Confirman el artículo tercero de la Resolución N° 06404-2026-JEE-LICN/JNE
Resolución N° 4426-2026-JNE
Expediente N° ERM.2026045997
JESUS MARIA - LIMA - LIMA
JEE LIMA CENTRO (ERM.2026007601)
ELECCIONES REGIONALES Y MUNICIPALES 2026
APELACIÓN
Lima, 23 de octubre de 2026
VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Laiter Luis García Tueros, en representación de la Universidad Nacional Agraria La Molina (en adelante, entidad recurrente), en contra del artículo tercero de la Resolución N° 06404-2026-JEE-LICN/JNE, del 8 de setiembre de 2026, emitida por el Jurado Electoral Especial de Lima Centro (en adelante, JEE), que desaprobó el reporte posterior de publicidad estatal correspondiente a las piezas publicitarias 1, 2, 3, 4, 7 y 18, por contravenir el literal b del artículo 18 del Reglamento sobre Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral (en adelante, Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad), en el marco de las Elecciones Regionales y Municipales 2026 (ERM 2026).
PRIMERO. ANTECEDENTES
En el Expediente N° ERM.2026007601
1.1. Mediante la Carta N° 0406-2026-R-UNALM, del 11 de mayo de 2026, presentada el 12 de mayo de 2026, don José Alberto Barrón López, rector y titular del pliego de la Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM), remitió al JEE el formato de reporte posterior de publicidad estatal por razones de impostergable necesidad o utilidad pública. El reporte consignó como periodo de difusión del 4 al 10 de mayo de 2026 y comprendió publicaciones efectuadas en las cuentas institucionales de Facebook e Instagram, evaluadas por el JEE como veintidós (22) piezas publicitarias.
1.2. A través de la Resolución N° 02730-2026-JEE-LICN/JNE, del 12 de mayo de 2026, el JEE corrió traslado del reporte y sus anexos a la coordinadora de fiscalización, a fin de que emitiera el informe técnico correspondiente.
1.3. Por medio del Informe N° 001663-2026-MMD-JEELIMACENTRO-ERM2026/JNE, del 2 de julio de 2026, la coordinadora de fiscalización concluyó que las piezas 1, 2, 3, 4, 7 y 18 contenían elementos que permitían identificar de manera indubitable a funcionarios o servidores públicos. Asimismo, distinguió las publicaciones que no calificaban como publicidad estatal, advirtió un enlace inactivo y señaló que, en otras piezas, no fue posible identificar indubitablemente a las personas que aparecían.
1.4. Mediante la Resolución N° 06404-2026-JEE-LICN/JNE, del 8 de setiembre de 2026, el JEE aprobó el reporte respecto de las piezas 5, 8, 10, 11, 13, 15, 16, 17, 19 y 20, y excluyó las piezas 6, 9, 12, 14, 21 y 22, por no encontrarse comprendidas en la definición de publicidad estatal o corresponder a comunicaciones exceptuadas de dicha categoría.
1.5. En el artículo tercero de la citada resolución, el JEE desaprobó el reporte respecto de las piezas 1, 2, 3, 4, 7 y 18, por incumplir la condición prevista en el literal b del artículo 18 del Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad. En el artículo cuarto dispuso el cese de su difusión dentro de cinco (5) días calendario, computados desde el día siguiente de que la resolución quedara consentida o desde el día siguiente de la notificación de la resolución que resolviera la apelación.
SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS
2.1. Mediante escrito fechado el 16 de setiembre de 2026, la entidad recurrente interpuso recurso de apelación contra el artículo tercero de la Resolución N° 06404-2026-JEE-LICN/JNE. Señaló que fue notificada el 15 de setiembre de 2026 y argumentó, principalmente, lo siguiente:
a) Sostiene que la aplicación del literal b del artículo 18 del Reglamento restringe el derecho de la comunidad universitaria a recibir información institucional idónea y transparente, así como la continuidad de los servicios y actividades académicas de la universidad.
b) Afirma que las imágenes, nombres y cargos observados no tuvieron como propósito individualizar o posicionar políticamente a las autoridades o servidores que aparecen en las publicaciones, sino informar sobre actividades académicas, de investigación, innovación y proyección social vinculadas con los fines constitucionales y legales de la universidad.
c) Cuestiona que el JEE haya aplicado de manera literal la prohibición de identificar funcionarios o servidores públicos. A su juicio, la comunicación estatal se atribuye al órgano o a la investidura y no a la persona natural, por lo que la sola mención de un cargo o la presencia de una autoridad no debería determinar la desaprobación de la publicidad cuando no existe contenido electoral o proselitista.
d) Alega que la medida no supera el test de proporcionalidad, pues existirían alternativas menos restrictivas, como evaluar posteriormente el contenido de cada publicación para verificar si existió favorecimiento político. Añade que la prohibición afectaría la difusión de información educativa y de utilidad pública.
e) Finalmente, invoca los principios de presunción de licitud, legalidad, tipicidad y debida motivación. Señala que el JEE no acreditó un desvío de poder, una finalidad proselitista ni el uso de recursos públicos en beneficio electoral, por lo que solicita que se declare fundado el recurso y nulo o revocado el extremo impugnado.
CONSIDERANDOS
PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)
En la Constitución Política del Perú
1.1. El numeral 5 del artículo 139 establece que es principio y derecho de la función jurisdiccional la motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, excepto los decretos de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se sustentan.
1.2. El numeral 4 del artículo 178 precisa que es competencia del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) administrar justicia en materia electoral.
1.3. El artículo 181 determina que el Pleno del JNE aprecia los hechos con criterio de conciencia. Resuelve con arreglo a ley y a los principios generales de derecho. En materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva, y no son susceptibles de revisión. Contra ellas no procede recurso ni acción de garantía alguna.
En la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones (en adelante, LOE)
1.4. El artículo 34 dispone:
Artículo 34.- El Jurado Nacional de Elecciones resuelve, en instancia definitiva, los recursos que se interpongan contra las resoluciones expedidas por la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, en cuanto tales se refieran a asuntos electorales, de referéndum u otro tipo de consultas populares. Resuelve también las apelaciones o los recursos de nulidad que se interpongan contra las resoluciones de los Jurados Electorales Especiales [resaltado agregado].
1.5. El artículo 192 prevé:
Artículo 192.- […] También queda suspendida, desde la fecha de convocatoria de las elecciones, la realización de publicidad estatal en cualquier medio de comunicación público o privado, salvo el caso de impostergable necesidad o utilidad pública, dando cuenta semanalmente de los avisos publicados al Jurado Nacional de Elecciones o al Jurado Electoral Especial, según corresponda.
En caso de incumplimiento de esta disposición, el Jurado Nacional de Elecciones o, en su caso, el Jurado Electoral Especial, de oficio o a petición de parte, dispondrá la suspensión inmediata de la propaganda política y publicidad estatal. El Jurado Nacional de Elecciones dispone, asimismo, la sanción de los responsables de conformidad con el procedimiento previsto en el artículo 362 de la Ley Orgánica de Elecciones, modificado por el artículo 24 de la presente ley. […]
En el Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad
1.6. El artículo 2 estipula:
Artículo 2.- Alcance
Las normas establecidas en el presente reglamento son de cumplimiento obligatorio para las organizaciones políticas, personeros, candidatos, afiliados, autoridades, funcionarios o servidores públicos, promotores de consultas populares; así como para las entidades públicas de los niveles de gobierno nacional, regional, local, organismos constitucionales autónomos (incluidos sus órganos descentralizados o desconcentrados, programas y proyectos), empresas del Estado, medios de comunicación social, instituciones privadas y ciudadanía en general.
El presente reglamento es de aplicación a los procesos de Elecciones Generales, de representantes ante el Parlamento Andino, Elecciones Regionales, Elecciones Municipales, Elecciones Municipales Complementarias y procesos de consulta popular de referéndum y revocatoria.
1.7. El literal t del artículo 5 define:
Artículo 5.- Definiciones
[…]
t. Publicidad estatal
Información que las entidades públicas difunden con fondos y recursos públicos, destinada a divulgar la programación, el inicio o la consecución de sus actividades, obras y políticas públicas, cuyo objeto sea posicionarlas frente a los ciudadanos que perciben los servicios que estas prestan.
1.8. El artículo 16 prescribe:
Artículo 16.- Prohibición general de difusión de publicidad estatal y sus excepciones
Ninguna entidad o dependencia pública podrá difundir publicidad estatal a partir de la publicación de la convocatoria de un proceso electoral en el diario oficial El Peruano, a menos que se encuentre justificada en razones de impostergable necesidad o utilidad pública, conforme a lo previsto en el presente reglamento y a los pronunciamientos del JNE. Se excluye de esta prohibición a los organismos del Sistema Electoral.
1.9. El artículo 18 preceptúa:
Artículo 18.- Condiciones para la difusión de publicidad estatal
La difusión de publicidad estatal justificada que se sustente en razón de una impostergable necesidad o utilidad pública debe cumplir las siguientes condiciones:
a. En ningún caso, pueden contener o hacer alusión a colores, nombres, frases o textos, símbolos, signos o cualquier otro elemento que directa o indirectamente esté relacionado con una organización política.
b. Ningún funcionario o servidor público perteneciente a una entidad o a cualquiera de sus dependencias puede aparecer en la publicidad estatal, a través de su imagen, nombre, voz, cargo o cualquier otro medio que de forma indubitable lo identifique.
1.10. El artículo 20 precisa:
Artículo 20.- Infracciones en materia de publicidad estatal
[…]
g. Difundir publicidad estatal que contenga el nombre, imagen, voz, cargo o cualquier otro medio que de forma indubitable identifique a algún funcionario o servidor público.
[…]
1.11. El numeral 24.1. del artículo 24 contempla:
Artículo 24.- Procedimiento de reporte posterior
[…]
24.1. El titular del pliego o a quien este faculte, dentro del plazo de siete (7) días hábiles, computados desde el día siguiente del inicio de la difusión, presenta al JEE el formato de reporte posterior (Anexo 2), el cual forma parte del presente reglamento, que deberá contener los datos solicitados en este [resaltado agregado].
Se debe anexar el ejemplar o muestra a color del medio publicitario, o link de descarga, dependiendo de la naturaleza del medio de difusión.
Cuando la publicidad estatal se difunda en redes sociales y/o plataformas digitales oficiales, se debe informar el enlace o link activo que permita acceder directamente al espacio donde se ubica el elemento publicitario.
[…]
1.12. El artículo 27 regula:
Artículo 27.- Inicio del procedimiento
El procedimiento sancionador es promovido de oficio por informe del fiscalizador de la DNFPE, cuando corresponda.
En caso de denuncia, será remitida por el JEE al fiscalizador de la DNFPE, quien emite el informe correspondiente en un plazo de hasta dos (2) días calendario.
[…]
1.13. El artículo 28 indica:
Artículo 28.- Legitimidad para obrar pasiva
Se considera como presunto infractor al titular del pliego que emite la publicidad estatal cuestionada, quien es responsable a título personal y solidariamente responsable con los funcionarios públicos que corresponda, si se determina la comisión de infracción.
1.14. Los artículos 30 y 31 dictan:
Artículo 30.- Determinación de la infracción
[…]
30.3. El plazo para dar cumplimiento a lo dispuesto en la resolución de determinación de la infracción es hasta de diez (10) días calendario, contados a partir del día siguiente de que esta queda consentida o desde el día siguiente de la notificación de la resolución del JNE que resuelve la apelación. Este plazo lo fija el JEE atendiendo a las características y la magnitud de la infracción.
30.4. Vencido el plazo para dar cumplimiento a lo dispuesto en la resolución de determinación de infracción, el fiscalizador de la DNFPE informa al JEE sobre el cumplimiento de lo ordenado al infractor para que disponga el archivo del procedimiento; en caso contrario, de informarse su incumplimiento, se da inicio a la etapa de determinación de la sanción.
Artículo 31.- Determinación de la sanción
Luego de recibido el informe de fiscalizador de la DNFPE, que comunica el incumplimiento de lo ordenado en la etapa de determinación de la infracción, el JEE, en el plazo máximo de cinco (5) días calendario, expide resolución de determinación de la sanción, mediante la cual impone la sanción de amonestación pública y multa al infractor, asimismo, remite copias de lo actuado al Ministerio Público para que proceda de acuerdo con sus atribuciones.
La resolución de determinación de sanción puede ser apelada, respecto a la sanción impuesta, dentro del plazo de tres (3) días hábiles contados a partir del día siguiente de su notificación.
El plazo para dar cumplimiento a lo dispuesto en la resolución de determinación de sanción es de diez (10) días hábiles, contados a partir del día siguiente de que esta queda consentida o desde del día siguiente de la notificación de la resolución del JNE que resuelve la apelación.
1.15. El artículo 47 indica lo siguiente:
Artículo 47.- Recurso de apelación
El recurso de apelación debe ser interpuesto ante el JEE dentro del plazo de tres (3) días hábiles contados a partir del día siguiente de la notificación de la resolución impugnada. […]
En el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales1 (en adelante, Reglamento)
1.16. El artículo 14, sobre la notificación de los pronunciamientos, contempla lo siguiente:
Artículo 14.- Sujetos obligados al uso de la casilla electrónica
Todas las partes de los procesos jurisdiccionales –electorales y no electorales– son notificadas con los pronunciamientos o actuaciones jurisdiccionales emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas.
En caso de que la casilla electrónica de los sujetos antes mencionados se encuentre inhabilitada o desactivada, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o actuación jurisdiccional a través de su publicación en el portal institucional del JNE, surtiendo efectos legales a partir del día hábil o calendario siguiente de su publicación, en los vínculos que se indican a continuación:
<https://plataformaelectoral.jne.gob.pe/bandeja/filtros>, para expedientes jurisdiccionales de procesos electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla del respectivo proceso electoral (ejemplos: ERM, EG, EMC, CPR, entre otros).
[…]
SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso de apelación se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.
Respecto del asunto de fondo
2.2. En el presente caso, la controversia se circunscribe a determinar si el JEE actuó conforme a derecho al desaprobar, en el artículo tercero de la Resolución N° 06404-2026-JEE-LICN/JNE, el reporte posterior correspondiente a las piezas 1, 2, 3, 4, 7 y 18, por la identificación indubitable de funcionarios o servidores públicos. Los extremos que aprobaron otras publicaciones y excluyeron determinadas comunicaciones no son materia del recurso.
2.3. De acuerdo con el artículo 192 de la Ley Orgánica de Elecciones, durante el periodo electoral la difusión de publicidad estatal se encuentra prohibida, salvo que responda a razones de impostergable necesidad o utilidad pública. Esta excepción no habilita una difusión irrestricta, pues el artículo 18 del Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad establece condiciones que deben cumplirse concurrentemente. Entre ellas, el literal b prohíbe que cualquier funcionario o servidor público aparezca mediante su imagen, nombre, voz, cargo o cualquier otro medio que lo identifique de forma indubitable.
2.4. En consecuencia, la utilidad pública del contenido y la prohibición de identificar funcionarios o servidores constituyen exigencias distintas. Una publicación puede transmitir información académica o institucional de interés público y, al mismo tiempo, incumplir las condiciones reglamentarias por mostrar o identificar a autoridades y servidores públicos. Por ello, la ausencia de referencias partidarias, candidaturas o mensajes expresamente proselitistas no excluye la aplicación del literal b del artículo 18.
2.5. La citada disposición establece una regla objetiva de configuración. No exige demostrar que la autoridad identificada sea candidata, que pretenda obtener un beneficio electoral o que la entidad haya actuado con intención proselitista. Su finalidad preventiva consiste en impedir que los recursos y canales institucionales incrementen, durante el periodo electoral, la exposición pública de quienes ejercen funciones estatales. Exigir la demostración de una intención política incorporaría un elemento que la norma no contempla y reduciría la eficacia de la prohibición.
2.6. De la revisión de las publicaciones recogidas en el reporte, el informe de fiscalización y la resolución impugnada, se verifica que la pieza 1 identifica, mediante nombres e imágenes, al director del Departamento Académico de Ciencias Humanas, William Hurtado de Mendoza, y a los docentes Eduardo Ortiz y Nehemías Vega, y consigna el nombre de la directora de la Cátedra Arguedas, María Mandujano. La pieza 2 identifica a representantes del Ministerio de la Producción, Gianni Michael Zelada García y Milagros Huaringa Aguirre, y al director ejecutivo de La Molina Calidad Total Laboratorios de la UNALM, Raúl del Carmen Porturas Olaechea. La pieza 3 consigna los nombres de servidores de la UNALM y de la Municipalidad Provincial de Satipo que intervienen en el curso internacional sobre compostaje.
2.7. Asimismo, la pieza 4 identifica por su nombre al líder del Programa de Investigación en Hortalizas, Roberto Ugás; la pieza 7 consigna el nombre del especialista de la UNALM Gustavo Gutiérrez Reynoso; y la pieza 18 identifica por nombre, cargo e imagen al rector José Alberto Barrón López, y muestra al vicerrector de investigación Jorge Eduardo Jiménez Dávalos. La constatación se sustenta en personas concretamente identificadas, sin extender la prohibición a quienes solo aparecen en una fotografía sin identificación indubitable. No se requiere que concurran conjuntamente nombre, imagen, voz y cargo: basta un medio que permita identificar inequívocamente al funcionario o servidor público.
2.8. Tampoco resulta atendible el agravio relativo al derecho a la información y a la continuidad del servicio público. La resolución impugnada no impide que la UNALM informe sobre sus cursos, actividades académicas, investigaciones o servicios. La entidad puede comunicar dichos contenidos durante el periodo electoral cuando se encuentren justificados, siempre que adecúe las piezas a las condiciones establecidas en el artículo 18 del Reglamento y evite la identificación de funcionarios o servidores públicos.
2.9. Respecto del principio de proporcionalidad, la restricción resulta idónea para evitar el posicionamiento personal de autoridades y servidores mediante recursos institucionales. También es necesaria, pues la fiscalización posterior de una supuesta finalidad política no ofrece la misma protección preventiva y obligaría a acreditar un elemento subjetivo que no forma parte de la regla. Finalmente, la medida resulta proporcional en sentido estricto, porque conserva la posibilidad de difundir la información de utilidad pública y únicamente exige retirar los elementos de identificación personal durante el periodo electoral.
2.10. En cuanto a la presunción de licitud, corresponde precisar que este expediente versa sobre la aprobación de un reporte posterior y no sobre la imposición de una sanción personal. La desaprobación no presume culpabilidad ni intención proselitista: responde a la verificación del incumplimiento de una condición objetiva para difundir publicidad estatal durante el periodo electoral. El reporte de la propia universidad, las muestras incorporadas y el Informe N° 001663-2026-MMD-JEELIMACENTRO-ERM2026/JNE acreditan los elementos de identificación advertidos en las seis piezas, sin que la entidad recurrente desvirtúe esas constataciones.
2.11. Finalmente, la resolución impugnada contiene motivación suficiente en el extremo controvertido. El JEE reconoció la utilidad pública de los contenidos y examinó individualmente, en su acápite 3.8, los nombres, imágenes y cargos presentes en las piezas 1, 2, 3, 4, 7 y 18. Por ello, la desaprobación no se sustenta en una invocación genérica de la prohibición ni en una finalidad electoral presumida. La discrepancia con la aplicación del literal b del artículo 18 no acredita una causal de nulidad. La orden de cese del artículo cuarto constituye la medida correctiva vinculada a esa desaprobación, conforme al numeral 24.3 del artículo 24 y al artículo 25 del Reglamento, y no una sanción de amonestación o multa.
2.12. Por consiguiente, los agravios formulados no desvirtúan que las piezas cuestionadas incumplieron la condición prevista en el literal b del artículo 18 del Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad. Corresponde declarar infundado el recurso de apelación y confirmar el artículo tercero de la Resolución N° 06404-2026-JEE-LICN/JNE.
2.13. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse según lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales.
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
1. Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por la Universidad Nacional Agraria La Molina, representada por su abogado don Laiter Luis García Tueros; y, en consecuencia, CONFIRMAR el artículo tercero de la Resolución N° 06404-2026-JEE-LICN/JNE, del 8 de setiembre de 2026, emitida por el Jurado Electoral Especial de Lima Centro, que desaprobó el reporte posterior de publicidad estatal correspondiente a las piezas publicitarias 1, 2, 3, 4, 7 y 18, por contravenir la condición prevista en el literal b del artículo 18 del Reglamento sobre Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral, en el marco de las Elecciones Regionales y Municipales 2026.
2. PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales, aprobado por la Resolución N° 0830-2025-JNE.
Regístrese, comuníquese y publíquese a través de la Secretaría General. Interviene como ponente el magistrado Roberto Rolando Burneo Bermejo.
SS.
BURNEO BERMEJO
MAISCH MOLINA
GONZALES BARRÓN
TORRES CORTEZ
OYARCE YUZZELLI
Clavijo Chipoco
Secretaria General
1 Aprobado por Resolución N° 0830-2025-JNE, publicada el 4 de enero de 2026 en el diario oficial El Peruano.
2572628-1