusión de los intereses y necesidades sociales. Así, por ejemplo, las zonas con mayor incidencia de cultivos de coca y actividades ligadas al narcotráfico, deberán reforzar las condiciones de seguridad para evitar que las personas terminen siendo víctimas de trata38.
1.1.2.9. Enfoque de seguridad ciudadana
Por su parte, el enfoque de seguridad ciudadana39, se entiende como la acción integrada que promueve y desarrolla el Estado conjuntamente con la población, con la finalidad de no solo asegurar una convivencia pacífica, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, sino además para prevenir la comisión de diversos delitos y faltas contra la integridad física, vinculando este enfoque con las acciones preventivas de la trata de personas a nivel multisectorial40. De ahí que la Organización de Estados Americanos haya aprobado la Declaración de San Salvador sobre Seguridad Ciudadana en las Américas41, con la finalidad de contrarrestar la inseguridad, incluyendo medidas para la protección de grupos en situación de vulnerabilidad.
1.1.3. Las víctimas de trata: grupos en situación de especial vulnerabilidad
En el fenómeno de la trata concurren diversos factores, entre ellos están los políticos, económicos, sociales y culturales -como las inequidades sociales y económicas-, la pobreza y la falta de oportunidades, las desigualdades de género, la presencia de conflictos armados, en situaciones de emergencia y desastres naturales42, las políticas migratorias restrictivas, la demanda, la impunidad, la tolerancia social y la estigmatización. Ello genera situaciones de mayor vulnerabilidad de personas pertenecientes a grupos humanos específicos, constituyendo un problema global relacionado estrechamente con los movimientos migratorios, que es reconocido por la comunidad internacional y nacional como una forma actual de esclavitud que vulnera los derechos humanos al degradar a las personas y colocarlas como objetos mercantiles43. De ahí que es fundamental tener en cuenta que la vulneración de derechos humanos es el elemento común antes, durante y después de la trata de personas44.
Por ello, un adecuado análisis del fenómeno de la trata debe considerar las causas estructurales45 que colocan a las distintas personas en situación de especial vulnerabilidad ante la trata, a fin de identificar las estrategias de intervención, facilitando el entendimiento del porqué grupos como mujeres, niñas y adolescentes son más vulnerables46. Es necesario entonces para ello un análisis desde el enfoque de género, a partir del cual las relaciones asimétricas de poder y desigualdad entre las personas -fundamentalmente entre mujeres y hombres, constituyen una de las principales causas de la violencia, dominación, discriminación y, por ende, de trata de personas47.
Lo expuesto resulta más evidente aún si tenemos en cuenta que, a nivel mundial, las principales afectadas por la pobreza, educación y falta de empleo son, precisamente, las mujeres.
1.1.3.1. Mujeres
Es un hecho histórico que las principales víctimas de discriminación de género continúan siendo las mujeres (niñas, adolescentes, adultas), lo que se ve reflejado en que sean ellas, las principales víctimas de trata, con fines de explotación sexual. Así pues, cada año, cerca de 100 mil mujeres provenientes de países de América Latina y el Caribe, son llevadas con engaños y falsas promesas de empleo, a diferentes naciones del mundo, sin que se conozcan las cifras nacionales oficiales, los estudios estadísticos, ni los informes cuantitativos que permitan evidenciar este fenómeno48.
La Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer49 y la Convención Interamericana para Prevenir Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer50, constituyen hitos normativos que buscan la defensa y adecuada protección de las mujeres frente a la violencia y la trata de personas. Sin embargo, la carencia o falta de acceso a la educación para las niñas y adolescentes, la falta de oportunidades laborales, la expectativa de que la mujer desempeñe ciertos roles y que sea prácticamente la única responsable de sus hijos/as, la sexualidad, las costumbres y las prácticas sociales inciden en tornarlas en principales víctimas de trata.
De ahí que, a través de la ratificación de la CEDAW, los Estados -como es el caso del Perú- asumen una responsabilidad de protección de los derechos de las mujeres en todas las esferas y, por lo tanto, la necesidad de legislar y actuar frente al fenómeno de la trata, al configurar esta como violencia de género. Cabe recordar que posteriormente, mediante la Recomendación General N°19, emitida en el año 1992, se reconoció a la violencia contra la mujer como una forma de discriminación que impide gravemente que este goce de derechos y libertades en igualdad con el hombre. De esta manera, obliga al Estado peruano a que adopte políticas públicas tendientes a eliminar la violencia y la discriminación por razones de género, generando por consiguiente responsabilidad internacional en caso de incumplimiento.
La desigual distribución y acceso al poder, las asimetrías en las relaciones entre hombres y mujeres, las discriminaciones por edad, cultura, sexo, pertenencias étnico-raciales, religión, orientación sexual e identidad de género, situaciones económicas, sociales, laborales y migratoria, condiciones de discapacidad (motora, auditiva, visual, psicológica, cognitiva o múltiple, entre otras), el predominio de los estereotipos culturales, los patrones culturales que ocasionan la objetivización y cosificación de los cuerpos de las mujeres, evidencian algunas de las causas socio-culturales51, pues al encontrarse frente a grandes dificultades para ejercitar sus derechos y desarrollarse plenamente en nuestras sociedades, hace que caigan en las redes de abuso y explotación, la mayoría de las veces en búsqueda de una vida más digna.
1.1.3.2. Niños, niñas y adolescentes
De igual manera, anualmente al menos 1,2 millones de niños, niñas y adolescentes caen víctimas de tratantes de humanos alrededor del mundo52. Estas cifras nos permiten tener un panorama claro de las y los principales afectados; de ahí que no se pueda entender la trata de personas aislada de las lógicas de dominación patriarcal, así como de los roles de dominación y subordinación de determinados grupos de personas.
Uno de los factores que pone a los niños, niñas y adolescentes en una especial situación de vulnerabilidad ante la trata de personas es que, aun en el entorno familiar y social, no son considerados como sujetos de derechos. Ello implica que no se tomen en cuenta sus opiniones ni expectativas, especialmente en lo que concierne a los servicios que se les brinda. Esta situación también se encuentra en los servicios relacionados con la atención de víctimas de trata de personas, especialmente aquellos de atención y protección, donde debe darse un cambio en la visión de este grupo de especial situación de vulnerabilidad, haciéndolo partícipe del proceso de reintegración luego de su rescate.
1.1.3.3. Personas migrantes
Otro grupo importante a tener en cuenta son las personas migrantes. Las migraciones se han visto alentadas en los últimos años tanto por los cambios en la economía mundial, como por las modificaciones en los mercados de trabajo, por los nuevos conflictos violentos y por las modificaciones de los patrones culturales53; generando así, movilizaciones masivas de personas que escapan de una coyuntura social vulnerable y que buscan un mejor futuro para ellos y para sus familias de forma legal o ilegal54.
Estas condiciones de vida, producto de la segregación social, económica y cultural, originan más motivos de discriminación y marginación, incrementando el riesgo de ser víctimas de trata. A ello se le suma la tolerancia y complicidad política y judicial de las fuerzas de seguridad ante el delito, además de la falta de capacitación y perspectiva de derechos de los distintos operadores, operadoras y autoridades competentes para detectar e investigar los casos de trata55, lo que por cierto se puede resumir en la debilidad institucional del Estado -principal responsable de defender la dignidad y demás derechos de las personas- para enfrentar el problema de trata.
Además, en el caso de las personas migrantes víctimas de trata de personas, se cuenta con una doble condición: la de víctima y, muchas veces, la de migrantes en situación irregular. La prevalencia de esta segunda condición y la sanción impuesta a las víctimas por las autoridades migratorias, implica una revictimización a cargo del Estado y un nuevo desconocimiento de sus derechos. En ese sentido, es importante que las víctimas de trata de personas extranjeras posean los mismos derechos que las víctimas nacionales, se les reconozca su calidad de víctima y reciban un tratamiento protector de su dignidad. En el marco de este reconocimiento, el Estado peruano ha aprobado una visa humanitaria que permitirá una mayor protección de esta población en especial situación de vulnerabilidad56.
1.1.3.4. Población LGTBI
La población LGTBI57 se encuentra en una especial situación de vulnerabilidad ante situaciones de violencia y, entre ella, la trata de personas. La invisibilización de las problemáticas que afectan a este colectivo, el desconocimiento del goce y ejercicio de sus derechos fundamentales, y la discriminación que sufren sus integrantes, favorece la captación por parte de los tratantes y el mantenimiento de situaciones de explotación. A ello se suma la dificultad para el acceso a los servicios de protección y atención, generándose una doble victimización.
El Plan 2017-2021, reconoce lo establecido por los Lineamientos para la atención de personas LGTBI en los servicios del PNCVFS del MlMP, especialmente el Lineamiento 1 que señala “[...] Ia atención a personas LGTBI víctimas de violencia sobre la base de su orientación sexual, expresión o identidad de género, no exige la creación de nuevos derechos ni que se concedan derechos especiales. Por el contrario, se trata del estricto cumplimiento al derecho a la igualdad y no discriminación y al reconocimiento de que Ia orientación sexual e identidad de género de las personas no pueden ser limitantes en el ejercicio de sus derechos”.
En ese sentido, las personas LGTBI poseen, en el marco de la lucha contra la trata de personas, todos los derechos propios de las víctimas de este delito, la consideración de su especial situación de vulnerabilidad en la creación y prestación de servicios, y el necesario fortalecimiento del actuar estatal para su atención y protección.
Es fundamental tener en cuenta la responsabilidad estatal de proteger a las víctimas de trata, y la consiguiente necesidad de entenderlas como el eje de su accionar, compromete el deber de brindar la protección y asistencia necesaria para evitar las situaciones de revictimización, lograr la reparación integral del daño causado y el restablecimiento total de los derechos y su reinserción a la sociedad, sin miedo y sin estigmatización. Esta responsabilidad del Estado obliga a otorgar una mirada de derechos humanos al problema.
Lo expuesto implica pues, ubicar a las víctimas en el centro de la discusión. Los Estados –al ser los garantes de los derechos humanos de las víctimas-, tienen el deber de crear normas y aplicar estrategias que permitan prevenir el fenómeno, sancionar a los tratantes, y más importante aún, proteger a las víctimas58. Es por ello que la infracción a los derechos humanos de las víctimas de este delito, no sólo proviene de los tratantes, sino que parte del Estado mismo, al no garantizarles a los que se encuentran en su jurisdicción, la plena protección de sus derechos fundamentales, así como las condiciones mínimas de bienestar a fin de que puedan desarrollar su personalidad libremente y optar por un proyecto de vida distinto al que ofrecen los tratantes59.
De ahí que las medidas para la prevención y para impedir que la víctima vuelva a ser objeto de trata constituyen elementos que deben entrar en consideración, de manera que estén encaminadas a modificar las prácticas jurídicas, sociales, culturales e institucionales que sostienen o promueven la tolerancia de esta práctica y que, en muchas ocasiones, permiten la revictimización de la víctima ligadas a los estereotipos por parte la sociedad y el Estado60.
1.2. MARCO NORMATIVO
1.2.1. Internacional
Siendo la trata un grave problema que afecta diversos derechos fundamentales de las víctimas y, más aun, tratándose de un delito, resulta evidente que es el Estado el responsable de su erradicación y de garantizar los derechos de las víctimas y potenciales víctimas, más aun, teniendo en cuenta que el fin último del Estado es defender a las personas -en especial a quienes se encuentran en situación de especial vulnerabilidad- y garantizar sus derechos61.
A fin de contar con un panorama y entendimiento completo de las diferentes implicancias de esta problemática, así como de los compromisos y obligaciones adquiridas por los Estados en materia de lucha contra la trata de personas, resulta necesario tener en consideración los siguientes documentos del derecho internacional6263:
• La Convención de las Naciones Unidas Contra la Delincuencia Organizada Transnacional,
• El Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños (Protocolo de Palermo),
• Las Notas Interpretativas (Travaux Preparatoires) al Protocolo de Palermo;
Estos tres documentos conforman el paquete completo de obligaciones internacionales expresamente dirigidas a enfrentar la trata de personas, instrumentos que obligan a los Estados a proteger los derechos de personas64. Cabe referirnos brevemente al denominado Protocolo de Palermo, por ser la norma internacional más importante en la materia, y que por ende marca el desarrollo y contenido de la normatividad interna de los Estados que, como el Perú, la han ratificado. Asimismo, debemos mencionar la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por ser el instrumento supranacional de carácter regional más importante.
a. Protocolo de Palermo
El ya referido Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres, niñas y niños, que complementa a la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, mejor conocido como el “Protocolo de Palermo”, fue firmado por el Perú en el año 2000, aprobado por Resolución Legislativa N° 27527 de fecha 4 de octubre de 2001, ratificado por Decreto Supremo N° 088-2001-RE, y depositado el 23 de enero de 2002, teniendo como fecha de entrada en vigencia el 29 de setiembre de 2003.
Si bien constituye la norma internacional que perfila el delito de trata de personas en toda su complejidad y especificidad, existen otros instrumentos que pueden servir para perseguir este tipo de conductas como son la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la mujer (CEDAW) y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención Belem Do Pará).
Sin embargo, es este Protocolo el que presenta una mayor complejidad y especificidad respecto al fenómeno de trata. Como ya referimos, este instrumento establece y estandariza la terminología relativa a la trata de personas, señalando definiciones mínimas para la constitución del ilícito penal y sus elementos, a fin de que se pueda criminalizar el fenómeno y se asuma la obligación internacional de emitir las normas internas para su configuración como delito. Asimismo, es a través de este protocolo que se apela a la protección y asistencia de las personas víctimas de trata en países de origen, tránsito y destino, permitiendo su asistencia y apoyo.
Es también a partir de lo dispuesto en este protocolo que se establecen ejes de acción para la reducción y lucha contra la trata de personas, y se apela a la prevención y cooperación conjunta de los Estados65, a fin de perseguir a los infractores, incidiendo sobre todo en su prevención a través de distintas acciones tales como: el refuerzo de controles fronterizos66, y la determinación de los elementos del delito (actividad-medios-fines). Así, esta norma establece como objetivos la prevención y la lucha contra la trata de personas, la protección y ayuda a las víctimas respetando plenamente sus derechos humanos, y la promoción de la cooperación entre los Estados parte para lograr estos fines.
El Protocolo de Palermo establece además cuatro tipos de obligaciones, que son:
• La tipificación y penalización de la trata de personas.
• El otorgamiento de asistencia y protección a las víctimas de trata.
• La prevención, a través de capacitaciones, difusión de información social, ejecución de operativos especiales en zonas de mayor incidencia, entre otras.
• La cooperación y asistencia internacional para la persecución del delito.
b. Convención Americana sobre Derechos Humanos
El artículo 6, inciso 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos67, ratificada por el Estado peruano68, señala que “Nadie puede ser sometido a esclavitud o servidumbre, y tanto éstas, como la trata de esclavos y la trata de mujeres están prohibidas en todas sus formas”.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso “Trabajadores de la Hacienda Brasil Verde vs. Brasil” señala que la prohibición de la trata de personas, tal como está reconocida en el artículo 6.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, debe entenderse como: i) la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas; ii) recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra. Para los menores de 18 años estos requisitos no son condición necesaria para la caracterización de la trata; iii) con cualquier fin de explotación69.
Asimismo, la Corte Interamericana estableció también cuáles son las obligaciones de los Estados que derivan del artículo 6 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos:
(…) Respecto de la obligación de garantizar el derecho reconocido en el artículo 6 de la Convención Americana, la Corte considera que ello implica el deber del Estado de prevenir e investigar posibles situaciones de esclavitud, servidumbre, trata de personas y trabajo forzoso. Entre otras medidas, los Estados tienen la obligación de: i) iniciar de oficio e inmediatamente una investigación efectiva que permita identificar, juzgar y sancionar a los responsables, cuando existe denuncia o razón fundada para creer que personas sujetas a su jurisdicción se encuentren sometidas a uno de los supuestos previstos en el artículo 6.1 y 6.2 de la Convención; ii) eliminar toda legislación que legalice o tolere la esclavitud y la servidumbre; iii) tipificar penalmente dichas figuras, con sanciones severas; iv) realizar inspecciones u otras medidas de detección de dichas prácticas, y v) adoptar medidas de protección y asistencia a las víctimas70.
1.2.2. Nacional
El compromiso del Estado Peruano frente a los distintos documentos internacionales relativos a la trata permitió implementar distintas acciones para el cumplimiento de estas obligaciones.
Así, en el año 2004 se promulgó el Decreto Supremo Nº 002-2004-IN, a través del cual se creó el Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente contra la Trata de Personas, para posteriormente ser derogado por el Decreto Supremo Nº 001 – 2016 - IN – que aprueba el Reglamento de la Ley N° 28950 y crea la Comisión Multisectorial de naturaleza permanente contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes.
Durante el año 2007, se aprobó la Ley Nº 28950, Ley contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, norma que amplía las finalidades de la trata de personas respecto del Protocolo de Palermo, tipificándose en el Código Penal dentro de los delitos contra la libertad personal. El tipo penal de trata de personas fue perfeccionado con la aprobación de la Ley N° 30251, publicada el 21 de octubre del 2014, norma que mejora el texto del artículo 153° del Código Penal, para un mejor tratamiento por parte de los y las operadores y operadoras de justicia.
En el año 2011 el Estado Peruano, a través del Decreto Supremo Nº 004-2011-IN, promulgó e implementó el Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas 2011-2016 (PNAT), buscando la consecución de los objetivos establecidos para la lucha, perfeccionando las buenas prácticas y buscando optimizando acciones en la prevención, persecución, protección, y gobernabilidad e institucionalidad contra la trata de personas.
Además, el Congreso de la República estableció el año 2012, que el 23 de setiembre de cada año, se conmemore el Día Nacional contra la Trata de Personas, con la finalidad que las instituciones comprometidas en la lucha contra este delito realicen diversas actividades de sensibilización y prevención a la población en general. Asimismo, estableció que el Ejecutivo tenga la obligación de dar cuenta al Congreso de la República sobre las acciones que se vienen adoptando para el cumplimiento de las metas y objetivos establecidos en el Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas.
En el año 2015, mediante Decreto Supremo N° 001-2015-JUS, se aprobó la Política Nacional frente a la Trata de Personas y sus formas de Explotación, la misma que tiene por objetivo principal la prevención, el control y reducción del fenómeno de la Trata de Personas, a través de la atención a los factores sociales y culturales que la generan.
En el año 2016, en el mes de febrero, por Decreto Supremo N° 001-2016-IN, aprobó el nuevo Reglamento de la Ley N° 28950, Ley contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes que reorganiza y amplía las funciones de los diversos sectores competentes en la prevención, persecución, asistencia, protección y rehabilitación en beneficio de las víctimas de trata de personas y el respeto de sus derechos humanos.
En el mes de mayo de 2016, mediante Decreto Supremo N° 005-2016-IN, se aprobó el “Protocolo Intersectorial para la Prevención y Persecución del Delito y la Protección, Atención y Reintegración de víctimas de Trata de Personas”, instrumento técnico marco que establece las pautas operativas que garantizan la prevención del delito, así como la persecución de la trata de personas y la atención, protección y reinserción de las víctimas peruanas/os en el exterior y en el país y extranjeras/os en el Perú. Además, determina los lineamientos para la acción multisectorial e intergubernamental a nivel de los cuatro ejes de intervención de la Trata de Personas, y establece líneas de acción para la coordinación de competencias de los operadores de los sectores, siendo el fin último, el garantizar la atención y protección de las víctimas y la persecución y sanción de los tratantes.
Finalmente, cabe también mencionar la existencia de planes regionales en materia de trata de personas, que buscan responder a la realidad concreta de su localidad. Actualmente se cuenta con seis (06) planes regionales, pertenecientes a las regiones de Loreto, Tumbes, Cusco, Ayacucho, Puno, Madre de Dios.
CAPÍTULO 2
CARACTERIZACIÓN DEL PROBLEMA
Situación de la trata de personas en el Perú
La trata de personas es un fenómeno delictivo que presenta una serie de complicaciones que impiden conocer su magnitud y cuantificarlo.
Son pocos los países que se atreven a ofrecer estadísticas del fenómeno ya que no existen suficientes mecanismos adecuados para brindar información detallada y real del fenómeno. Aunque es muy difícil contar con estadísticas fidedignas sobre la trata de personas, caracterizada por su clandestinidad y peligrosidad, los registros y estudios realizados muestran que las principales víctimas del delito continúan siendo las mujeres (niñas, adolescentes, adultas).
El Estado peruano cuenta con cifras iniciales de casos de víctimas de la trata, las que aún no reflejan la magnitud de este flagelo debido a que este es pocas veces denunciado, ya sea por vergüenza, estigma o temor a la venganza, dado su carácter ilegal –y ligado al crimen organizado- o porque simplemente la víctima no sabe dónde denunciar o no hay dónde hacerlo. La víctima de la trata de personas no denuncia su situación ante las autoridades, temerosa de represalias, ser amenazada o al no tener conciencia de su condición de víctima de este delito.
2.1. INCIDENCIA DEL DELITO
Si bien en el Perú existen algunos estudios que han permitido conocer la problemática de las víctimas, sus características, las modalidades y rutas, la magnitud del fenómeno solo es posible observarla a través de las denuncias realizadas al Ministerio Público y a la Policía Nacional.
El Perú es considerado un país de origen, tránsito y destino de hombres, mujeres, niños y niñas que se encuentran en situación de trata. Según, el Ministerio Público71 entre los años 2009 y 2014, hubo un total acumulado de 2,241 casos de trata de personas. Esta situación implicó, en ese período de tiempo, un total de 3,911 presuntas víctimas y 3,252 presuntos implicados (Gráfico 4).
Gráfico 4. Número de casos, denunciados y víctimas de trata de personas
Fuente: MINISTERIO PÚBLICO. FISCALÍA DE LA NACIÓN.
Observatorio de la criminalidad. 2015.
En el año 2015 se registraron 889 casos de trata de personas y en el periodo 2016 se registraron 1,144 casos, que sumados a los casos acumulados en el periodo 2009-2014, eleva el total de casos a un total de 4,274 casos72.
Por su parte, entre los años 2009 y 2015, los distritos fiscales con mayor proporción de casos de trata de personas fueron Lima (22.8%), Loreto (10.7%) y Madre de Dios (9.6%). Los tres distritos fiscales acumulan el 43.1% del total de casos de trata del nivel nacional en el periodo señalado (Gráfico 5).
Gráfico 5. Distribución porcentual de casos de trata de personas por
distrito fiscal, 2009-2014 (en porcentaje)
Fuente: MINISTERIO PÚBLICO. FISCALÍA DE LA NACIÓN.
Observatorio de la criminalidad. 2015.
Entre los años 2009 y 2015, las zonas de mayor incidencia de casos del delito de trata de personas han variado (Tabla 1). Se constata que el distrito fiscal de Lima es el que tiene el mayor número de denuncias en los últimos siete años, habiendo pasado del 20.1% del total de casos en el año 2009 al 41.1% del total de los casos en el año 2015.
Tanto en el año 2009 como en el año 2011, el segundo lugar era ocupado por el distrito fiscal de Madre de Dios (13.9% del total de los casos registrados), sin embargo, en el año 2013 ocupa el tercer lugar (6.8% del total de casos de ese año) y en el 2015 ocupa el cuarto lugar (8.2% del total de casos).
En el año 2009, el distrito fiscal que se ubicó en el tercer lugar por la mayor proporción de casos fue Moquegua. En los años siguientes este distrito fiscal se ubica en un puesto inferior a la mitad en cuanto a denuncias de casos de trata. En el año 2015, el tercer lugar fue ocupado por el distrito del Callao, el cual acumuló un 8.7% de casos del total de ese año.
Tabla 1. Zonas de mayor incidencia de trata de personas (porcentaje de casos)
Fuente: MINISTERIO PÚBLICO. FISCALÍA DE LA NACIÓN. Observatorio de la criminalidad. 2015.
INEI. Estadísticas de Seguridad Ciudadana. Octubre 2015-Marzo 2016. Informe Técnico Nº2. Junio 2016.
Finalmente, en el 2016, el distrito con mayor número de casos es Lima (350 casos de 1144 totales), seguido por Callao (88 casos), Madre de Dios (69 casos), Cusco (65 casos) y Junín (61 casos).
2.2. PERFIL DE LAS VÍCTIMAS
En base a la información disponible sobre las denuncias registradas en el Ministerio Público, se puede obtener tres datos básicos de las víctimas: nacionalidad, sexo y edad.
En el periodo 2009 a 2014, del total de víctimas (3,911), el 86.2% era de nacionalidad peruana y el 4.3% era extranjera (Gráfico 6). La mayor parte de las víctimas de trata provienen de países latinoamericanos (3.2%), en la mayoría de los casos de Colombia y Ecuador. También se registraron personas bolivianas, argentinas, brasileras, paraguayas, chilenas, dominicanas y haitianas. El 0.9% de las víctimas provienen de países asiáticos (China, India y Bangladesh) y el 0.2% de países africanos (Guinea, Senegal y Tanzania).
Gráfico 6. Nacionalidad de las víctimas de trata de personas, 2009-2014. (en porcentaje)
Fuente: MINISTERIO PÚBLICO. FISCALÍA DE LA NACIÓN.
Observatorio de la criminalidad. 2015
Las mujeres son las que se encuentran en mayor riesgo a una situación de trata de personas. Del total de víctimas de trata registradas en el año 2014, el 80% fueron mujeres y el 19% varones (Gráfico 7).
Gráfico 7. Víctimas de trata de personas
por sexo, 2014.
(en porcentaje)
Fuente: MINISTERIO PÚBLICO. FISCALÍA DE LA NACIÓN.
Observatorio de la criminalidad. 2015
Otra situación de riesgo a la trata de personas son las edades jóvenes (Gráfico 8). De acuerdo a los datos disponibles73, la edad de las víctimas tiende a concentrarse entre 13 y 24 años de edad, aunque con mayor medida en el rango de 13 a 17 (50.1%) y un poco menos en el grupo de 18 a 24 años (21%). Esto no significa que no haya víctimas menores de 13 años (6.4%) o mayores de 25 (9.8%).
Gráfico 8. Víctimas de trata de personas por edad,
2009-2014 (en porcentaje)
Fuente: MINISTERIO PÚBLICO. FISCALÍA DE LA NACIÓN.
Observatorio de la criminalidad. 2015
De un total de 34 investigaciones y estudios sobre el tema, realizados entre el 2011 al 2016 en América Latina, para un mejor conocimiento del perfil de las víctimas, 13 corresponden a Perú y 10 aluden a la trata con fines sexuales. Estos estudios permiten identificar algunas características de las víctimas de la trata de personas con fines de explotación sexual:
Tabla 2. Perfil general de las víctimas de trata con fines de explotación sexual
2.3. CIRCUITO DE LA TRATA DE PERSONAS
En el Perú, la modalidad de captación más frecuente es el ofrecimiento de un puesto de trabajo74 (ver Gráfico 9). El 48.9% del total de presuntas víctimas entre los años 2009 y 2014 fue captada de esta manera. La segunda modalidad de captación, por orden de importancia, es el ofrecimiento de apoyo económico a las víctimas o familiares para su alimentación, estudios u otras necesidades básicas, por parte de las o los presuntos autores del delito (3.9%). La tercera modalidad de captación, por orden de importancia, es el convencimiento por parte de amistades o familiares (2.7%).
Cabe señalar que en el 32.2% de las víctimas de trata no se ha determinado el tipo de captación porque se encuentra en investigación, y en el 5.7% de los casos de las víctimas no se ha determinado la modalidad de captación.
Gráfico 9. Víctimas de trata de personas por modalidad de captación, 2009-2014 (en porcentaje)
Fuente: MINISTERIO PÚBLICO. FISCALÍA DE LA NACIÓN.
Observatorio de la criminalidad. 2015
Respecto al tipo de explotación de las víctimas de trata, la mayor proporción es la explotación sexual (Gráfico 10). Entre los años 2009 y 2014, el 41.6% de las presuntas víctimas “fue objeto de explotación sexual, lo cual incluyó brindar servicios sexuales en prostíbulos, servir de damas de compañía en night clubs, entre otros”75.
El 14.5% de las víctimas estuvo en explotación laboral y el 2.4% en explotación doméstica. Algunos indicios de la explotación laboral se encuentran en la minería informal, tala ilegal de madera, recolección de castañas, arroceras, langostineras. Asimismo, se considera que la trata de personas está asociada a otros delitos del crimen organizado como narcotráfico, tráfico de insumos químicos y tráfico de migrantes.
En este caso, existe un 31.5% de las víctimas cuyo tipo de explotación se encuentra en investigación, en el 3.5% no se determinó el tipo de explotación y en el 5.9% no se produjo la explotación puesto que no se produjo el traslado, o fueron intervenidas o intervenidos o denunciaron los hechos antes o durante el traslado.
Gráfico 10. Víctimas de trata de personas por tipo de explotación, 2009-2014 (en porcentaje)
Fuente: MINISTERIO PÚBLICO. FISCALÍA DE LA NACIÓN.
Observatorio de la criminalidad. 2015
2.4. RUTAS
Según la Dirección de Investigación de Trata de personas y Tráfico Ilícito de Migrantes de la Policía Nacional – DIRCTPTIM PNP76, existen tres rutas internacionales de traslado de víctimas de otras nacionalidades hacia el Perú:
- Ruta Norte, a través de la frontera con el Ecuador. Las víctimas que se trasladan son de Ecuador, Colombia, República Dominicana y Haití.
- Ruta Sur – Oriente: a través de la frontera con Bolivia. Las víctimas son de nacionalidad boliviana y son trasladas al Perú para ser explotadas en las regiones de Puno y Madre de Dios.
- Las victimas nacionales de trata de personas son trasladadas a los siguientes países de destino: Ecuador, Colombia, Argentina y Brasil.
Respecto a los lugares de origen de las víctimas, la misma fuente señala:
- Selva norte: Iquitos (Loreto) es lugar de captación de víctimas de trata de personas cuyos destinos son Puerto Maldonado (Madre de Dios), Ucayali y regiones de la costa norte del país. San Martín y Amazonas son lugares de captación de víctimas de este delito con destino a la costa norte del país.
- Sierra sur: Cusco, Apurímac, Huancavelica y Ayacucho son lugares de origen de víctimas que son trasladadas a Arequipa, Puerto Maldonado (Madre de Dios) y Juliaca (Puno).
- Costa sur: Arequipa, Tacna y Moquegua son lugares de origen de víctimas, quienes son trasladadas hacia Puerto Maldonado (Madre de Dios).
Los lugares de destino de las víctimas de trata de personas son los siguientes:
- Costa norte: Chiclayo (Lambayeque) es destino de víctimas provenientes de Tarapoto y Rioja (San Martín) y Bagua (Amazonas).
- Selva sur: Puerto Maldonado (Madre de Dios) es destino de victimas provenientes de Arequipa, Trujillo (La Libertad), Cusco y Puno. Cabe señalar que en la región Madre de Dios se desarrollan actividades de minería ilegal y es esta actividad ilícita la que genera víctimas de explotación sexual, laboral y trabajo forzoso en la zona.
- Lima es destino principal de víctimas de trata de personas, con concentración en el Cercado y los distritos de San Juan de Lurigancho, Comas, San Martín de Porres, Jesús María, Independencia, Lince, San Isidro, La Victoria, San Juan de Miraflores y Rímac.
2.5. TRATANTES
En cuanto a las y los tratantes, entre los años 2009 al 2014, el 79.3% de las y los presuntos imputados son peruanos. El 1.8% son extranjeros y en el 18.9% no se ha determinado la nacionalidad.
Gráfico 11. Presuntos/as imputados de trata de personas por nacionalidad, 2009-2014
(en porcentaje)
Fuente: MINISTERIO PÚBLICO. FISCALÍA DE LA NACIÓN.
Observatorio de la criminalidad. 2015
En el año 2014, del total de las y los presuntos imputados, la mayoría eran hombres (48.6%) y el 35.5% mujeres (Gráfico 12). Cabe señalar que el 15.9% de las y los presuntos imputados no tienen consignada esta información.
Gráfico 12. Presuntos/as imputados de trata de personas por sexo, 2014 (en porcentaje)
Fuente: MINISTERIO PÚBLICO. FISCALÍA DE LA NACIÓN.
Observatorio de la criminalidad. 2015
Entre los años 2009 y 2014, la mayoría de las y los presuntos imputados son personas que tienen entre 25 a 44 años de edad (38.8%). Destacan las personas adultas jóvenes de 25 a 34 años (21.7%) y los adultos de 35 a 44 años (17.1%). En estos mismos años se encontraron como las y los presuntos imputados a adolescentes de 13 a 17 años (0.7%) y jóvenes (12.6%).
Gráfico 13. Presuntos/as imputados de trata de personas por edad, 2009-2014 (en porcentaje)
Fuente: MINISTERIO PÚBLICO. FISCALÍA DE LA NACIÓN.
Observatorio de la criminalidad. 2015
CAPÍTULO 3
EL MODELO CONCEPTUAL DEL
PLAN NACIONAL 2017-2021
El Modelo conceptual del Plan Nacional 2017-2021 es una representación gráfica de los sub sistemas y factores inter relacionados del sistema problemático de la trata de personas en el Perú.
Teniendo en cuenta el Marco Conceptual (Capítulo 1) y sobre la base del Modelo Sistémico, se plantea a continuación el Modelo conceptual del Plan Nacional 2017-2021, cuyo propósito es establecer relaciones conceptuales que permitan analizar, describir, explicar, los elementos (factores) que definen, condicionan o afectan al problema de la trata de personas, a fin plantear las estrategias destinadas a enfrentar este problema.
3.1. EL MODELO CONCEPTUAL BÁSICO
Para plantear el Modelo Conceptual del Plan Nacional 2017-2021, se toma como base al Modelo Ecológico o Sistémico, propuesto por Bronfenbrenner (1979)77. Este Modelo es caracterizado por el conjunto de relaciones entre sistemas o ecosistemas que se contienen los unos a los otros, desde el individuo y sus relaciones más inmediatas como las de pareja o familia; seguidas por las de su comunidad, barrio o lugar de trabajo; hasta llegar al análisis del entorno social más amplio al que pertenece y que comprende al propio Estado.
Gráfico 14. El Modelo Sistémico,
con algunos factores que explican el
problema de la Trata de Personas
De acuerdo con este Modelo Sistémico existen factores que, a nivel individual, familiar, comunitario, y social/institucional contribuyen a la existencia y persistencia de la trata de personas:
- Factores individuales78: Se refieren a características particulares de la personalidad de la víctima (baja autoestima, inestabilidad emocional, dificultad en el autocontrol, entre otras) que, a su vez, son influenciados por otros factores estructurales o de contexto como es el caso de la pobreza, o factores como el desconocimiento de derechos y la falta de una cultura de denuncia. Algunos de estos factores son demográficos como la edad y el sexo.
La mayor parte de las víctimas son mujeres adolescentes o jóvenes, edades en las que aspiran a obtener logros o imitar consumos que muchas veces no se encuentran a su alcance. La vulnerabilidad ante la trata se incrementa si la persona ha sido víctima de violencia sexual, si es consumidora de drogas o alcohol o si inició relaciones sexuales tempranas con consecuencia de embarazo adolescente.
- Factores familiares79: La familia es el grupo humano que rodea a la posible víctima y que muchas veces, por su desintegración o por el rechazo que genera hacia ella, favorece la persistencia de la trata. Así, por ejemplo, situaciones de conflictos familiares llevan a las y los adolescentes a abandonar sus hogares buscando una alternativa de vida mejor. En muchos casos las víctimas (niñas, niños y mujeres) sufrieron violencia en su familia, constituyéndose esta en elemento expulsor de sus hogares y en consiguiente situación de vulnerabilidad para ser víctimas de trata de personas.
La situación estructural de pobreza se manifiesta en el bajo nivel educativo de los padres/madres o de las víctimas o en la falta de trabajo, lo cual contribuye a generar en la víctima una presión o coacción debida a la urgencia de obtener ingresos económicos. Otro factor o variable está vinculada a la existencia de prácticas culturales inadecuadas, pero socialmente aceptadas. Ello ocurre con el “padrinazgo” o “madrinazgo”, por el cual los padres/madres envían a sus hijos e hijas a casa de padrinos o madrinas confiando en que serán alimentados o alimentadas o educados y educadas, sin tener conciencia de los derechos fundamentales que tienen sus hijos e hijas –entre ellos su derecho a no trabajar- ni del hecho de que pueden convertirse en víctimas de trata, desconociendo que es un delito que vulnera sus derechos fundamentales. Toda esta situación genera, asimismo, problemas para la reintegración de quienes han sido víctimas de este grave delito.
- Factores comunitarios: Estos factores están directamente vinculados a la comunidad como el ámbito social más directo de las víctimas de trata, luego del familiar. Entre ellos se encuentran el poco involucramiento y debilidad de la actuación de los gobiernos locales y gobiernos regionales para enfrentar la inseguridad ciudadana y la trata de personas; la baja cohesión social; los problemas existentes en grupos sociales como los barrios, colegios, etc.; el desconocimiento de derechos y la poca cultura de denuncia; la persistencia de prácticas sociales inadecuadas y el desconocimiento de los riesgos de ser posibles víctimas de trata de personas; la tolerancia y discriminación social contra las víctimas; así como la inexistencia de redes de apoyo a las familias y a adolescentes y jóvenes. Todo lo expuesto contribuye a la existencia de un ambiente comunitario favorable a la trata de personas.
- Factores sociales/estructurales/institucionales: Diversos autores80 coinciden que la principal causa estructural de la vulnerabilidad ante la trata de personas es la pobreza, la cual afecta a grupos en especial situación de vulnerabilidad ante la trata de personas, como es el caso de las mujeres y adolescentes, y de las poblaciones rurales, quienes tienen menores oportunidades educativas, laborales y de ingresos. Los otros factores relevantes que explican esta problemática están relacionados con la inseguridad, violencia, y la débil institucionalidad del aparato estatal, que se manifiesta por una débil coordinación, articulación y falta de acuerdos interinstitucionales, así como en la insuficiencia en la organización e inadecuada gestión estatal en sus tres niveles de gobierno, lo cual impide al Estado cumplir a cabalidad con su función en materia de lucha contra la trata de personas.
Cabe mencionar que, en los cuatro niveles referidos (sub sistemas individual, familiar, comunitario y social) un factor que coadyuva a la prevalencia de la trata de personas es la persistencia de estereotipos, normas y patrones socioculturales negativos arraigados, lo que conlleva a la existencia de situaciones de discriminación y de relaciones desiguales de poder. Ello significa que el problema de la trata de personas no podrá ser adecuadamente enfrentado mientras persista la falta o insuficiencia de la transversalización e incorporación de los diversos enfoques -en especial de los de derechos humanos, género, interculturalidad, niñez, discapacidad e interseccionalidad- en la implementación y ejecución de políticas públicas frente a esta problemática.
Tomando como base este Modelo Sistémico, y aun considerando los aspectos de carácter individual -como las características de la personalidad de la víctima81- y de carácter estructural (como la pobreza, principalmente), es posible identificar tres grandes grupos de factores que alimentan directamente el fenómeno de la trata de Personas y que por ende permiten explicar la prevalencia y persistencia de esta problemática: 1. “Antecedente familiar violento”, 2. “Ambiente comunitario favorable a trata de personas” y 3. “Ambiente social e institucional favorable a trata de personas”.
Reemplazando las denominaciones: “Antecedente familiar violento”, “Ambiente comunitario favorable a trata de personas” y “Ambiente social e institucional favorable a trata de personas” por “Relaciones de poder”, “Tolerancia a la trata de personas” y “Débil institucionalidad del Estado”, respectivamente, debido a que resultan ser más apropiadas para explicar y comprender mejor el contenido de las mismas, nuestro Modelo Conceptual Básico queda así planteado:
Gráfico 15. El Modelo Conceptual Básico
Las relaciones de poder se refieren principalmente a las relaciones de género prevalentes en las relaciones interpersonales, familiares, y comunitarias, basadas en patrones sociales y culturalmente arraigados que perpetúan la subordinación, por lo general de las mujeres respecto de los hombres.
Estas relaciones de dominación, poder y subordinación, causantes de la existencia y persistencia de la trata de personas se expresan, en primer lugar, en las relaciones individuales y familiares, afectando los derechos fundamentales de las víctimas a la dignidad, libertad, libre desarrollo, integridad, vida, a una vida libre de violencia, igualdad y no discriminación, identidad, salud, entre otros, reconocidos por la Constitución y diversos tratados de derechos humanos ratificados por el Perú. Cabe recordar que la vulneración simultánea de diversos derechos fundamentales de las víctimas de trata de personas se encuentra vinculada al reconocido carácter universal, indivisible e interdependiente de los derechos humanos82.
Estas relaciones de poder que existen entre la persona explotadora o tratante y la víctima hacen referencia a una situación de sujeción especial, en tanto que la víctima –en la mayoría de casos- carece de las suficientes herramientas para dimensionar los verdaderos alcances de poder de su explotador o explotadora; inclusive puede estar convencida de que la o el tratante tiene posibilidades ciertas de dañarla personalmente o a sus familiares o conocidos, al evidenciar demostraciones de poder frente a instancias públicas que resultan medios de coerción idóneos para generarle a la víctima un estado de indefensión y temor, lo que conduce a fortalecer aquella relación de sujeción especial83. Las relaciones de poder que implican un sometimiento hacen referencia a una situación de violencia, fundada en el concepto de “propiedad” o control, de manera que las víctimas quedan privadas de su identidad y libertad, de sus lazos con la sociedad externa y entrampadas en la red de la trata84.
Es importante referir que, en las relaciones de poder, la relación de subordinación que se genera no suele provenir de una persona con autoridad, sino que, lo más común, es que provenga de un tercero o de una persona cercana a las relaciones personales o familiares85, que toma ventaja de la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra la víctima, generando una relación asimétrica de poder y dependencia, posibilitando la explotación86. Así, por ejemplo, en la condición del o la migrante, esta situación se ve representada en alternativas de acción frente a un nuevo contexto geográfico, social y cultural, en la que el o la migrante se encuentra lejos y aislada de su grupo de pertenencia social y familiar, desconoce los medios legales para reclamar sus derechos y las prácticas del país o ciudad de destino y los actores que le rodean, situación ésta que refuerza la relación de dependencia y la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra la víctima87.
Cabe incidir en que las principales víctimas de la trata de personas son, en su mayoría, mujeres (niñas, adolescentes y adultas), ello independientemente de que también se haya evidenciado casos de trata de personas contra hombres heterosexuales, lesbianas, gays, bisexuales, transexuales, transgéneros e intersexuales88, no existiendo sin embargo información precisa al respecto, lo que por cierto constituye un problema a enfrentar.
En efecto, de acuerdo a información oficial del Estado peruano, las mujeres son las que se encuentran en mayor riesgo de una situación de poder o subordinación y, por ende, en mayor riesgo a ser víctimas de trata de personas; así por ejemplo, del total de víctimas de trata registradas en el año 2014, el 80% fueron mujeres y el 19% varones89.
Toda esta situación genera la urgente necesidad de que el abordaje de toda la problemática de la trata de personas se realice cumpliendo con el mandato normativo de establecer e implementar un plan desde los enfoques de género, derechos humanos, interculturalidad, niñez, discapacidad e interseccionalidad, entre otros. Obligación que, por cierto, también debe aplicarse al enfrentar la tolerancia social y al buscar fortalecer la gobernanza e institucionalidad. Cabe incidir en que la transversalización de estos enfoques constituye un mandato que se encuentra directamente vinculado a la prohibición normativa de discriminar (consagrada tanto a nivel nacional e internacional). Mientras ello no suceda, el Estado no llegará a establecer políticas adecuadas de prevención, ni a brindar la suficiente atención para la recuperación integral de las víctimas, ni para la investigación, persecución y sanción y reparación de las violaciones a sus derechos.
La tolerancia social es explicada por la ausencia de sanción social, moral y legal frente a la trata de personas, y persiste ante la insuficiencia de estrategias preventivas adecuadas. Esta tolerancia se encuentra directamente vinculada a la permanencia de factores estructurales de riesgo, al desconocimiento de derechos y de mecanismos para garantizarlos, y a la insuficiencia de políticas y acciones preventivas y promocionales. Dicha tolerancia se presenta también por la desidia, impunidad o corrupción de funcionarias/os públicos, por la indiferencia de la sociedad hacia las víctimas de trata y la consiguiente apatía para ayudarlas y denunciar posibles situaciones de trata, así como por la persistencia de patrones social y culturalmente arraigados que perpetúan la situación de discriminación que viven las víctimas, la que se ve reflejada en la naturalización de la explotación de las personas, reproduciendo la cadena de impunidad90; de ahí que invisibiliza la existencia de personas que aprovechan la vulnerabilidad de otras y se esconde la violencia y discriminación que conlleva esta práctica91.
Lo expuesto no contribuye a afianzar las acciones de protección de las víctimas de trata o de sus familiares, generando dificultades para la identificación de dichas víctimas, silenciando las situaciones de abuso que padecen. Asimismo, se limita el alcance de las medidas de atención básica e inmediata y la falta de atención integral a largo plazo. Igualmente incide en la falta de alojamiento seguro y, desde luego, en las dificultades para perseguir y sancionar a las personas que incurren en los delitos de trata, lo que afecta la coalición que puedan formar las entidades del gobierno y la sociedad para su persecución92.
Al respecto, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos señala que “existen ciertas prácticas y actitudes que se basan en una tolerancia social y cultural que permite mantener ciertos patrones de explotación, relacionados con una cultura machista y que afecta los derechos de grupos más vulnerables, como los niños, niñas y adolescentes y las mujeres”93, lo que incrementa la probabilidad de captación de las personas en situación de vulnerabilidad94.
En esta misma línea, la Organización Internacional del Trabajo ha alertado que la tolerancia social al maltrato y violencia contra los niños y las niñas que realizan trabajo doméstico dificulta el reconocimiento de los actos de explotación, invisibilizando el fenómeno de la trata95. Así pues, el trabajo infantil doméstico y en el sector agrícola se oculta tras relaciones de parentesco en un entorno supuestamente protector, en el que los menores de edad –en general niñas- adquieren conocimientos útiles, gozando así de gran tolerancia social. Esta situación ofrece también una dimensión de género manifestada en el hecho de que sea más probable una remuneración a los niños que a las niñas por realizar tareas domésticas, aun cuando ellas dedican mucho más tiempo a ese ejercicio de labores96.
Sin embargo, desde una mirada sistémica, no son sólo las víctimas quienes desconocen de la naturalización de este fenómeno, sino toda la sociedad, incluyendo a las y los propios funcionarios y funcionarias. Son los mitos respecto a la trata de personas y la tolerancia social, sumada a la discriminación social que se genera contra las víctimas (sobre todo si son víctimas de trata con fines de explotación sexual), lo que no permite un abordaje integral. La especialización de las autoridades involucradas en la lucha contra la trata se torna en un aspecto fundamental para ofrecer una verdadera reflexión del tema y orientar a las víctimas, la sociedad y demás agentes en la debida protección de las poblaciones y reducir el nivel de tolerancia social a cero97.
La existencia de una débil institucionalidad del Estado es explicada por la ausencia de un marco normativo integral en la materia, la insuficiencia de estrategias integrales y de monitoreo, así como la inadecuada organización, gestión (que comprende la gestión del conocimiento y de recursos) y el funcionamiento del aparato estatal –en sus tres niveles de gobierno- para enfrentar el problema de la trata de personas en el marco de un Estado unitario y descentralizado. Lo expuesto comprende la falta de establecimiento e implementación de políticas públicas98 adecuadas para la eficaz fiscalización, persecución, sanción, así como para la protección, reparación y reintegración de las víctimas de trata de personas, desde los diversos enfoques, en especial de derechos humanos, género, interseccionalidad, intercultural, niñez y discapacidad.
Otra manifestación de la debilidad institucional se evidencia en la falta o insuficiencia de estrategias para enfrentar la corrupción y la impunidad, que impiden al Estado cumplir con su función en la lucha contra la trata de personas, generando la desconfianza de la ciudadanía en el aparato estatal y en sus instituciones. En efecto, una débil institucionalidad en materia de seguridad y justicia da pie a situaciones como la corrupción, la delincuencia organizada nacional o transnacional y la impunidad, y tiene una presencia e influencia sustancial, dando como resultado la cooptación de las instituciones por acción de estructuras, la delincuencia común e instituciones disfuncionales e inoperantes. De ahí que la ausencia de capacidad del Estado o su falta de voluntad política para modificar situaciones estructurales, no permitan garantizar a la ciudadanía el efectivo disfrute de sus derechos fundamentales, originando inseguridad, violencia y corrupción en sus distintos niveles, produciendo un círculo vicioso endémico que impide el desarrollo de la sociedad, que se manifiesta en la desatención de los factores estructurales detrás de la violencia99.
Sobre el particular, FLACSO ha señalado que la constante inestabilidad institucional y de las autoridades encargadas de enfrentar aspectos vinculados a la seguridad ciudadana no permiten la implementación de políticas a largo plazo. En situaciones como la peruana, donde se cuenta con un sistema nacional de seguridad ciudadana, no se han podido consolidar y alcanzar los resultados deseados, entre otros factores, por la inestabilidad e insuficiente especialización, capacitación y sensibilización de las y los funcionarios, funcionarias y autoridades que lo conforman, lo que contribuye a la magnitud e intensidad del fenómeno delictivo, amenazando la gobernabilidad democrática y la convivencia ciudadana100. Los planes de seguridad ciudadana mencionan la indispensable participación de la ciudadanía y sociedad civil, pero refieren que las medidas adoptadas se continúan enmarcando únicamente en el incremento del número de policías, patrullajes y equipamiento policial, dejando de lado las actividades de prevención situacional, social y comunitaria101.
Por su parte, CEPAL indica que la violencia y la delincuencia están asociadas a la subjetividad de las personas y confluyen con factores de carácter contextual e institucional; razón por la cual contar con registros y estadísticas consolidadas –de los que hoy se carece en el país- que permitan dimensionar de manera más objetiva el fenómeno, permitirá la elaboración de diagnósticos que orienten de manera efectiva las acciones que deben emprender las autoridades públicas, lo que incidirá positivamente en el fortalecimiento de la institucionalidad y la reducción de la delincuencia102.
La necesidad de fortalecer la institucionalidad, el control y la consiguiente respuesta del Estado es imprescindible para la lucha contra la trata de personas de manera eficaz y responsable, lo que se evidencia en el diseño, planificación, ejecución y evaluación de políticas públicas contra la trata. Ello debido a que la debilidad institucional “se expresa en todas las dimensiones de la vida social de los ciudadanos: trabajo, educación, salud, vivienda, seguridad social, recursos naturales, medio ambiente, medios de comunicación públicos, financiamiento de la política, etc., con sus efectos en la desigualdad de la distribución de la riqueza y en la concentración económica y en el papel subsidiario del Estado”103. Lo expuesto afecta directamente los derechos fundamentales de las y los ciudadanas y ciudadanos, y se comporta como una causa estructural del fenómeno de la trata de personas.
Cabe mencionar que la debilidad institucional del Estado se contrapone a lo que debe entenderse por gobernabilidad, gobernanza o buen gobierno. Este, en un Estado Constitucional, implica que la actividad estatal esté orientada al “respeto, la promoción y la garantía de los derechos humanos, la defensa del Estado Social y Democrático de Derecho, la efectividad gubernamental en términos de las capacidades y competencias de los y las funcionarios y funcionarias, y la calidad de los servicios públicos, la participación ciudadana y la lucha contra la corrupción. En todos los casos, con especial énfasis en la situación de las poblaciones más pobres y la sostenibilidad del desarrollo. En el caso del Perú, esta noción va de la mano con la modernización del Estado”104. Así, un buen gobierno debe comprender tanto la prevención, fiscalización y persecución de la trata de personas, como la adecuada atención, protección y reintegración de sus víctimas105.
Es importante tener en cuenta que, adicionalmente a la explicación de estas tres grandes variables o factores que pueden ser entendidos como causas directas de la existencia y persistencia del fenómeno de la trata de personas, resulta indispensable referir un factor estructural de riesgo, que es el problema de la pobreza, la que a su vez genera la falta de educación, trabajo, los problemas de salud y la ausencia de programas sociales, y sin cuya búsqueda de solución no se logrará erradicar la trata de personas, ante la persistencia de la falta de recursos y oportunidades que impiden una vida digna a las víctimas.
Siendo la pobreza un problema complejo relacionado al costo básico de vida y el acceso a un nivel de vida digna106 y que en ocasiones deriva en condiciones de vulneración de otros derechos fundamentales, como es el caso de la violencia de género, la situación de las víctimas de trata de personas –que en su mayoría son mujeres, niñas y adolescentes- se agrava aún más. Si a ello se le suma la discriminación que enfrentan las víctimas de trata por razones étnicas o etáreas, y que las convierte en víctimas de múltiple discriminación por razones que se presentan de manera simultánea, la situación se torna aún más grave. Es por ello que las políticas públicas deben ser llevadas a cabo con enfoque de género, derechos humanos, interculturalidad, niñez, discapacidad e interseccionalidad.
En efecto, el escenario descrito constata la situación de vulnerabilidad de las víctimas que se encuentran en situación de pobreza y evidencia el problema de la interseccionalidad, pues al no ser su situación de pobreza adecuadamente enfrentada por el Estado, no pueden disfrutar ni hacer valer sus derechos básicos, tales como integridad, salud, educación, vida digna, vivienda, identidad, alimentación, entre otros. Es por ello que “es urgente analizar la interseccionalidad en la discriminación, en el contexto de la globalidad ya que la imposición de un modelo económico global, determina, agrava y profundiza la exclusión y hace más complejos los caminos para construir las alternativas de cambio (…)”107.
Finalmente, es importante referir que este análisis que realizamos sobre las causas directas de la trata de personas guarda mucha similitud con lo sostenido en un reciente estudio sobre la situación de la trata de personas en la región andina, en el que se establece que las causas de la trata se centran en tres grandes bloques principales:
a) La pobreza, de la mano con la ausencia de oportunidades, de empleo, educación, salud, existencia de economías informales, desestructuración familiar y, sobre todo, la violencia de género y generacional;
b) Las modalidades de explotación socialmente o culturalmente aceptadas (sociedades patriarcales/adultocentrismo, entre otros);
c) Los sistemas débiles institucionales estatales y de administración de justicia: impunidad, corrupción y falta de recursos, entre otros108.
3.2. EL MODELO CONCEPTUAL DEL PLAN NACIONAL 2017-2021
De acuerdo con el Modelo Conceptual Básico anteriormente explicado hay tres grandes causas directas que explican la existencia y persistencia de la trata: debilidad institucional del Estado, tolerancia social y relaciones de poder, así como el factor estructural de pobreza.
Si consideramos que la débil institucionalidad del Estado es explicada por una débil gestión institucional para la implementación de políticas públicas contra la trata de personas, la inadecuada gestión de los servicios de atención, protección y reintegración de las víctimas, y la ineficacia de las medidas de fiscalización y persecución del delito, y, a su vez, la tolerancia social y relaciones de poder es explicada por insuficientes acciones preventivas promocionales contra la trata de personas, el Modelo conceptual del Plan Nacional 2017-2021 puede ser así ilustrado:
Gráfico 16. El Modelo Conceptual del
Plan Nacional 2017-2021
Como se puede apreciar, la debilidad institucional del Estado, tolerancia social y relaciones de poder, así como el factor estructural de pobreza, son las tres causas directas que explican la trata de personas. Estas, a su vez, son causadas por factores relacionados con cuatro ejes:
1. Insuficiencia de estrategias integrales y debilidad en el funcionamiento del aparato estatal para enfrentar la trata de personas.
2. Insuficientes acciones preventivo-promocionales.
3. Inadecuada gestión en los servicios de protección y reintegración de las víctimas.
4. Ineficacia en el establecimiento de sistemas integrales de fiscalización y persecución.
Pasamos a referirnos brevemente a cada uno de estos cuatro ejes, que constituirán los cuatro componentes o ejes estratégicos del nuevo Plan Nacional 2017-2021:
1. La Débil Gobernanza o gestión institucional de aparato estatal
Se refiere a la insuficiencia de estrategias integrales y debilidad en el funcionamiento del aparato estatal para enfrentar la trata de personas.
La insuficiencia de estrategias integrales y articuladas, así como la debilidad en el funcionamiento del aparato estatal manifestada en su inadecuada organización y gestión para enfrentar el problema de la trata de personas en sus tres niveles de gobierno, se evidencia en el insuficiente establecimiento e implementación de políticas públicas adecuadas para garantizar la fiscalización, persecución, sanción, así como la protección, reparación y reintegración de las víctimas de trata de personas.
En efecto, la insuficiente capacidad del Estado para desplegar las acciones para la lucha contra la trata de personas ha sido determinante. La falta de cooperación interinstitucional y de una visión integral respecto de la actuación política, entre otros factores, ha mermado la acción del Estado frente a este fenómeno. Por ello, para poder lograr un verdadero cambio se demandará de altos niveles de cooperación (nacional e internacional), así como de una transformación integral de su actuación109.
La crisis de las instituciones y la debilidad institucional del Estado se manifiesta también en la corrupción, tanto del sector público como del privado, así como en la situación de impunidad. Dicha crisis ha tenido como elemento generador, la asimetría entre la capacidad de las instituciones para organizarse y la de responder a las demandas políticas, económicas y sociales de las y los ciudadanos; de ahí la necesidad de contar con estrategias integrales que permitan superar esta situación y construir un escenario de institucionalidad, gobernanza o gobernabilidad ,y de estabilidad política con organización permanente, que promueva el Estado de Derecho, el respeto por los derechos humanos, la seguridad jurídica, entre otros110.
Para alcanzar este escenario es importante -aunque no suficiente- contar con un marco normativo integral que permita fortalecer la institucionalidad, la gestión de recursos, la capacidad y especialización, la cooperación y coordinación, y desarrollar las estrategias integrales organizacionales, técnicas y de gestión de las distintas instituciones públicas, con el apoyo de la sociedad civil. En tal sentido, el diseño e implementación de las políticas públicas deberá enfrentar los conflictos que puedan presentarse en la normatividad vigente, así como las dificultades existentes para articular la política de seguridad pública con la de la seguridad ciudadana, para lo cual será menester identificar las causas o factores que contribuyen a generar la trata de personas a fin de establecer las estrategias para lograr su reducción111 y erradicación.
2. Insuficientes acciones preventivo-promocionales
A pesar de algunos innegables avances, las acciones de prevención en el fenómeno de la trata de personas continúan siendo no programáticos e insuficientes, entre otros factores, por la tolerancia social que persiste en el país frente a este fenómeno, por la poca sensibilización y toma de conciencia respecto al problema de la trata de personas, por la persistencia de relaciones de poder y subordinación entre las personas en la sociedad, así como por el desconocimiento de la población sobre sus derechos y los mecanismos para hacerlos efectivos. De acuerdo a CEPAL, a pesar de los esfuerzos realizados por los Estados para luchar contra la trata de personas, la delincuencia organizada continúa estando más adelante; y aun cuando las autoridades consiguen cerrar el camino a la delincuencia, esta logra abrir rápidamente nuevas vías. Por ello, para lograr un verdadero control frente a esta práctica, se requiere de un esfuerzo continuado112, en el que el compartir, divulgar, sensibilizar y capacitar a la población, a los actores principales y las víctimas, permitirá concientizar a la sociedad sobre la gravedad de este fenómeno y la urgencia de enfrentarlo.
La sensibilización de la sociedad mediante la gestión de recursos y entrega de conocimiento e información sobre la realidad y la vulnerabilidad del país, de grupos y de personas, debe generar espacios de reflexión, análisis y evaluación destinados a enfrentar los distintos ámbitos de la trata de personas. Es importante referir que las acciones de prevención llevadas a través del campo de la educación han logrado en otros países resultados positivos, educando a docentes, alumnos y alumnas, y padres y madres de familia sobre la delincuencia organizada para reclutar personas e identificar víctimas (Colombia). Así también, es posible que este tipo de acciones puedan lograr mejores resultados a través de presentaciones televisivas, publicidad, propagadas, entre otros, de manera que se llegue a la mayor cantidad de ciudadanos y ciudadanas113.
De acuerdo al Trafficking in Persons Report 2016, a Perú se le continúa considerando como un país que ha realizado esfuerzos para la prevención y sanción de la trata de personas, pero sin llegar a cumplir de manera completa con los estándares mínimos para su erradicación, situación que se mantiene desde hace ya algunos años (2009)114. Este informe señala que la complicidad relacionada a la trata de personas es producto de la corrupción y afecta los esfuerzos del gobierno por luchar contra este flagelo. Asimismo, refiere que las sentencias son insuficientes y no reflejan la gravedad del delito, lo que desalienta a la denuncia y cooperación de las víctimas ante las autoridades; de ahí que la necesidad de contar con acciones de prevención deba tener en cuenta las prácticas que ya se han desarrollado con anterioridad al momento de la identificación del delito.
Finalmente, un problema que debe tenerse en cuenta al momento de establecer una adecuada política de prevención es la informalidad e ilegalidad que existe en actividades económicas que fomentan la trata de personas, como es el caso de la minería ilegal y el narcotráfico, lo que, sumado a las mafias existentes115, complica aún más esta grave situación.
3. Inadecuada gestión en los servicios de protección y reintegración de las víctimas
A pesar de los numerosos avances que se han producido en los últimos años en la lucha contra la trata de personas como fenómeno delictivo, uno de los principales problemas radica en que el Estado aun no centra su atención en las víctimas y no considera sus particulares necesidades como eje principal en la lucha contra la trata. Lo expuesto se evidencia en la inexistencia de servicios de protección especializados e integrales, que garanticen la real vigencia de sus derechos fundamentales, así como su reintegración a su entorno familiar y comunitario. Es por ello que son aún muchos los retos que el Estado debe abordar para adoptar una política integral de lucha contra la trata de seres humanos.
Lo expuesto genera la necesidad de enfrentar este grave problema no sólo desde el punto de vista represivo, sino introduciendo una serie de obligaciones fundamentalmente dirigidas a la asistencia y apoyo especializado e integral, haciendo especial hincapié en considerar las particularidades de las víctimas -como es el caso de mujeres y menores de edad- así como en la prevención del delito y en una persecución efectiva de los tratantes. La trata de personas se visibiliza como un problema no solo desde la perspectiva de la delincuencia organizada y del control migratorio, sino, y principalmente, como una flagrante vulneración de los derechos humanos, en especial de su derecho a la dignidad116.
De ahí que ACNUR ha incidido en que el enfoque que se le debe dar a la trata de personas, debe ir más allá de la mera identificación y enjuiciamiento de las y los autores del delito, debiendo sobre todo contemplar medidas para garantizar la atención de las particulares necesidades de la víctima o las personas que corren el riesgo de serlo117. En tal sentido resulta necesaria la adopción de medidas como fortalecer los marcos jurídicos, institucionales y las capacidades organizativas, fortalecer los programas de capacitación y sensibilización dirigidos a las autoridades y a las organizaciones que velan por las víctimas de trata de personas, evaluar las especiales necesidades de protección de las víctimas de trata de personas, establecer salvaguardias específicas para la protección de niños y niñas, adolescentes, incluyendo su privacidad118, buscar su efectiva reintegración, entre otras.
4. Ineficacia en el establecimiento de sistemas integrales de fiscalización y persecución
La debilidad de estrategias integrales, así como la ineficacia de sistemas de fiscalización y persecución en el fenómeno de la trata de personas, no sólo vulnera la correcta administración de justicia, sino que permite la vulneración de los derechos humanos de las víctimas, entre ellos su derecho a un debido proceso y a una tutela jurisdiccional efectiva. Es por ello que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en su sentencia Rantsev contra Chipre y Rusia119, resalta la obligación de los Estados de establecer medidas adecuadas tendentes a tipificar como delito esta conducta, así como a investigar los casos y a perseguir a los tratantes judicialmente, otorgando adecuada protección a las víctimas.
Sin embargo, es claro que la responsabilidad del Estado no acaba con la tipificación del delito, debiendo enfocarse en garantizar la real eficacia de la normatividad vigente en materia de fiscalización, persecución y sanción de este delito. Un adecuado marco normativo resultará insuficiente si es que no va de la mano con su efectiva aplicación. De ahí que la necesidad de que la mejora en las políticas públicas en la lucha contra la trata de personas requiera comprender, entre otros aspectos, una regulación adecuada en materia de trata y de los fines de explotación que tenga en cuenta las particularidades propias de cada tipología (de la trata y de los delitos conexos), debiendo además establecer procedimientos y mecanismos de fiscalización, persecución, sanción, así como estrategias para su implementación. Todo ello con la finalidad de brindar una respuesta global, integral y eficaz para enfrentar este grave fenómeno120, y, garantizando los derechos de las víctimas y evitando la impunidad.
Cabe incidir en que para contar con sistemas integrales de fiscalización y persecución se requiere, asimismo, del reforzamiento de las capacidades organizativas y de recursos humanos y materiales; así como del desarrollo de capacidades de las y los agentes del Estado competentes en la materia, tanto de la administración como del sistema de justicia.
Los cuatro grandes componentes de hecho que acabamos de referir constituyen las rutas estratégicas y derivarán en los 4 Objetivos Estratégicos del nuevo Plan, con el fin de enfrentar adecuadamente el problema de la trata de personas en el país. Y para garantizar su eficacia, estos cuatro objetivos deberán, necesariamente, ser abordados incorporando enfoques, en especial de género, derechos humanos, interculturalidad, niñez, discapacidad e interseccionalidad.
Finalmente, los factores en el segundo nivel, que son las causas de los cuatro anteriores, son factores estratégicos que derivarán en los objetivos inmediatos, luego de realizar el Análisis Estructural correspondiente. La situación de estos factores se explica en el siguiente capítulo.
CAPÍTULO 4
DIAGNÓSTICO DE LOS FACTORES ESTRATÉGICOS
DEL PLAN NACIONAL 2017 2021
De acuerdo con el Modelo Conceptual del Plan Nacional 2017-2021, han sido identificados cuatro ejes estratégicos relativos a: 1. La Gobernanza o gestión institucional, 2. La prevención y sensibilización, 3. La atención, protección y reintegración, y 4. La fiscalización y persecución del delito.
Como resultado del levantamiento de información secundaria, de la realización de talleres de diagnóstico y entrevistas con los involucrados, se han identificado 61 factores que explican la problemática de la trata de personas en el Perú. Luego, se llevaron a cabo reuniones técnicas, para realizar el Análisis Estructural de los factores identificados, lográndose seleccionar 15 factores estratégicos (variables estratégicas) o factores críticos, relacionadas con esos cuatro ejes estratégicos.
Los 15 factores estratégicos están ubicados en el tercer nivel del Modelo Conceptual del Plan Nacional 2017-2021, y explican, en forma relevante, la ocurrencia y persistencia del sistema problemático de la trata de personas, en el Perú. A continuación, se resume la situación de estos factores estratégicos, conforme el diagnóstico realizado.
4.1. DÉBIL INCORPORACIÓN DE LAS PERSPECTIVAS DE GÉNERO, DERECHOS HUMANOS, INTERCULTURALIDAD, NIÑEZ, DISCAPACIDAD E INTERSECCIONALIDAD, ENTRE OTRAS121, EN LA FORMULACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS CONTRA LA TRATA
Las víctimas de trata lo son también de la discriminación de género (de relaciones injustas y falta de oportunidades basadas en estereotipos, roles de género o prejuicios), por lo que sus principales -pero no únicas- víctimas son las mujeres. Las cifras de UNODC y las del Observatorio de la Criminalidad del Ministerio Público del Perú (años 2009 y 2010) coincidían al estimar en 80% el porcentaje de mujeres víctimas del delito de trata de personas a nivel nacional122, cifra que se repite en data publicada en el 2015, que nuevamente muestra que, del total de víctimas de trata registradas en el año 2014, el 80% fueron mujeres y el 19% varones123.
En efecto, en el delito de trata de personas las principales víctimas son mujeres pues, por razones de género, se encuentran en mayor riesgo; ello sin dejar de recordar que existen también otras personas víctimas de relaciones injustas y de trata. Las mujeres víctimas de trata continúan siendo discriminadas simultáneamente por su condición de mujeres, pobres, jóvenes, indígenas. Además, “La pobreza afecta en mayor proporción a niñas y niños, adolescentes y jóvenes, principalmente a las y los residentes del área rural, donde más del 50% de niñas y niños menores de 15 años son pobres. En los otros grupos de edad, la incidencia de la pobreza fluctúa entre 31.0% y 48.5% aproximadamente”124.
Así como hoy se reconoce la feminización de la pobreza también se puede hablar de una feminización de la trata, pues es mundialmente reconocida la victimización de las niñas, adolescentes, mujeres jóvenes solteras y mujeres con responsabilidades familiares en las corrientes migratorias en búsqueda de mejor situación e ingresos. Es por ello que las posibilidades de explotación sexual ligada a la trata de personas es mayor en mujeres que en hombres, ya que mientras estos son generalmente ocupados en los sectores de construcción y agricultura, los empleos para las mujeres se encuentran en sectores informales como trabajo doméstico, industria de diversión y sexo125. Así, del total víctimas mujeres (que son el 80% del total de víctimas de trata de personas), el 48.9% son captadas por falsas ofertas de trabajo126.
El Estado no ha avanzado lo suficiente para determinar las zonas y grupos en situación de mayor vulnerabilidad; y la confluencia simultánea de factores de discriminación (discriminación múltiple o interseccionalidad) no es aún tomada en cuenta al momento de abordar el problema de las víctimas de trata. Por Resolución N° 66/140, la Asamblea General de Naciones Unidas insta a los Estados a que establezcan medidas que tengan en cuenta las cuestiones de género y exhorta a que formulen, hagan cumplir y fortalezcan medidas efectivas a fin de combatir y eliminar las formas de trata de mujeres y de niñas, en el marco de medidas destinadas a eliminar todas las formas de violencia de género contra las mujeres, adolescentes y niñas127.
Con el enfoque intercultural, consagrado tanto en el marco normativo internacional como nacional -en este último caso a partir de leyes como de planes nacionales y regionales- se espera que las políticas a desarrollar se orienten al reconocimiento de la coexistencia de diversidades culturales en las sociedades actuales. Lo expuesto es especialmente relevante en un país multicultural como el Perú, donde el desconocimiento de esta situación limita e impide la lucha contra la trata de personas, al ser las víctimas discriminadas por ser mujeres, pobres, de zonas rurales, indígenas, sin educación (primaria o secundaria incompleta), muchas veces madres con hijos/as pequeños; de ahí la necesidad de incorporar el enfoque de interseccionalidad.
En efecto, el enfoque de interseccionalidad exige una mirada global de las estructuras de opresión que son múltiples y simultáneas, pues la realidad señala que en una misma persona suelen cruzarse distintas modalidades y formas de discriminación, como por ejemplo la intersección de género, edad, raza y etnia128, generando mayor segregación.
Ya en el año 2012, el informe de la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y Delito129 indicaba que el combate contra la trata de personas exige distintos enfoques, por lo que trabajar la sensibilización y/o desarrollo de campañas estratégicas no solo debía partir de un enfoque de respeto a los derechos humanos, sino también de acciones ligadas a un enfoque de género. En el 2014, se continuaba mencionando que eran muy pocas las instituciones -funcionarios y funcionarias de sectores y niveles de gobierno, sociedad civil y organismos internacionales- que reportaban en sus actividades de capacitación la transversalización de género, refiriendo también la inexistencia de data o registros adecuados sobre el tema130. Asimismo, eran pocas las referencias sobre interculturalidad e interseccionalidad.
A la fecha existen mejoras en visibilizar el problema de la interseccionalidad en los servicios de protección y reintegración, pero estas son aun aisladas y centradas fundamentalmente en las mujeres amazónicas (a través de proyectos piloto). De igual manera, persiste la dificultad en la incorporación de enfoques de derechos humanos, interculturalidad e interseccionalidad en las estrategias y acciones destinadas a la prevención.
En resumen, existen algunos avances en la incorporación de las perspectivas de género, derechos humanos, interculturalidad, niñez, discapacidad e interseccionalidad, entre otras, para la formulación de políticas públicas contra la trata de personas, pero aún son insuficientes y aisladas, y por lo general los avances normativos no llegan a implementarse en la práctica. Los avances en materia de políticas de género continúan enfocados fundamentalmente en mujeres, dejando aun de lado el trabajo en masculinidades y en las demás víctimas de la violencia de género y de la trata de personas (como es el caso de personas LGBTI).
4.2. DEFICIENTE ARTICULACIÓN INTERINSTITUCIONAL
La trata es un fenómeno altamente complejo, por lo que no es posible realizar una intervención en forma aislada desde un enfoque disciplinario único o desde la visión de una sola institución. Se requiere, por tanto, de un abordaje integral, coordinado e interinstitucional en los tres niveles de gobierno, en el marco de un estado unitario y descentralizado a la vez; y no sólo por las entidades del sistema de justicia, sino por las que intervienen en la prevención y en la protección y reintegración de víctimas, como por ejemplo MINSA, MINEDU, MINTRA, y en especial el MIMP, como sector competente en materia de asistencia, protección y reintegración, más aun teniendo en consideración que las principales víctimas son mujeres, adolescentes, niñas y niños.
Las entidades responsables de un involucramiento activo en la persecución y enjuiciamiento del delito de trata de personas son, especialmente, la PNP y su Dirección especializada y otras unidades policiales desconcentradas, el Ministerio Público y el Poder Judicial. En el 2013 CHS131, indicaba la urgencia de contar con un sistema integral que enfrente el problema del sub registro y que contenga los datos de la policía y de la fiscalía, las diferencias estadísticas entre PNP y fiscalía, así como con una entidad que coordine y sistematice la labor conjunta.
Existen protocolos sectoriales de atención y asistencia a víctimas, pero es necesario generar espacios de comunicación y coordinación para articular esfuerzos. Si bien el Protocolo Interinstitucional 2016 es un avance, aún falta su efectiva implementación.
Es necesaria una mayor articulación entre los actores involucrados tanto en la prevención como en la fiscalización, persecución, sanción y reparación del delito y la reintegración de víctimas. Sólo a modo de ejemplo, no se cuenta con la articulación oportuna para informar el número de víctimas rescatadas, de lugares intervenidos e intervenidas, y de las y los presuntos responsables. Lo expuesto va de la mano con la falta de un registro nacional coordinado.
En el marco de un Estado unitario y descentralizado, el papel de los gobiernos regionales y gobiernos locales en la lucha contra la trata de personas es fundamental para el establecimiento de políticas integrales y la asignación de recursos (humanos y materiales), en atención a su particular realidad local, tanto en lo que respecta a prevención132, como a fiscalización, persecución, sanción, reparación y reintegración. Así se pone en relevancia en el documento de Política Nacional frente a la Trata de personas (DS Nº 001-2015-JUS), en el que se insta a los gobiernos regionales y gobiernos locales a promover, formular y ejecutar las iniciativas necesarias para controlar y reducir el fenómeno de la trata de personas y sus formas de explotación, y se establece contar con la asistencia técnica de la Comisión Multisectorial.
A pesar de ello, en el 2013133 se reportó que la mayoría de los gobiernos locales no asigna presupuesto alguno para la atención directa de víctimas de trata, y que los gobiernos locales no cumplen con el requerimiento de operativos, inspecciones laborales, permitiendo el transporte de menores de edad sin documentación y la informalidad en su contratación en diversos rubros económicos.
El IV Informe Alternativo, desarrollado por CHS da cuenta de lo siguiente134:
-Sobre Gobiernos Regionales: las acciones están centradas en la diseminación de información y en acciones formativas de corto plazo; no se prioriza trabajo en las zonas más afectadas; se vienen replicando las acciones de prevención mediante la información y difusión de la trata de personas mediante las UGELs a nivel educativo.
-Sobre Gobiernos Locales: De acuerdo al Plan Nacional, los Gobiernos Locales tienen la responsabilidad de intervenir en la implementación del Objetivo 2 y sus metas. Empero, de los 108 Gobiernos Locales consultados, solo 9 respondieron sobre las actividades se realizan y en su mayoría justificando las razones por las cuales no se desarrollaron acciones concretas de prevención.
A la fecha se ha incrementado el número de espacios regionales de trabajo específicamente en 22 de las 24 regiones, representando una oportunidad, con la participación de la sociedad civil organizada. Asimismo, se han elaborado Planes Regionales en tres de los seis principales destinos de la trata de personas (Madre de Dios, Loreto y Puno. En Madre de Dios y Ayacucho están en proceso de formulación y/o aprobación de proyectos de inversión pública en este campo135).
De lo expuesto se evidencia que, no obstante los avances, el involucramiento de los gobiernos regionales y gobiernos locales en la lucha contra la trata de personas resulta aún insuficiente.
4.3. DÉBIL GESTIÓN DEL CONOCIMIENTO
La Gestión del Conocimiento consiste en generar, sistematizar, divulgar y explicitar el conocimiento que está inmerso en las prácticas de las instituciones involucradas en la lucha contra la trata de Personas.
Se requiere de la Gestión del Conocimiento para el establecimiento y desarrollo de políticas públicas. A la fecha, no se están generando y, especialmente, gestionando los volúmenes y sistemas de información y conocimiento que retroalimenten continuamente la planificación y ejecución de acciones con base en lo aprendido, para la concepción y ejecución de nuevas políticas, planes y proyectos y acciones contra la trata de personas. Por tanto, existe un mayor riesgo de que se repitan formas de actuación inefectivas o de escaso impacto. Como consecuencia de ello las instancias de emisión de políticas, planeamiento y formulación de programas y proyectos cumplirán su función con un alto grado de error estratégico.
Por lo expuesto, resulta cada vez más evidente la necesidad de iniciar acciones para la Gestión del Conocimiento vinculado a la trata de personas, gestionando las informaciones generadas a partir de investigaciones, diagnósticos, estadísticas, mapas del delito, publicaciones, etc. Ya en el año 2013, CHS Alternativo refería la necesidad de ser más rigurosos en aspectos como el registro de información exhaustiva/completa sobre el lugar de origen y de captación de las víctimas, así como de información cualitativa que permitiera entender, por ejemplo, las razones que las incitaron a dejar sus hogares y exponerse a situaciones de riesgo136.
Hacen falta investigaciones y un diagnóstico actualizado sobre cómo se está desarrollando la trata de personas en el Perú. A modo de ejemplo, si bien algunas fuentes indican que el distrito fiscal de Lima es el que registra mayor número de casos, hace falta un estudio o diagnóstico que permita decir con certeza que en la capital existen más víctimas o que en Lima se encuentran los mejores mecanismos para identificar a las víctimas y recibir sus denuncias, a fin de tener una real dimensión del delito a nivel nacional137.
Se requiere el desarrollo de más investigaciones sobre el incremento sostenible de la calidad de las políticas y los programas públicos para atender la problemática de trata de personas, así como medir la incorporación de las recomendaciones de las investigaciones en los programas, planes, proyectos y políticas en ejecución basadas en sus resultados.
4.4. DÉBIL MONITOREO Y EVALUACIÓN DE PLANES
El establecimiento de un sistema de prevención/ atención/ protección/ fiscalización/ persecución/ reparación/ reintegración a personas víctimas de trata de personas que pretenda ser eficaz, requiere no sólo de una adecuada planificación, aprobación e implementación, sino también de la supervisión y evaluación de su funcionamiento, así como de los resultados que garanticen su efectivo cumplimiento. Es por ello que el monitoreo o seguimiento resulta fundamental para poder evaluar la efectividad de las políticas establecidas para combatir la trata de personas.
La falta de monitoreo de las políticas para enfrentar problemas como el de la trata de personas es, desde tiempo atrás, una constante en el Estado. La única data encontrada sobre evaluación realizada por el Estado ha sido en el 2009, cuando se monitoreó el Sistema RETA por el Grupo de Trabajo Multisectorial Permanente contra la Trata de Personas138.
Si bien el PNAT 2011-2016 contó con algunos indicadores en materia de monitoreo y evaluación, estos fueron mínimos, pues dicho plan no contó con un sistema de monitoreo y evaluación. Tampoco se elaboró una línea de base sobre la cual se revisen los indicadores planteados y se establezca el respectivo sistema de monitoreo. Así, el PNAT 2011-2016 finalizó sin que se haya realizado un diagnóstico o evaluación oficial sobre el mismo139.
A nivel institucional se observa que existen diferentes sistemas de información en las instituciones que participan en la Comisión Multisectorial, pero no han desarrollado un sistema de monitoreo y evaluación del PNAT. No se cuenta con presupuesto suficiente para el establecimiento e implementación de este sistema.
4.5. GESTIÓN DE RECURSOS ECONÓMICOS
La existencia de voluntad para enfrentar el problema es importante, pero insuficiente cuando se carece de los recursos necesarios para establecer e implementar y evaluar políticas públicas adecuadas contra la trata de personas.
Antes de la entrada en vigencia del PNAT 2011-2016, se establecía expresamente la necesidad de que se manejara un presupuesto especial por parte del Grupo Multisectorial de Trabajo Permanente contra la Trata de Personas, con el fin de ejecutar las actividades planteadas en el entonces nuevo Plan Nacional contra la Trata de Personas140. En octubre de 2011, cuando se publicó el PNAT (DS 004-2011-IN), se solicitó a las diversas entidades gubernamentales que asignaran fondos de sus propios presupuestos para implementar el plan. Sin embargo, ello no ocurrió.
En este contexto, mientras que el MININTER, el MIMP y el MTPE fueron los únicos sectores que utilizaron el pliego presupuestal específico para la implementación del PNAT 2011-2016 al realizar sus reportes141, la mayoría de ministerios no contaba con fondos asignados para la lucha contra el delito de trata de personas que les permitiera cumplir con sus responsabilidades142.
En consecuencia, se puede resumir en que a la fecha:
- No existe un costeo del Plan Nacional contra la Trata de personas
- No existe presupuesto específico de los sectores para el tema, por lo que es ejecutado con cargo al presupuesto de cada sector. Tampoco para la implementación del PNAT.
- Diversas instituciones continúan considerando un serio problema a la falta de presupuesto para concretar las acciones planteadas en el PNAT143.
- Se dan algunos avances en la asignación e incremento de los recursos presupuestales para el establecimiento e implementación de acciones y actividades programáticas para la lucha contra la trata de personas. Sin embargo, aún se carece de presupuestos específicos programáticos, adecuados y suficientes que permitan el cumplimiento del nuevo PNAT.
A pesar de lo expuesto puede calificarse como un avance, aunque aún inicial, el que ya se venga en algunos sectores (como MININTER, MIMP y MTPE) distinguiendo entre el presupuesto asignado y el presupuesto efectivamente ejecutado144. Lo expuesto va de la mano, con la cada vez mayor importancia de contar con presupuestos por resultados.
4.6. INSUFICIENTES ACUERDOS BILATERALES Y MULTILATERALES
Ante la creciente globalización y la consecuente movilidad humana internacional, que impacta en grados distintos, particularmente, en las personas en situación de vulnerabilidad, resulta indispensable tender puentes hacia la cooperación entre el Perú y la Comunidad Internacional -para la lucha contra la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes, por medio de la negociación internacional, suscripción y perfeccionamiento de tratados vinculados a los ejes estratégicos y objetivos del Plan Nacional.
Existe una estrategia de política exterior del Estado peruano elaborada por el Ministerio de Relaciones Exteriores para la conformación gradual de un cinturón de protección jurídica internacional contra la trata de personas a partir de un bloque de instrumentos jurídicos internacionales que brindarán posibilidades a las entidades de la CMNP TP-TIM para articular y transversalizar planes, programas, acciones y actividades a partir de Planes de Trabajo y Hojas de Ruta contra la trata internacional de personas fortalecidas desde las sinergias de la cooperación internacional.
En la relación bilateral con Ecuador, en el 2016, se suscribió a través del Canje de Intercambio de Notas Reversales, el “Acuerdo binacional entre la República del Perú y la República del Ecuador para la prevención e investigación del delito de trata de personas y la asistencia y protección de sus víctimas”, que eleva a nivel de Estados la cooperación frente a la trata de personas y tener como contexto el mecanismo diplomático de los Encuentros presidenciales y Gabinetes binacionales de Ministros. Asimismo, existe el Convenio Marco de Cooperación Interinstitucional en materia de trata de personas entre los ministerios del Interior de la República del Perú y la República del Ecuador, que se suscribió en el 2013.
En el 2015, se suscribieron el “Acuerdo entre la República del Perú y la República de Colombia para la prevención, investigación, persecución del delito de la trata de personas y para la asistencia y protección a sus víctimas” y el “Acuerdo entre la República del Perú y el Estado Plurinacional de Bolivia para fortalecer la lucha contra la trata de personas, el tráfico ilícito de migrantes y los delitos conexos”, para fortalecer la cooperación internacional y extender la relación bilateral con ambos Estados a partir de los institucionalizados Encuentros presidenciales y Gabinetes binacionales.
El 25 de julio de 2014, se suscribió una Declaración conjunta entre la República del Perú y el Departamento de Seguridad de los Estados Unidos con el objetivo de fortalecer los esfuerzos para combatir el delito de trata de personas.
A la fecha se encuentran en proceso de negociación iniciada, los Acuerdos Bilaterales en materia de trata de personas con las repúblicas de: Argentina, Paraguay y Chile y en fase germinal de negociación con Uruguay- y Brasil.
Siendo importantes los avances graduales en la articulación de instrumentos jurídicos internacionales para la lucha contra la trata de personas, las acciones conjuntas para la persecución de redes de criminalidad organizada transnacional requieren continuar con los avances de articulación de instrumentos de cooperación con otros Estados y participación en Foros Internacionales, donde se validan estándares internacionales técnicos especializados que se integran a las políticas públicas para la efectiva protección y asistencia de las y los nacionales víctimas de trata de personas en el extranjero.
De otro lado, resulta necesario el reforzamiento de la cooperación entre los Estados en las regiones de frontera en alianzas con los gobiernos regionales y gobiernos locales, para ampliar los ámbitos de intervención y articulación en la lucha contra la trata transfronteriza.
Acuerdo binacionales suscritos en materia de Trata de Personas
Acuerdos en estado de negociación en materia de trata de personas
4.7. DEFICIENTES SERVICIOS DE PROTECCIÓN Y REINTEGRACIÓN
Los servicios de protección deben satisfacer las expectativas y necesidades de las víctimas y su entorno familiar, en especial desde los enfoques de derechos humanos, género, niñez y adolescencia, interculturalidad, interseccionalidad y ciclo de vida. Los servicios de protección deberían estar enfocados y tener como eje central a las víctimas al momento de planificar, establecer, implementar y evaluar todo lo referente a su protección.
Sin embargo, el Estado no cuenta con servicios (de emergencia y protección) especializados, y responde a la trata de personas con los servicios ya existentes en los sectores y entidades del Estado, pero no tiene como eje a las víctimas de trata y por ende no busca considerar sus necesidades y requerimientos; las víctimas no participan, solo son sujetos de atención. Sólo un número muy pequeño de victimas de trata reciben la atención y rehabilitación a la que tienen derecho145. Tampoco se cuenta con medidas cautelares específicas, ni con procedimientos para el uso de un presupuesto de emergencia para atención de víctimas; y los servicios de acogida no están bien diseñados (no se respeta carácter excepcional, inmediato, temporal, familiar que deben tener este tipo de servicios)146.
El Estado está obligado a brindar a las víctimas de trata de personas una atención integral que les permita curar heridas y rehacer su vida reintegrándose a la sociedad, con pleno respeto de sus derechos y sin que se las revictimice. La reintegración sin embargo no resulta fácil, debido al miedo y vergüenza de la víctima a que se conozca su experiencia, al rechazo de su propia familia y de su comunidad, y al riesgo existente de que vuelva a caer en manos de las redes de tratantes de personas147.
A pesar de ello, no existen estrategias para la integración (en los casos en que no hayan realmente estado integradas en un contexto social), seguimiento y el acompañamiento sostenido a las víctimas de trata de personas, que comprendan su tratamiento de salud integral, recuperación, restitución de derechos, y establecimiento de programas de apoyo para la reintegración o inserción educativa, laboral, etc.).
En efecto, uno de los principales problemas es que el Estado carece de políticas y acciones para la reintegración y/o reinserción de las víctimas y para garantizar la vigencia de sus derechos fundamentales, por lo que la atención no se centra en los procesos de recuperación de dichas víctimas. Así por ejemplo, no existen programas específicos para víctimas de trata, y actualmente no existen cupos preferenciales en los programas generales para las víctimas.
Sin embargo, es preciso señalar que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo cuenta con dos programas que tienen dentro de sus líneas de acción la “Capacitación para la Inserción Laboral”. Ambos programas se sujetan a los requisitos previstos en sus normas correspondientes y al Programa Presupuestal (PP) 0116: “Mejoramiento de la Empleabilidad e Inserción Laboral”:
- El Programa Nacional de Empleo Juvenil “Jóvenes Productivos” tiene como población objetiva a las personas subempleadas o desempleadas de 15 a 29 años, que tengan un nivel educativo desde secundaria incompleta hasta superior incompleta, las que estén en situación de pobreza, pobreza extrema y/o vulnerabilidad social en el ámbito urbano y rural.
- El Programa Nacional para la Promoción de Oportunidades Laborales “Impulsa Perú” tiene como población objetiva a las personas subempleadas o desempleadas de 30 a 59 años, que tengan un nivel educativo desde secundaria incompleta hasta superior incompleta, y esten en situación de pobreza o pobreza extrema en el ámbito urbano.
Como se puede advertir, ambos programas pueden tener como público objetivo a las víctimas de trata de personas siempre que estas cumplan con las características del PP (señaladas anteriormente). No obstante, según lo informado por el Viceministerio de Promoción del Empleo y Capacitación Laboral en el último reporte para la elaboración del informe de evaluación del Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas 2011-2016, ambos programas no cuentan con información exacta de personas beneficiarias que han sido víctimas de trata de personas, ya que actualmente no cuentan con herramientas que permitan identificarlas. Por ello, se requiere el apoyo del Ministerio del Interior, del Ministerio Público y de otras instituciones involucradas en esta materia. Es así que actualmente se viene coordinando con dichas instituciones.
Hay dificultades en atender de manera integral en la recuperación que requieren las víctimas de trata de personas (salud, ministerio de trabajo, gobiernos regionales, gobiernos locales, ONGs, etc.). Sin embargo, existen esfuerzos para establecer servicios especializados (de protección y recuperación de víctimas de trata). Actualmente el MIMP se encuentra diseñando estrategias de intervención para mejorar dichos servicios.
Así también, reconociéndose los múltiples casos surgidos con mujeres migrantes y LGBTI, éste tema de prevención y atención se ha incorporado en el Nuevo Plan Nacional Contra la Violencia de Género 2016 – 2021, que se encuentra en proceso de ajustes, iniciándose su aplicación a nivel nacional con todas las instancias subnacionales a través de asistencias técnicas, que el sector brinda, especialmente en zona de frontera.
Asimismo, los CEM a nivel nacional tienen un procedimiento para el tratamiento de esta población (Trata, Migrante, LGBTI) atención y/o derivación de casos, lo que es articulado con la sede central del MIMP por el tema de políticas y articulación sectorial. Se viene haciendo supervisiones para revisar procedimientos y número de casos atendidos así como, la especialización y certificación necesaria para el conocimiento del tratamiento a aplicar.
Por otro lado, se viene coordinando con MRE para un procedimiento prototipo para la atención y articulación con el MIMP en los casos de peruanas migrantes en el exterior frente a situaciones de violencia de género.
Debemos precisar que el MIMP se encuentra diseñando un “Plan de reintegración de víctimas de trata de personas” cuyo objetivo general es reintegrar a las personas afectadas por el delito de trata, a la sociedad de una manera digna y sostenible, a través de la restitución de sus derechos, su recuperación y el acompañamiento de las instituciones públicas y privadas. Además, se ha iniciado un proceso de identificación y derivación de los casos de trata laboral a las instancias correspondientes.
4.8. DISCRIMINACIÓN SOCIAL Y DE GÉNERO EN LA ATENCIÓN A LAS VÍCTIMAS
Por los patrones social y culturalmente arraigados, las relaciones entre la trata de personas y los prejuicios sociales en contra de sus víctimas (más aún si son mujeres) no son evidentes a primera vista; no obstante, estas resultan innegables. Muchas veces las víctimas son rechazadas por su propia familia, además de la sociedad, siendo inclusive estigmatizadas debido a que, en ocasiones, se les suele culpar de haber sido víctimas de trata148. Esta situación se evidencia incluso en los casos de las y los adolescentes residentes en Centros de Atención Residencial de víctimas de trata, a quienes se les descalifica y discrimina como si fuesen las responsables de su explotación, revictimizándolas149.
“La trata... tiene (...) connotaciones de discriminación. En el caso de la trata con destino al mercado mundial del sexo, estamos hablando de hombres de países relativamente prósperos que pagan los servicios sexuales de mujeres y niñas (y a veces de hombres y niños) procedentes de países menos ricos”. “Esto no es tan sólo una cuestión de derechos laborales o de desarrollo desigual. Es una cuestión básica de derechos humanos porque tiene que ver con una forma de discriminación muy extendida y muy destructiva”150.
De la información existente sobre las presuntas víctimas según el tipo de explotación, se encuentra que el 41.6% de ellas fue objeto de explotación sexual (que es la cifra más alta entre los tipos de explotación identificada), lo que comprende brindar servicios sexuales en prostíbulos, servir de damas de compañía en bares o night clubs, entre otros151.
Cuando se analiza qué mujeres y niñas corren más riesgo de ser víctimas de la trata de personas, queda claro que el riesgo es mayor cuanto mayor es la marginación racial y social. Además, la raza y la discriminación social pueden no sólo constituir un factor de riesgo, sino también determinar el trato al que son sometidas152.
El problema se agrava teniendo en cuenta la tolerancia a la prostitución forzada, ampliamente arraigada y aceptada en la sociedad153. Es más, muchas veces, las redes de trata de mujeres para explotación sexual, especialmente aquellas dedicadas al turismo sexual, promueven la imagen de la mujer latina como exótica, voluptuosa, ardiente y dispuesta a complacer a todos los hombres, reforzando de esta manera una visión sexista y discriminatoria de las mujeres154.
4.9. LIMITADA INSTITUCIONALIDAD Y CAPACIDAD ORGANIZATIVA PARA LA PROTECCIÓN, FISCALIZACIÓN Y PERSECUCIÓN
El Estado requiere estar adecuadamente organizado, estructurado y además llevar a cabo una adecuada gestión para poder cumplir con su función, siendo la principal la defensa de las personas y el respeto de su dignidad.
Existe a la fecha una insuficiencia de estrategias integrales y una debilidad en el funcionamiento del aparato estatal para enfrentar la trata de personas, lo que comprende la fiscalización administrativa, así como la persecución del delito, situación que se agrava ante los problemas de corrupción e impunidad155, no solo en el sistema de justicia sino en todo el aparato estatal.
Se advierte además una clara falta de autonomía, presupuesto y voluntad de cooperación y coordinación intra e interinstitucional, que dificulta una auténtica protección de las víctimas de trata de personas a partir de servicios especializados. De ahí la importancia de trabajar en reforzar la actuación estatal, de la mano con la sociedad civil, para una respuesta más rápida y eficiente frente a este tipo de situaciones, por lo que se requieren mejores y más completas estrategias y técnicas dirigidas a mejorar las capacidades para la investigación del delito de trata de personas y el procesamiento y sanción de las y los responsables.
Aun cuando hay esfuerzos por fortalecer a las instituciones encargadas de la persecución del delito, estos son insuficientes y aun aislados, y no existe un sistema especializado de protección a víctimas que responda a todas las formas de explotación y a cada situación particular, y, le brinde atención en salud (física y psicológica), jurídica y social, ni que fortalezca los mecanismos de denuncia, procedimientos, ni la institucionalidad.
Si bien a través de los Centros de Emergencia Mujer se brinda una atención interdisciplinaria (psicológica, legal y de apoyo social) a las personas víctimas de trata con fines de explotación sexual, y se realizan acciones para el seguimiento de estos casos – conforme lo establece la Guía de Atención Integral de los CEM – la interpretación que se le da a este instrumento es restrictiva. Ejemplo de ello es que excluye de la atención a las víctimas de trata por otras finalidades (explotación laboral, por ejemplo). De ahí que el 87% de mujeres y 73% de hombres consideran que no reciben asistencia por parte del MIMP156.
En tal sentido resulta necesario hacer hincapié en la necesidad de reforzar las capacidades organizativas y de recursos (humanos y materiales) con los que se cuenta al interior de las entidades encargadas de brindar protección a las víctimas y en el sistema de justicia, para una adecuada a la protección de las víctimas de trata. Esta atención y protección debe partir de tener a éstas como eje; lo que por cierto implica un cambio de paradigma que permitirá además el fortalecimiento de los mecanismos de denuncia y procedimientos, mejorando la investigación, juzgamiento y sanción eficaz.
En concordancia con lo expuesto, para fortalecer la respuesta institucional y capacidades integrales, en un adecuado desarrollo de la prevención, fiscalización, persecución del delito, sanción eficaz, y reintegración de las víctimas en los tres niveles de gobierno, se han dado avances a partir de la emisión de protocolos sectoriales e intersectoriales. Se espera brindar una mejor atención y protección a las víctimas157, y se pretende partir de la evaluación de la aplicación de los protocolos y de un adecuado seguimiento de los casos por parte de todas las entidades estatales involucradas158.
Pero si bien el Estado ha tomado la decisión de coordinar servicios (como muestra la emisión del Protocolo Intersectorial 2016), ello aún es insuficiente, siendo incipiente la implementación de la protección de los servicios normativamente establecidos. Las y los operadoras y operadores carecen del suficiente y adecuado desarrollo de capacidades y competencias orientadas al fortalecimiento institucional para la protección de las víctimas y para su reintegración, y el número de personal del Estado capacitado y sensibilizado para la atención y protección de las víctimas es insuficiente.
4.10. CARENCIA DE ESTRATEGIAS INTEGRALES DE FISCALIZACIÓN, PERSECUCIÓN Y SANCIÓN
Se entenderán por estrategias integrales de fiscalización y persecución, aquellas en las que exista una adecuada coordinación intra e interinstitucional, en los tres niveles de gobierno, de manera sistémica y sostenida. Ello comprende el compromiso de implementar los protocolos previamente establecidos (los que deben buscar ser interinstitucionales o cuando menos estar coordinados entre las instancias involucradas) y la capacidad del personal para la persecución del delito pasando por las etapas de investigación, sanción y reparación, hasta la reintegración de la víctima a la sociedad.
En Perú existe una carencia de estrategias integrales. No hay prácticas institucionalizadas. Solo existen estrategias para algunos casos (minería ilegal) y de manera esporádica y no permanente. En mayo del 2016 se puso en vigencia el Protocolo Intersectorial para la prevención y persecución del delito y la protección, atención y reintegración de víctimas de trata de personas, pero es un avance normativo y aun no se avanza en su implementación159.
Urge contar con un sistema integral que contenga los datos de la policía y de la fiscalía, las diferencias estadísticas entre PNP y Fiscalía y el evidente sub registro. Es necesario contar con una entidad que coordine y sistematice la labor conjunta, y por otro, estudiar a fondo la magnitud del problema160.
4.11. DESCONOCIMIENTO DE DERECHOS
Es necesario conocer los derechos vinculados a la trata de personas para identificar a las posibles víctimas de este delito, así como para su prevención. Que las personas estén conscientes de cuáles son sus derechos, e informados respectos de a dónde o a quiénes pueden recurrir para reclamarlos, es una primera barrera de defensa frente a los abusos de los tratantes. Las obligaciones por parte del Estado deben vincularse a la adopción de medidas de prevención, así como a promover el conocimiento, empoderamiento y plena vigencia de los derechos fundamentales.
En Perú se han venido dando -aunque de manera limitada- algunos servicios, espacios de prevención, capacitaciones y emisión de normas, destinados al conocimiento de los derechos ligados a la trata de personas161, por parte de ONGs y la cooperación internacional. También desde tiempo atrás se vienen reportando capacitaciones por parte de instituciones del Estado como la PNP y el MIMP162; sin constituir todavía una política continua y programática que debe realizar el Estado, como principal responsable de capacitar e informar en derechos y en instituciones competentes y mecanismos de protección, así como de sensibilizar a toda la población nacional en la materia. En este sentido, preocupa también que se carezca de indicadores que permitan conocer y evaluar las mejoras logradas en la lucha contra la trata de personas gracias a las capacitaciones hasta la fecha realizadas.
4.12. ESCASA SENSIBILIZACIÓN Y TOLERANCIA SOCIAL FRENTE A LA TRATA DE PERSONAS
La sensibilización y desarrollo de competencias se refiere a la necesidad de que la sociedad y todos los actores estatales y privados visibilicen la problemática de la trata de personas. Las medidas de sensibilización o toma de conciencia respecto al grave problema de la trata abarcan las campañas dirigidas a crear conciencia del problema y a movilizar apoyo para la adopción de medidas destinadas a contrarrestarlo entre la población en general, así como ciertos esfuerzos con objetivos más precisos encaminados a poner en guardia a grupos específicos o personas que se consideran expuestas a un alto riesgo de victimización. Estas medidas deben centrarse en instruir a la población sobre la verdadera naturaleza del delito y sus consecuencias. Pueden dirigirse a grupos concretos de la población a través de mensajes o por medios más específicos163.
La tolerancia social se refiere a la ausencia de sanción social, moral y legal frente a la trata de personas. Este problema se incrementa debido a la poca identificación que el común de la sociedad tiene con aquellas personas que considera distintas y que pueden ser víctimas de trata. Es esta una de las razones por las que las personas carecen de compromiso y no toman acción en torno al problema de la trata de personas. Además, la tolerancia social incrementa las dificultades para la persecución del delito, como por ejemplo ocurre en la investigación de casos de trata donde la persona es explotada en el trabajo doméstico164. La apatía ciudadana, conjuntamente con la impunidad y la corrupción de funcionarias y funcionarios públicos, y los consiguientes problemas que se presentan para denunciar posibles situaciones de trata o para ayudar a una víctima, coadyuvan a la persistencia de la trata de personas165.
Antes de la entrada en vigencia del PNAT 2011-2016, había una menor toma de conciencia de la que hoy existe sobre el grave problema social que es la trata de personas. Ya en el año 2012, el informe de la Oficina de las Contra la Droga y Delito166 indicaba que el combate contra la trata de personas exige distintos enfoques, por lo que trabajar el tema de sensibilización y/o desarrollo de campañas estratégicas no solo debía partir de un enfoque de respeto a los derechos humanos, sino también de acciones ligadas a un enfoque de género.
En el marco del PNAT 2011-2016, el Grupo Multisectorial, que también incluyó actores de la sociedad civil, continuó reuniéndose para coordinar esfuerzos en la lucha contra el delito de trata de personas. Aunque al inicio se desplegaron pocos esfuerzos para sensibilizar a la población, las autoridades y organizaciones de la sociedad civil colaboraban en la conducción de campañas y eventos de sensibilización167.
Si bien hay un incremento en las acciones dentro del campo de la prevención y sensibilización a nivel nacional, así como de la toma de conciencia168, dichas acciones resultan aun suficientes para combatir el problema de la trata de personas. A pesar de ello, aun existe desconocimiento del delito por parte de personas y funcionarios y funcionarias, así como una normalización de la trata basada en estereotipos discriminadores. Persiste la indiferencia por parte de las personas, al considerar a la trata de personas un tema lejano y ajeno. Además, hay una percepción del ciudadano y ciudadana respecto a que la lucha contra la trata es responsabilidad exclusiva del Estado. De otro lado, la corrupción y las pocas condenas frente a las denuncias incrementan la percepción de impunidad, la que se considera un problema del Estado.
Por lo expuesto se requiere disminuir la tolerancia social en todo el país, lo que sin embargo no se contrapone con incidir en las zonas de mayor prevalencia de trata.
4.13. DÉBIL CULTURA DE DENUNCIA
La cultura de denuncia se refiere al rol del ciudadano y ciudadana en la lucha contra el delito, planteándole la participación en la prevención, mediante el derecho al conocimiento y la práctica de medidas proactivas, tendientes a disminuir la condición de víctima, así como a incrementar la denuncia. La finalidad es que la ciudadanía se involucre en las acciones tendientes a prevenir los factores criminógenos en nuestra sociedad y que busque desarrollar acciones preventivas para lograr su propia protección y la de sus seres cercanos169.
Persiste sin embargo la tolerancia social. Mientras las personas no conozcan y no consideren el delito de trata de personas como un problema social y con consecuencias en la seguridad ciudadana, no existirá una cultura de denuncia, que implique el involucramiento de la población y sociedad civil en los esfuerzos por contrarrestar esta situación.
En el país se han desarrollado algunas acciones, aunque aún aisladas, que establecen mecanismos de denuncia vía telefónica y que buscan incentivar la denuncia; sin embargo no se tiene conocimiento de actividades que involucren un desarrollo de cultura de denuncia de manera continua y programática.
4.14. DÉBIL ENFOQUE DE SEGURIDAD CIUDADANA
Es necesario visibilizar el problema como uno más de seguridad ciudadana170 que afecta a toda la población, y no únicamente como un problema aislado o que afecta a un grupo apartado.
El desarrollo del enfoque de seguridad ciudadana es una política del Estado, en coordinación y articulación con la sociedad, que promueve la convivencia pacífica y la erradicación de la violencia, a través de la prevención, persecución e investigación de diversos delitos, como el de la trata de personas. En tal sentido es necesario implementar un enfoque de seguridad ciudadana al delito de la trata de personas, como parte de la criminalidad organizada, estudiando su definición y estructura, bien jurídico protegido, y su modo de relación con otros tipos penales, atendiendo a distintos factores que fomentan la inseguridad ciudadana, como la permisividad, la tolerancia social, la corrupción y la impunidad. Un enfoque de seguridad ciudadana permitirá ampliar los conocimientos sobre la propia naturaleza del fenómeno (pluricausal, dinámico y multidimensional)171.
Preocupa entonces que, pese a que a que en la actualidad el problema de inseguridad ciudadana es considerado en el Perú como uno de los principales problemas del país172, desde el ámbito institucional, no exista todavía un suficiente enfoque de seguridad ciudadana en relación al delito de trata de personas por parte de las instituciones y operadores y operadoras jurídicos encargados de su persecución, a partir del establecimiento de labores de inteligencia, canales de denuncia, procedimientos, etc. Es más, las personas y las autoridades de los gobiernos regionales y gobiernos locales difícilmente establecen la relación que existe entre inseguridad ciudadana y trata de personas173. La situación se agrava ante la insuficiente capacitación y preparación de las y los operadoras y operadores, siendo el principal problema la falta de comprensión de la complejidad del fenómeno174.
Lo expuesto genera una ausencia del conocimiento de lo que es el delito de trata de personas, existiendo la idea generalizada de que se trata de un delito aislado y lejano. En este contexto no se tiene suficiente conocimiento de su vinculación y sus consecuencias con el problema social de la elevada y creciente inseguridad ciudadana, ni tampoco existen suficientes documentos ni informes que evidencien a la trata de personas como un problema de seguridad ciudadana. Existen sin embargo algunos avances, aunque aislados, como el hecho de que el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC), en el documento de Evaluación del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana (2013-2018) periodo Julio – Diciembre 2015, establezca que el Ministerio del Interior, en relación con el Objetivo Estratégico Nº 4, ha desarrollado acciones a través de la “Línea 1818 – Central Única de Denuncias”, para que las y los ciudadanos puedan denunciar actos de corrupción en el Sector Interior y la PNP, en casos de trata de personas y todo tipo de delitos de crimen organizado175. Por su parte, si bien en el citado Plan Nacional de Seguridad Ciudadana el concepto de seguridad ciudadana incluye además el delito de la trata de personas, no se realiza mayor desarrollo al respecto176.
A pesar de ello, ya se comienzan a evidenciar otros avances. En esta línea, Ricardo Valdés, en su artículo titulado “Seguridad Ciudadana al 2015”177 publicado en el Diario El Comercio, hace referencia a que la existencia de un incremento o alza de distintos delitos, entre ellos la trata de personas, incidía en el sustento real de la percepción de inseguridad ciudadana en el país. Por su parte, en una encuesta realizada por IPSOS de Apoyo en el año 2014, un 16% de la población consideró que la trata de personas era un aspecto más preocupante que la minería ilegal o que el contrabando, en relación con el crimen organizado178.
4.15. LA POBREZA COMO FACTOR ESTRUCTURAL DE RIESGO179
Los principales factores estructurales de riesgo, es decir, aquellos que llevan a que persista la trata de personas y que, por ende, requieren ser combatidos por el Estado son: la pobreza, la falta de educación, los problemas de salud y la ausencia de programas sociales. Todos estos problemas se encuentran estrechamente vinculados y tienen su principal causa en la pobreza que enfrenta un importante sector de la población en situación de especial vulnerabilidad.
El grave problema de la trata de personas encuentra fundamentalmente su causa en la pobreza, la que por cierto tiene, a nivel mundial, rostro de mujer180. De acuerdo a las cifras de ONU Mujeres, sigue existiendo una participación menor de las mujeres en relación a los hombres (47,1% en relación al 72.2%) así como probabilidades más altas de obtener empleos informales (54%) y menores posibilidades de acceder a créditos y financiamientos económicos181.
Lo expuesto resulta totalmente aplicable al Perú, donde las mujeres siguen siendo las más “pobres entre los pobres” tanto en pobreza relativa como en pobreza extrema182. Ya en el año 2005, el diagnóstico sobre trata de mujeres, niños y niñas en ocho ciudades del Perú, incluyendo Lima, realizado por la CMP Flora Tristán con apoyo de la GIZ, indicaba que muchas mujeres víctimas de trata viven en condiciones de pobreza y sufren la falta de oportunidades de desarrollo, situación ante la cual aceptan migrar en condiciones laborales abusivas. Asimismo, refería que las víctimas enfrentan discriminación por ser mujeres, por ser pobres, por ser indígenas, y por ser trabajadoras sexuales183.
Son las brechas relativas al ingreso económico, la división de tareas (como el trabajo no remunerado), y las responsabilidades de cuidado frente a personas dependientes (niños, niñas, personas adultas mayores y con discapacidad), que son regularmente asignadas a las mujeres, como los principales factores de la feminización de la pobreza184. Asimismo, aun cuando se han experimentado avances en la reducción de la pobreza185 sigue existiendo una gran brecha diferencial entre hombres y mujeres pobres (por cada 100 hombres pobres, hay 117 mujeres en esa situación)186. En esta línea, el INEI ha presentado además algunos indicadores, a partir del empleo y la educación, en donde se puede observar la clara desigualdad de género que persiste en el país, y que incide directamente en los índices de pobreza. A modo de ejemplo, la información del INEI evidencia que la diferencia entre los sueldos de hombres y mujeres, por el mismo trabajo en iguales condiciones, representa el 64.4% del sueldo de los hombres187, cifra que se mantiene casi igual en los últimos 3 años. De otro lado, al ser la participación femenina en el mercado menor a la de los hombres, la generación de ingresos propios deriva en una brecha de 19.2% puntos diferenciales en favor de los hombres sobre mujeres. La situación se torna aún más preocupante cuando la lengua materna es una nativa (39.7 vs.11.6%) y en el nivel educativo primario (43.8% vs. 13.4%).
Las brechas mencionadas y que son manifestaciones del limitado acceso a recursos y oportunidades, y la consiguiente informalidad188, generan un círculo de pobreza difícil de superar que coloca, en especial a las mujeres, en una situación de desigualdad e inferioridad dentro de la sociedad, tornándolas en las potenciales y principales víctimas de trata de personas.
El Estado no ha avanzado lo suficiente para determinar las zonas y grupos en situación de mayor vulnerabilidad; ni mucho menos desarrolla estrategias o acciones suficientes que coadyuven a erradicar la trata de personas, que contemplen el establecimiento de servicios (sociales o de salud) u oportunidades (educativas y laborales). Resulta necesario un cambio de paradigma, identificar y visibilizar a las principales víctimas de la pobreza y por consiguiente de la trata de personas, y tener en claro la urgencia de empoderarlas para lograr luchar eficazmente contra la trata. Pero si bien es claro que la lucha contra la pobreza es una obligación estatal, esta va mucho más allá de los alcances de la elaboración del Plan de Acción contra la Trata de Personas.
CAPÍTULO 5
HIPÓTESIS Y ESCENARIOS PROBABLES
Y DESEABLES AL 2021
El presente Plan Nacional se ha elaborado en función a escenarios probables al 2021 con proyección al 2026. Para ello, se llevó a cabo un Taller de Especialistas, con el propósito de validar los factores estratégicos antes descritos en el Capítulo 4 y sus tendencias, sobre los cuales, se formularon Hipótesis de futuro y calificaron las probabilidades de su ocurrencia. Luego, con base en esta calificación, ha sido posible identificar, y describir los Escenarios Tendenciales, y los Escenarios Probables al 2021 (más del 60% de probabilidad) en Gobernanza o gestión institucional, Prevención y sensibilización, Atención, protección y reintegración, y Fiscalización y persecución del delito.
Es obvio que cada escenario futuro no será exactamente igual al que nos imaginamos, pero presentará rasgos de los más probables. Por esta razón, apostamos por un Escenario Deseado (o Escenario Apuesta) planteado en función de los escenarios más probables y las acciones que los actores sociales deben emprender, en el marco de las rutas estratégicas que establezcan conforme este escenario.
5.1. EL ESCENARIO TENDENCIAL, EL ESCENARIO MÁS PROBABLE Y EL ESCENARIO DESEABLE (APUESTA), EN GOBERNANZA O GESTIÓN INSTITUCIONAL, FRENTE A LA TRATA DE PERSONAS EN EL PERÚ
Conforme la situación actual y las tendencias de los factores estratégicos relacionados con la gobernanza o gestión institucional del Estado, frente a la trata de personas, el PNAT podría ejecutarse en el contexto de los siguientes escenarios:
ESCENARIO TENDENCIAL AL 2021→2026
AL 2021 y con proyección al 2026, hay una evolución favorable en la institucionalidad y la articulación interinstitucional. La Comisión Multisectorial está en proceso de consolidación, incorporando a nuevos sectores. Hay una mayor demanda de elaboración de acuerdos y protocolos interinstitucionales, frente a la trata de personas.
Se generan indicadores que permiten medir los avances del PNAT, conforme una línea de base, y se promueve la gestión de conocimiento de manera progresiva.
Se ha creado un programa presupuestal del Plan Nacional.
Cada vez hay un mayor reconocimiento de la protección de derechos humanos a nivel internacional con énfasis en trata de personas por parte de organismos internacionales, a los cuales el Perú se ha adherido.
ESCENARIO MÁS PROBABLE AL 2021
Al 2021 la articulación se fortalece en los tres niveles de gobierno, con la participación de la sociedad civil.
Se cuenta con un sistema de monitoreo que incluye la metodología, los indicadores del PNAT, y una línea de base. Se implementa un plan de gestión del conocimiento.
El PNAT es ejecutado con presupuesto específico asignado para cada sector.
La cooperación internacional permitirá ampliar los ámbitos de intervención y articulación del Estado
En función del escenario más probable, los actores sociales, responsables de la ejecución del PNAT, han apostado por el siguiente escenario a ser alcanzado, mediante la ejecución de acciones estratégicas:
ESCENARIO APUESTA AL 2021
Al 2021, la articulación se fortalece en los tres niveles de gobierno, con la participación de nuevos actores del sector público y de la sociedad civil.
Se cuenta con una línea de base y se establece un sistema de monitoreo del Plan Nacional contra la trata de personas.
Se promueve la gestión del conocimiento para la formulación e implementación de políticas públicas.
El PNAT es ejecutado con presupuesto específico asignado para los sectores y gobiernos regionales y locales.
La cooperación entre Estados de la región y otros actores permitirán ampliar los ámbitos de intervención y articulación en la lucha contra la trata transfronteriza.
Se incorporan los enfoques de derechos humanos, género, niñez, interculturalidad, discapacidad, interseccionalidad, seguridad ciudadana, entre otros, en las políticas públicas contra la trata de personas.
5.2. EL ESCENARIO TENDENCIAL, EL ESCENARIO MÁS PROBABLE Y EL ESCENARIO DESEABLE (APUESTA), EN PREVENCION Y SENSIBILIZACIÓN
Conforme la situación actual y las tendencias de los factores estratégicos relacionados con la prevención y sensibilización frente a la trata de personas, el PNAT podría ejecutarse en el contexto de los siguientes escenarios:
ESCENARIO TENDENCIAL AL 2021→2026
AL 2021 y con proyección al 2026, hay una tendencia a superar las dificultades y mejoras de los servicios, los espacios de prevención, y el empoderamiento del ciudadano en el conocimiento y ejercicio de sus derechos y las normas.
Se perciben algunos avances en la voluntad de las instituciones, para promover y fortalecer el trabajo entre la sociedad y el Estado. Pese a las iniciativas estatales, no hay mayores avances en la visión de la familia, en su rol formador de la persona.
Se fomenta una cultura de denuncia y prevención frente a la trata, se fortalecen las capacidades de las y los operadoras y operadores de justicia.
Hay una implementación inicial de acciones de prevención, con enfoques de derechos humanos, género, interculturalidad e interseccionalidad, y su impacto en la disminución de trata de personas.
Se mejoran y aumentan los planes de trabajo, aumentan las acciones de prevención contra la Trata de personas por parte de los gobiernos locales y los gobiernos regionales y hay mejor articulación entre todos los niveles del Estado.
ESCENARIO MÁS PROBABLE AL 2021
Al 2021, aun no hay mejoras significativas, en los servicios, los espacios de prevención, y empoderamiento ciudadano en el conocimiento y ejercicio de sus derechos.
No se incrementan suficientemente los niveles de sensibilización frente a la trata de personas. Por lo tanto, no disminuye suficientemente la tolerancia social frente a la trata de personas. Hay un débil fomento de una cultura de denuncia y no se incrementan significativamente las condenas.
No se ha fortalecido significativamente la política pública con enfoque de género. La sociedad aún no está suficientemente sensibilizada e informada sobre las implicancias del enfoque de género, derechos humanos, interculturalidad, niñez y discapacidad.
Aun no se ha fortalecido de manera efectiva el trabajo de los gobiernos regionales y gobiernos locales en materia de prevención. Por lo tanto, no se mejoran ni aumentan significativamente los planes de trabajo y las acciones de prevención contra la Trata de personas por parte de los gobiernos locales y regionales.
En función del escenario más probable, los actores sociales, responsables de la ejecución del PNAT, han apostado por el siguiente escenario a ser alcanzado, mediante la ejecución de acciones estratégicas:
ESCENARIO APUESTA AL 2021
Los grupos en situación de vulnerabilidad frente a la trata de personas, conocen sus derechos con espacios y servicios fortalecidos.
Se incrementan los niveles de información y sensibilización, con enfoque de derechos humanos, género, interculturalidad, niñez, discapacidad e interseccionalidad, frente a la trata de personas. Por lo tanto, se fomenta una cultura de denuncia y se reduce la tolerancia social frente al delito.
Los sectores del Estado reducen los factores estructurales de riesgo de la trata de personas en zonas focalizadas.
5.3. EL ESCENARIO TENDENCIAL, EL ESCENARIO MÁS PROBABLE Y EL ESCENARIO DESEABLE (APUESTA) AL 2021, EN ATENCIÓN, PROTECCION Y REINTEGRACIÓN
Conforme la situación actual y las tendencias de los factores estratégicos relacionados con la atención, protección y reintegración de las víctimas de trata de personas, el PNAT podría ejecutarse en el contexto de los siguientes escenarios:
ESCENARIO TENDENCIAL AL 2021→2026
Al 2021 y con proyección al 2026, el Estado continúa adoptando decisiones para enfrentar la trata de personas. Sin embargo, la mayoría de los gobiernos locales y gobiernos regionales siguen sin involucrarse.
Si bien mejorará la implementación de protocolos para la atención de mujeres, adolescentes mujeres, niñas y niños, esta será lenta para los demás grupos y para la atención de víctimas de otras formas de explotación distintas a la explotación sexual. Persistirá el problema de la atención integral a las víctimas (salvo emisión de normas y acciones aisladas).
Persistirá problema de afectación de derecho de las víctimas en el acceso a la justicia, al debido proceso, re victimización, tutela judicial efectiva.
En cuanto a la perspectiva de género en los servicios de atención y protección, existe un proceso con avances, pero estos son insuficientes y aislados. Los avances continúan enfocados fundamentalmente en mujeres. En cuanto a interseccionalidad, hay avances, pero fundamentalmente normativos, con poca implementación y centradas fundamentalmente en las mujeres amazónicas.
ESCENARIO MÁS PROBABLE AL 2021
Al 2021, el Estado sigue adoptando acciones a nivel nacional sin la creación de un sistema especializado de protección a víctimas de trata, y sin una importante participación de Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
Asimismo, los servicios de protección, incluidos los de acogida, atención de emergencia, reintegración, acceso a la justicia, entre otros, continúan funcionando bajo los mismos parámetros, con algunas mejoras aisladas (no integrales).
Se evidencia la incorporación del enfoque de género, así como de los de derechos humanos, interculturalidad e interseccionalidad, en instrumentos normativos, y con algunos esfuerzos aislados de implementación.
En función del escenario más probable, los actores sociales, responsables de la ejecución del PNAT, han apostado por el siguiente escenario a ser alcanzado, mediante la ejecución de acciones estratégicas:
ESCENARIO APUESTA AL 2021
Al 2021, el Estado perfeccionará acciones articuladas e integrales a nivel nacional para la protección a víctimas de trata, promoviendo un sistema especializado, con la progresiva participación de Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
Mejoran los servicios de protección, incluidos los de acogida, atención de emergencia y acceso a la justicia, entre otros, teniendo como eje central a la víctima.
Se implementan servicios de reintegración focalizados desde las necesidades de la víctima.
Se incorporan los enfoques de género, derechos humanos, niñez, discapacidad, interculturalidad e interseccionalidad en los servicios de atención, protección y reintegración.
5.4. EL ESCENARIO TENDENCIAL, EL ESCENARIO MÁS PROBABLE Y EL ESCENARIO DESEABLE (APUESTA) AL 2021, EN FISCALIZACIÓN Y PERSECUCIÓN
Conforme la situación actual y las tendencias de los factores estratégicos relacionados con la fiscalización y persecución del delito de Trata de personas, el PNAT podría ejecutarse en el contexto de los siguientes escenarios:
ESCENARIO TENDENCIAL AL 2021→2026
Al 2021 y con proyección al 2026, las estrategias integrales se mantienen igual a nivel macro, pero mejora la coordinación a nivel micro.
En cuanto al fortalecimiento institucional, se realizan capacitaciones más integrales y coordinadas, definiendo contenidos y metodologías.
Aun no se percibe a la trata de personas como un problema de seguridad ciudadana en una real dimensión, por ejemplo, se compara la trata de personas con los índices de secuestro. Las denuncias de trata de personas se incrementan, gracias a campañas informativas y nuevas tecnologías.
ESCENARIO MÁS PROBABLE AL 2021
Al 2021, las estrategias macro aún no se evidencian, pero mejora la creación e implementación de acciones micro o bi – institucionales en los temas específicos. La articulación interinstitucional para la persecución, mejora gradualmente en algunas regiones en función de la voluntad política / institucional y la no rotación del personal.
Se fortalece la capacitación articulada e integral, y se empieza a visibilizar la trata como un delito y un problema de seguridad ciudadana, y la mayoría de la población conocerá los mecanismos de denuncia
En función del escenario más probable, los actores sociales, responsables de la ejecución del PNAT, han apostado por el siguiente escenario a ser alcanzado, mediante la ejecución de acciones estratégicas:
ESCENARIO APUESTA AL 2021
Al 2021, las estrategias integrales de fiscalización y persecución mejoran, fortaleciéndose la cooperación y articulación interinstitucional. Así mismo, se fortalecen las instituciones encargadas de la persecución del delito mejorando la fiscalización, investigación, juzgamiento y sanción eficaz, y se fortalecen los procesos de fiscalización y sanción administrativa de la trata de personas.
Es a partir de cada Escenario Apuesta, planteado para los componentes de Gobernanza o gestión institucional, Prevención y sensibilización, Atención, protección y reintegración, y Fiscalización y persecución del delito, que se ha elaborado el Marco Estratégico del Plan Nacional 2017-2021, tal como se detalla en el siguiente Capítulo.
CAPÍTULO 6
MARCO ESTRATÉGICO DEL
PLAN NACIONAL 2017-2021
El Marco estratégico del Plan Nacional 2017-2021, considera cuatro objetivos estratégicos nacionales (OE) conforme los cuatro componentes estratégicos definidos a partir de su Modelo Conceptual: Gobernanza o gestión institucional, Prevención y sensibilización, Atención, protección y reintegración, y Fiscalización y persecución del delito.
A partir del Escenario Apuesta, planteado para cada uno de esos componentes estratégicos, se han elaborado los correspondientes Objetivos Inmediatos y, sobre la base de estos, se han planteado sus correspondientes acciones estratégicas.
6.1. VISIÓN DEL PNAT 2017-2021
“El Perú al 2021 garantiza un entorno seguro a la población en situación de riesgo ante la trata de personas y la protección integral a sus víctimas y con respeto a su dignidad humana y la restitución de sus derechos”.
6.2. EJES ESTRATÉGICOS DEL PLAN
Con base en el Modelo Conceptual, el Análisis Estructural de los factores que explican el sistema problemático de la trata de personas, y el Escenario deseable (Escenario Apuesta), se han identificado tres orientaciones estratégicas programáticas que permitirán enfrentar el problema de trata de personas: la prevención y sensibilización, la atención, protección y reintegración, y la fiscalización y persecución del delito. Sin embargo, es ineludible que éstas se apoyen en procesos de gobernanza o de gestión institucional eficientes con una adecuada movilización de recursos.
Es decir, en un enfoque sistémico, hay interdependenia de estos cuatro ejes estratégicos:
En consecuencia, para contribuir al logro de la Visión del Plan Nacional 2017-2021, los actores sociales involucrados deberán organizarse alrededor de cuatro ejes estratégicos:
1. GOBERNANZA INSTITUCIONAL
2. PREVENCIÓN Y SENSIBILIZACION
3. ATENCIÓN, PROTECCIÓN Y REINTEGRACIÓN
4. FISCALIZACIÓN Y PERSECUCIÓN DEL DELITO
6.2.1. EJE ESTRATÉGICO DE GOBERNANZA INSTITUCIONAL.
Con la Estrategia de Gobernanza se busca la eficiencia y capacidad institucional de los sectores y demás actores sociales frente a la trata de personas, en el marco de un objetivo estratégico y sus correspondientes objetivos inmediatos:
OBJETIVO ESTRATÉGICO 01: Se garantiza la gestión y capacidad institucional articulada en el funcionamiento del Estado, y la adopción e implementación de políticas públicas a través de estrategias integrales orientadas a enfrentar el problema de la trata de personas y sus formas de explotación189, desde los enfoques de derechos humanos, interculturalidad, género, niño niña y adolescente, discapacidad, entre otros.
OBJETIVOS INMEDIATOS:
OI 1.1. Se fortalece la articulación en los tres niveles de gobierno, con la participación de actores del sector público y de la sociedad civil.
OI 1.2. Se cuenta con una línea de base y se establece un sistema de monitoreo del Plan.
OI 1.3. Se promueve la capacidad institucional y la gestión del conocimiento para la formulación e implementación de políticas.
OI 1.4. El Plan Nacional de Acción contra la Trata de Personas es ejecutado con presupuesto específico asignado para los sectores y gobiernos regionales y locales.
OI 1.5. Se amplían los ámbitos de intervención y articulación en la lucha contra la trata transfronteriza, mediante la cooperación entre Estados de la región y otros actores
OI 1.6. Se incorporan los enfoques en las políticas públicas contra la trata de personas.
OI 1.7. Se incorpora el delito de trata de personas y sus formas de explotación como un problema de seguridad ciudadana.
6.2.2. EJE ESTRATÉGICO PROGRAMÁTICO.
Con la Estrategia Programática se busca el impacto de las intervenciones de los sectores y demás actores sociales involucrados, en el marco de tres objetivos estratégicos y sus correspondientes objetivos inmediatos
OBJETIVO ESTRATÉGICO 02: Se reducen los factores de riesgo frente al delito de trata de personas y sus formas de explotación, garantizando entornos seguros y disminuyendo la tolerancia social hacia el delito, especialmente en las zonas de mayor prevalencia considerando los enfoques de derechos humanos, interculturalidad, género, niño, niña y adolescente, discapacidad, entre otros.
OBJETIVOS INMEDIATOS
OI 2.1. Los grupos en situación de vulnerabilidad frente a la trata de personas, conocen sus derechos con espacios y servicios de prevención fortalecidos.
OI 2.2. Se incrementan los niveles de información y sensibilización, frente a la trata de personas.
OI 2.4 Se fomenta una cultura de denuncia frente al delito y se reduce la tolerancia social.
OI 2.5. Los sectores del Estado reducen los factores estructurales de riesgo de la trata de personas en zonas focalizadas
OBJETIVO ESTRATEGICO 03: Se garantizan los servicios y espacios de atención, protección integral, integración y reintegración de calidad, considerando las necesidades y expectativas de las víctimas y su entorno familiar y comunitario, desde los enfoques de derechos humanos, género, niño, niña y adolescente y adolescencia, discapacidad, interculturalidad e interseccionalidad.
OBJETIVOS INMEDIATOS
OI 3.1 El Estado perfecciona acciones articuladas e integrales en los tres niveles de gobierno para la protección a víctimas de trata, promoviendo un sistema especializado.
OI 3.2. Mejoran los servicios de protección, incluidos los de acogida, atención de emergencia, acceso a la justicia, salud integral, educación, trabajo, habilidades para el trabajo, seguridad, repatriación, entre otros teniendo como eje central a la víctima.
OI 3.3. Se implementan servicios de reintegración focalizados considerando las necesidades y expectativas de la víctima tomando en cuenta el fin de explotación.
OBJETIVO ESTRATEGICO 04: Se fortalecen los mecanismos de fiscalización y persecución para la detección, intervención oportuna, sanción del delito de trata de personas y delitos conexos, garantizando los derechos y reparación integral de las víctimas, la transparencia y el debido proceso.
OBJETIVOS INMEDIATOS
OI 4.1. Las estrategias integrales de fiscalización y persecución mejoran, fortaleciéndose la cooperación y articulación interinstitucional.
OI 4.2. Se fortalecen las instituciones encargadas de la persecución del delito mejorando la transparencia, fiscalización, investigación, juzgamiento y sanción eficaz, que incluya la reparación integral de las víctimas.
OI 4.3. Se fortalecen los procesos de fiscalización y sanción administrativa de la trata de personas
6.3. DESARROLLO DE LOS OBJETIVOS ESTRATÉGICOS EN EL ESCENARIO DESEABLE AL 2021
Los Objetivos Específicos, instancias responsables, acciones y resultados esperados, en el escenario deseable (escenario apuesta), se detallan en las siguientes matrices:
CAPÍTULO 7
MECANISMOS DE IMPLEMENTACIÓN
DEL PLAN NACIONAL 2017-2021
El sistema problemático de la trata de personas demanda de abordaje integral, porque esta no es competencia de un solo sector, exige cobertura e impacto nacional de acciones estratégicas articuladas, para garantizar permanencia y sostenibilidad de los resultados en el tiempo, pues se trabaja prospectivamente hacia la transformación de los factores críticos en el largo plazo. La colaboración articulada entre instituciones pone en juego una pluralidad de recursos y competencias que, si amalgamadas en un diseño unitario (una estrategia compartida) y organizadas en red, potencia la acción de cada institución participantes.
La limitada articulación de las intervenciones públicas y privadas a nivel nacional, regional y local, ha sido un factor que ha mermado la capacidad del Estado para una efectiva Prevención, Atención, protección y reintegración de las víctimas, y la Fiscalización y persecución del delito de trata de personas, en el Perú.
Por tales razones, el Plan Nacional requiere de mecanismos en los que las diferentes autoridades de los tres niveles de gobierno asuman una mayor y mejor coordinación y articulación, a fin de contribuir eficiente y eficazmente a la reducción de la trata de personas.
7.1. LA ARTICULACIÓN INTERINSTITUCIONAL
Para los efectos de la implementación, seguimiento y evaluación del Plan Nacional 2017-2021, y en la perspectiva de institucionalizar, en la práctica, el abordaje sistémico contra la trata de personas, se implementará un modelo de articulación interinstitucional, el que posteriormente podría derivar en un Sistema Nacional Contra la Trata de Personas, buscando optimizar la articulación horizontal y vertical intergubernamental e interinstitucional programática y operativa de dos Poderes del Estado (Ejecutivo y Judicial), las instituciones autónomas (Ministerio Público y Defensoría del Pueblo) y la sociedad civil, que actúan desde y entre los niveles Nacional, Regional y Local.
Gráfico 17. El Modelo de articulación interinstitucional para la implementación de Plan Nacional 2017-2021
De acuerdo con este Modelo, habrá dos tipos de articulación interinstitucional para la implementación del Plan Nacional 2017-2021:
La Articulación intersectorial e interinstitucional (Horizontal); que involucra a las entidades del sector público y la sociedad civil, en cada nivel de gobierno, comprometiendo su participación plena en el ejercicio de acciones conjuntas, coordinadas, que integren la programación y ejecución de acciones contempladas en el Plan Nacional y las que faciliten su buen desempeño institucional, acercando los servicios del Estado al usuario y usuaria, y;
La Articulación intergubernamental (Vertical); que está referida a la intervención de los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) y de la comunidad. Esta voluntad de visión trabajo compartido se explicitará mediante la suscripción de convenios o acuerdos de gestión de los programas y servicios vinculados a la lucha contra la trata de personas, y en el marco las normas que regulan las competencias y roles de los gobiernos regionales y locales.
De acuerdo con este Modelo de articulación interinstitucional para la Implementación de Plan Nacional 2017-2021, Comisión Multisectorial de Naturaleza Permanente contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito-de Migrantes – CMNP TP-TIM, como instancia de coordinación nacional, se articula operativamente con las mesas, redes y comisiones regional y estas, a su vez, con las redes, mesas y comisiones locales.
Las instancias, funciones y responsabilidades institucionales, según este modelo de mecanismo de articulación para la ejecución y seguimiento del Plan Nacional 2017-2021, se explican a continuación:
7.1.1. LA COMISIÓN MULTISECTORIAL DE NATURALEZA PERMANENTE CONTRA LA TRATA DE PERSONAS Y EL TRÁFICO ILÍCITO DE MIGRANTES – CMNP TP-TIM
El Estado Peruano reconoce que la trata de personas es un delito que debe enfrentarse de manera inmediata, articulada e intersectorial, y que deben sumarse los esfuerzos de instituciones públicas y privadas, de la sociedad y de las agencias de cooperación internacional. En ese sentido, en el año 2016, según Resolución Ministerial N° 0488-2016-IN, se reglamenta el funcionamiento de la Comisión Multisectorial de Naturaleza Permanente contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito-de Migrantes - CMNP-TP-TIM
La CMNP TP-TIM tiene las siguientes funciones:
a) Proponer políticas, normas, planes, estrategias, programas, proyectos y actividades contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes.
b) Realizar seguimiento y monitoreo sobre la implementación de las políticas, programas, planes y acciones contra la trata de personas y el tráfico Ilícito de migrantes, en los tres niveles de gobierno.
c) Elaborar el informe anual de las actividades realizadas en el marco del Plan Nacional contra la Trata de Personas para ser presentado ante el Congreso de la República.
d) Realizar acciones de seguimiento respecto a la programación y priorización de los recursos para la ejecución de programas, proyectos, planes y acciones contra la trata de Personas y el tráfico ilícito de migrantes, así como para su incorporación en los planes operativos institucionales y planes estratégicos.
e) Elaborar, aprobar y ejecutar el plan de trabajo de la CMNP TP-TIM.
f) Las demás que le asigne el/la Presidente/a de la CMNP TP-TIM.
La CMNP TP - TIM es presidida por el Ministerio del Interior, y se encuentra conformada por las y los representantes titulares y alternos de las siguientes entidades públicas:
a) Ministerio del Interior, quien la preside.
b) Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.
c) Ministerio de Salud.
d) Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
e) Ministerio de Educación.
f) Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
g) Ministerio de Relaciones Exteriores.
h) Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.
i) Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
j) Instituto Nacional de Estadística e Informática.
Asimismo, participan en calidad de miembros el Ministerio Público y Poder Judicial, en calidad de observador la Defensoría del Pueblo y en calidad de invitados dos (02) representantes de las instituciones de la sociedad civil especializadas en la materia. Los miembros de la CMNP TP-TIM podrán proponer la incorporación de una nueva entidad pública, lo cual será puesta en consideración y sometida a votación en la sesión correspondiente. Esta Comisión Multisectorial puede invitar a representantes de entidades públicas y privadas especializadas en trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, los cuales tendrán derecho a voz durante las sesiones.
7.1.2. LA SECRETARÍA TÉCNICA DE LA CMNP TP-TIM
El/la Secretario/a Técnico/a es el/la Director/a de la Dirección General de Seguridad Democrática del Ministerio del Interior, y tiene las siguientes funciones:
a) Coordinar y dar recomendaciones respecto del cumplimiento de las políticas, programas, proyectos, planes y estrategias en materia de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes.
b) Centralizar la información sobre las acciones del Estado en materia de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, y coordinar con los organismos y organizaciones internacionales, a través de Cancillería, y organizaciones nacionales y organizaciones de la sociedad civil que trabajan en dichas materias.
c) Presentar ante la CMNP TP-TIM, el proyecto del informe anual de los avances en el cumplimiento del PNAT.
d) Establecer y mantener vínculos con organismos internacionales, con la finalidad de procurar la cooperación internacional.
e) Elaborar informes técnicos sobre los acuerdos de la CMNP TP-TIM, que deban ser considerados y aprobados en los espacios donde participen los miembros de la CMNP TP-TIM.
f) Promover reuniones técnicas con el equipo especializado del MEF a fin de capacitar a los miembros de la CMNP TP-TIM en materia presupuestal y en la línea de garantizar el cumplimiento de las metas y objetivos del Plan Nacional
g) Coordinar y supervisar la implementación de los instrumentos operativos elaborados con el fin de garantizar el cumplimiento de los compromisos presidenciales y de los Acuerdos Bilaterales suscritos en materia de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes.
h) Promover y realizar las coordinaciones necesarias a fin de llevar a cabo intercambio de experiencias y capacitaciones para fortalecer los servicios de persecución, atención, recuperación de las victimas nacionales y extranjeras.
i) Mantener actualizado el directorio de los puntos de contacto en las Entidades Públicas con competencias en las materias de trata de personas y tráfico ilícito de migrantes, y de los organismos y organizaciones que trabajan en ambas temáticas.
j) Preparar la agenda de las sesiones de la CMNP TP-TIM.
k) Proponer la constitución de grupos de trabajo.
l) Las demás que le asigne el/la Presidente/a de la CMNP TP-TIM.
Por lo tanto, la implementación, seguimiento y evaluación del Plan Nacional 2017-2021, deberán efectivizarse tomando en cuenta el siguiente modelo de articulación:
En el marco de las funciones asignadas para los efectos de implementar el Plan Nacional 2017-2021, la CMNP TP-TIM tendrá las siguientes funciones:
- Aprobar planes de acción con indicación de las metas anuales y las asignaciones presupuestarias necesarias para dar cumplimiento al Plan Nacional 2017-2021.
- Tomar conocimiento y considerar las observaciones y recomendaciones contenidas en los informes de seguimiento y evaluación elaborados por su Secretaría Técnica y las mesas, comisiones y redes regionales y locales.
- Adoptar las medidas correctivas que fueren necesarias para garantizar la ejecución del Plan Nacional 2017-2021, así como el cumplimiento de las metas y la consecución de los objetivos propuestos.
- Coordinar con el Ministerio de Economía y Finanzas a fin de garantizar los recursos necesarios para la ejecución del Plan Nacional 2017-2021 en todos los sectores comprometidos, según los mecanismos de asignación de recursos previstos en la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
- Dar publicidad a las observaciones y recomendaciones contenidas en los informes que le alcancen las mesas de trabajo, así como las acciones correctivas adoptadas. La referida información estará disponible en la sede central y dependencias desconcentradas de los ministerios y sus respectivas páginas web, a disposición de cualquier persona o institución interesada.
La labor de seguimiento y monitoreo Plan Nacional 2017-2021, corresponde a la Secretaría Técnica de la CMNP TP-TIM y a las mesas, redes y comisiones regiones y locales contra la trata de personas. Además, la Secretaría Técnica asume las funciones siguientes:
- Brindar asistencia técnica para la elaboración y monitoreo de los planes regionales y locales contra la trata de personas.
- Elaborar los informes de seguimiento y evaluación del Plan y efectuar las observaciones y recomendaciones correspondientes para su efectivo cumplimiento.
- Analizar y articular los resultados del seguimiento del Plan, con el fin de dar cuenta de sus avances a las instancias nacionales e internacionales.
- Coordinar con los representantes elegidos por el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Ministerio Público y la Defensoría del Pueblo, para asegurar su participación en la ejecución del Plan Nacional
7.1.3. MESAS, COMISIONES Y REDES REGIONALES DE LUCHA CONTRA LA TRATA DE PERSONAS Y EL TRÁFICO ILÍCITO DE MIGRANTES
Para los efectos de la implementación del Plan, las mesas, redes y comisiones regionales y locales serán las encargadas de centralizar los resultados locales de lucha contra la trata de personas. Se vincularán a la Comisión Multisectorial de Naturaleza Permanente contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito-de Migrantes – CMNP TP-TIM y tendrán las siguientes funciones:
- Elaboración e implementación de los Planes Regionales y Locales y su aprobación, mediante Ordenanza Regional y Local, incorporando sus objetivos y acciones acordes con su realidad específica en sus Planes de Desarrollo Concertados-PDC, y en el marco de los cuatro ejes estratégicos de Plan Nacional 2017-2021.
- Aprobar programas y proyectos contra trata de personas y promover la realización de estudios e investigaciones sobre esta temática, en coordinación con la Secretaría Técnica de la CMNP TP-TIM
- Monitorear y evaluar la ejecución del Plan Regional y Local, en coordinación con la Secretaría Técnica de la CMNP TP-TIM, como establece la normativa correspondiente, y adoptar las medidas correctivas que fueren necesarias.
- Promover el intercambio y/o cooperación nacional e internacional en materia de lucha contra la trata de personas en la región o localidad.
- Garantizar los recursos necesarios para la ejecución del Plan Regional y Local, según los mecanismos previstos en la Ley General del sistema Nacional de Presupuesto.
7.2. GESTIÓN PRESUPUESTAL, PARA LAS ACCIONES PROGRAMADAS, EN EL PLAN NACIONAL 2017-2021
El Decreto Supremo que aprueba el Plan Nacional señala que su financiamiento será aplicado al presupuesto institucional de los pliegos involucrados, sujeto a las leyes anuales de presupuesto, y que los titulares de los pliegos o los que hagan sus veces en los sectores del Estado comprometidos con la ejecución del Plan Nacional velarán por su cumplimiento, asegurando que las actividades y gastos se incluyan en los Planes Operativos y Presupuestos Institucionales respectivamente.
Ello implica efectivamente identificar una meta presupuestal específica sobre trata de personas, en el marco de lo dispuesto en el Decreto Supremo indicado.
El diseño del Plan Nacional 2017-2021 se sustenta en un Modelo Conceptual, un Marco Estratégico y un Plan de Acción que permite articular la ejecución de las acciones programadas en el mismo.
Tal como está diseñado, el Plan Nacional 2017-2021 promueve el compromiso de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, así como organismos autónomos, para consolidar las políticas públicas en la lucha contra la trata de personas. Esto implica garantizar la inclusión y ejecución de las acciones y metas del Plan Nacional, en sus documentos de gestión y planificación.
7.3. MONITOREO Y EVALUACIÓN (M y E) DEL PLAN NACIONAL 2017-2021.
7.3.1. Principios metodológicos.
El Plan Nacional 2017-2021 requiere de un Sistema Participativo de Monitoreo y Evaluación (SPME), que permita comparar el trabajo articulado que se ha realizado frente a lo planificado, observar y recolectar información, reflexionar y aprender sobre ello.
El Monitoreo tiene dos propósitos: 1. Verificar, preguntándose por ejemplo ¿Se realizan las acciones conforme lo programado? ¿Qué tan bueno es el resultado generado (efectividad)?, ¿Se cumplen las metas?, y 2. Reflexión y aprendizaje; planteándose preguntas como ¿Qué podemos aprender de nuestros aciertos/ éxitos y errores/fallas? ¿Qué hemos aprendido de la ejecución del Plan Nacional? A su vez, la Evaluación, es otro instrumento de gestión que debe permitir tomar decisiones estratégicas más fundamentales y hacer una apreciación sobre el curso o al finalizar el Plan Nacional.
Los principios metodológicos a considerar para el establecimiento de un sistema de M y E son:
- El M y E debe ser simple. Un sistema de M y E no debe ser complejo o complicado. La tarea básica es simplificar el nivel de complejidad que ya se observa en el Plan Nacional formulado. Para ello hay que saber distinguir entre lo más importante de lo menos importante.
- El M y E debe ser oportuno. La oportunidad es la esencia del M y E. Se requiere de información de entrada y salida del sistema de Monitoreo para tomar decisiones oportunamente. La oportunidad está relacionada estrechamente con la credibilidad del M y E.
- El M y E debe ser relevante. Solamente con parámetros relevantes se garantiza que el M y E genere información que será útil para la toma de decisiones.
- La información que el M y E provee debe ser confiable. Se confiará en los hallazgos del monitoreo si la información es creíble.
- El M y E debe ser participativo. Se debe asegurar la participación de todos los actores clave involucrados en los tres niveles gobierno.
Aunque parezca obvio, es necesario enfatizar que, la formulación, ejecución, monitoreo y evaluación Plan Nacional son procesos socio técnicos de aprendizaje organizacional. Aquí, aprenden haciendo las personas y las instituciones involucradas. Después de un cierto tiempo, esas instituciones y personas involucradas deberían volver a su rutina- pero mejorada, mediante su aprendizaje- con una nueva calidad y eficacia de desempeño, superior a la situación inicial, en cuanto a la formulación e implementación de políticas públicas y gobernanza institucional, a la oferta de servicios de atención, protección y reintegración de las víctimas, a las acciones preventivo promocionales frente a la trata de personas y a la persecución del delito
De esta manera, el M y E será regular y sistemático y proveerá información oportuna y validada, para la dirección, para la acción correctiva, y para decisiones políticas y operativas contra la trata de personas El manejo de información requiere incluir seis aspectos: (1) Información de diagnóstico o porqué una situación está así (La línea de base) (2) Información de implementación de actividades (3) información de la utilización de los resultados u objetivos inmediatos (4) información del Impacto (5) Información nueva situacional del cambio producido y (6) información para revisar y tomar decisiones.
7.3.2. LINEAMIENTOS BÁSICOS PARA ESTABLECER EL SISTEMA PARTICIPATIVO DE MONITOREO Y EVALUACIÓN (SPME) - DEL PLAN NACIONAL 2017-2021
Como se ha indicado la responsabilidad de liderar los procesos de monitoreo y evaluación del Plan Nacional 2017-2021, corresponde a la Secretaría Técnica de la CMNP TP-TIM y a las Mesas, Comisiones y Redes Regionales de Lucha contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, a través de las Gerencia de Desarrollo Social.
Sin embargo, bajo el enfoque sistémico y de responsabilidades compartidas, el diseño, ejecución, monitoreo y evaluación del Plan Nacional implica negociar permanentemente acerca del rumbo que se quiera seguir y aprender permanentemente, a fin de que los sectores y otras instituciones involucradas cumplan sus roles y competencias con una mejor calidad frente al problema complejo de la trata de personas.
De acuerdo con lo dicho, el establecimiento de un Sistema Participativo de Monitoreo y Evaluación (SPME) del Plan Nacional, pasa por la institucionalización de gabinetes semestrales y anuales de Monitoreo y Evaluación, y el uso de programas informáticos de seguimiento al cumplimiento de metas de las acciones y de los indicadores de los objetivos inmediatos y estratégicos, así como para la evaluación de efectos e impactos. Ello permitirá determinar la pertinencia de los objetivos y su grado de realización, la eficiencia, la eficacia y el impacto del Plan Nacional 2017-2021.
Todo ello permitirá, además, generar la siguiente la documentación conteniendo los avances y dificultades encontradas, la sistematización de experiencias y lecciones aprendidas, y estadísticas, que sustentarán y evidenciarán la actuación y gestión estratégica del Plan Nacional:
- Los Informes Anuales elaborados cada fin de año, en base a la información recogida durante el Gabinete de Monitoreo y Evaluación, junto a la información enviada por las Mesas, Comisiones y Redes Regionales y Locales Multisectoriales.
- Los Informes de Evaluación externos, los que permitirá afinar estrategias y reorientar acciones cuando sea necesario. La Evaluación de Medio Término tendrá lugar al final del año 2019, la Evaluación Final en noviembre 2021.
- Las Memorias de los Gabinetes, Talleres, Reuniones, etc. presentan todo el proceso participativo entre los diferentes actores, sus aportes, y las decisiones acordadas en conclusiones y recomendaciones.
- Fichas técnicas de indicadores verificables objetivamente (IVO) y la Matriz de Monitoreo y Evaluación. Los indicadores, como el término sugiere, son variables que ayudan a medir cambios que se dan en una situación dada. Son los principales medios por los cuales el Monitoreo y Evaluación mide la capacidad, efectividad, eficiencia e impactos del Plan Nacional.
Mientras el Monitoreo se concentra en los metas e indicadores de insumo, proceso y producto, la Evaluación analiza, principalmente, los indicadores de los objetivos inmediatos (desempeño) y objetivos estratégicos (impacto). Por ello se ha formulado los Indicadores que especifican en términos precisos el contenido del objetivo y resultados esperados del Plan Nacional, y que fijan metas para medir el cumplimiento de las acciones.
El Plan Nacional 2017-2021 incluye metas e indicadores cuantitativos y cualitativos. Estos se deben precisar a partir de una Línea de base, con el fin de identificar con mayor claridad los alcances de los estos indicadores y así establecer una valoración precisa para medir los avances, una evaluación intermedia y una evaluación final.
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