Confirman el Acuerdo de Concejo Nº 021- 2025-MDSL/C
Resolución Nº 1363-2026-JNE
Expediente Nº JNE.2025007199
SAN LUIS - LIMA - LIMA
VACANCIA
APELACIÓN
Lima, 16 de junio de 2026
VISTO: en audiencia pública virtual del 15 de junio de 2026, debatido y votado en la fecha, los recursos de apelación interpuestos por doña Marcelina Alejandro Clemente (en adelante, señora recurrente) y don Víctor Hugo Huarca Pérez (en adelante, señor adherente) en contra del Acuerdo de Concejo Nº 021-2025-MDSL/C, del 10 de junio de 2025, que rechazó la solicitud de vacancia formulada contra don Antonio Valenzuela Reyes, regidor del Concejo Distrital de San Luis, provincia y departamento de Lima (en adelante, señor regidor), por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).
Oídos los informes orales
PRIMERO. ANTECEDENTES
Solicitud de vacancia
1.1. El 28 de abril de 2025, la señora recurrente formuló una solicitud de vacancia contra el señor regidor por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo de la LOM, bajo los siguientes argumentos:
a) El 14 de marzo de 2025, el señor regidor habría convocado y liderado un operativo durante el cual los inspectores de fiscalización intervinieron establecimientos ubicados en la urb. Limatambo Norte.
b) En ese sentido, como se habrían realizado actos ejecutivos que corresponden estrictamente a la Sub Gerencia de Fiscalización, Control Municipal y Transporte, se estaría configurando el primer elemento de la causal atribuida.
c) Al respecto, el segundo elemento se habría configurado, al verse disminuida su labor fiscalizadora frente a la gestión municipal, puesto que no podría ir en contra de sus propios actos.
1.2. A efectos de acreditar los hechos expuestos, la señora recurrente adjuntó, entre otros, los siguientes medios de prueba:
a) Informe Nº 010-2025-MDSL-GSP/SGFCMYT/ffgb, del 14 de marzo de 2025.
b) Informe Nº 000097-2025-MDSL-GSP/SGFCMT, del 17 de marzo de 2025.
c) Actas de fiscalización del 14 de marzo de 2025.
d) Un dispositivo de almacenamiento USB que contiene un archivo de video.
1.3. Posteriormente, el señor adherente presentó, el 29 de abril de 2025, un escrito de adhesión a la solicitud de vacancia contra el señor regidor.
Descargos del señor regidor
1.4. El 8 de mayo de 2025, a través del Escrito Nº 001-2025-AVR, el señor regidor presentó sus descargos, en el cual señaló, principalmente, lo siguiente:
a) Si bien en los documentos presentados por la señora recurrente se ha consignado que el señor regidor habría ejercido un rol de liderazgo en el procedimiento de fiscalización, ello solo evidenciaría la intención de involucrarlo e imputarle acciones que no ha realizado, como haber convocado el operativo.
b) Además, en el video adjunto se observa que el señor regidor le explica a una vecina la política municipal para poner en orden los establecimientos comerciales, a fin de que funcionen con la documentación correspondiente.
c) De ese modo, brindar declaraciones o explicaciones en una entrevista pública no constituye un acto administrativo, sino una manifestación política.
Decisión del concejo municipal sobre la solicitud de vacancia
1.5. En la Sesión Extraordinaria de Concejo del 10 de junio de 2025, el Concejo Distrital de San Luis rechazó la solicitud de vacancia formulada por la señora recurrente contra el señor regidor, obteniéndose el siguiente resultado: cinco (5) votos a favor y cuatro (4) votos en contra. Cabe precisar que la autoridad cuestionada no ejerció voto alguno.
1.6. Esta decisión se formalizó por medio del Acuerdo de Concejo Nº 021-2025-MDSL/C, de la misma fecha.
SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS
Recurso de apelación
2.1. El 22 y 23 de junio de 2025, el señor adherente y la señora recurrente interpusieron recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo Nº 021-2025-MDSL/C, respectivamente, solicitando que se revoque la decisión del Concejo Distrital de San Luis, alegando, principalmente, lo siguiente:
a) El señor regidor ha realizado actos ejecutivos que corresponden estrictamente a la Subgerencia de Fiscalización, Control Municipal y Transporte, al haber convocado, liderado e intervenido en el operativo del 14 de marzo de 2025.
b) Lo que implica que, al realizar la convocatoria al operativo, la autoridad cuestionada se ha visto implicada en la realización de coordinaciones con las demás unidades orgánicas y diversos funcionarios.
c) Por lo tanto, se ha visto disminuida su labor de fiscalización de la gestión municipal.
CONSIDERANDOS
PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)
En la Constitución Política del Perú
1.1. El numeral 4 del artículo 178 determina, como atribución del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la administración de justicia en materia electoral.
1.2. El artículo 181 establece que el Pleno del JNE, con criterio de conciencia, resuelve con arreglo a la ley y a los principios generales del derecho. En materia electoral, de referéndum o de otras consultas populares, sus resoluciones se emiten en instancia final y definitiva y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno.
En la Ley Nº 26486, Ley Orgánica del JNE (en adelante, LOJNE)
1.3. El literal a del artículo 5 prescribe lo siguiente:
Artículo 5.- Son funciones del Jurado Nacional de Elecciones:
a. Administrar justicia, en instancia final, en materia electoral;
[…]
En la LOM
1.4. El numeral 4 del artículo 10 prescribe:
Artículo 10.- Atribuciones y obligaciones de los regidores
Corresponden a los regidores las siguientes atribuciones y obligaciones:
[…]
4. Desempeñar funciones de fiscalización de la gestión municipal, sin necesidad de comunicación previa.
1.5. El segundo párrafo del artículo 11 establece:
Artículo 11.- Responsabilidades, impedimentos y derechos de los regidores
[…]
Los regidores no pueden ejercer funciones ni cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o de confianza, ni ocupar cargos de miembros de directorio, gerente u otro, en la misma municipalidad o en las empresas municipales o de nivel municipal de su jurisdicción. Todos los actos que contravengan esta disposición son nulos y la infracción de esta prohibición es causal de vacancia en el cargo de regidor.
1.6. El artículo 23, sobre el procedimiento de vacancia, dicta:
Artículo 23.- Procedimiento de declaración de vacancia del cargo de alcalde o regidor
La vacancia del cargo de alcalde o regidor es declarada por el correspondiente concejo municipal, en sesión extraordinaria, con el voto aprobatorio de dos tercios del número legal de sus miembros, previa notificación al afectado para que ejerza su derecho de defensa.
El acuerdo de concejo que declara o rechaza la vacancia es susceptible de recurso de reconsideración, a solicitud de parte, dentro del plazo de 15 (quince) días hábiles perentorios ante el respectivo concejo municipal.
El acuerdo que resuelve el recurso de reconsideración es susceptible de apelación. El recurso de apelación se interpone, a solicitud de parte, ante el concejo municipal que resolvió el recurso de reconsideración dentro de los 15 (quince) días hábiles siguientes, el cual elevará los actuados en el término de 3 (tres) días hábiles al Jurado Nacional de Elecciones, que resolverá en un plazo máximo de 30 (treinta) días hábiles, bajo responsabilidad.
La resolución del Jurado Nacional de Elecciones es definitiva y no revisable en otra vía.
Cualquier vecino puede solicitar la vacancia del cargo de un miembro del concejo ante el concejo municipal o ante el Jurado Nacional de Elecciones; su pedido debe estar fundamentado y debidamente justificado, con la prueba que corresponda, según la causal. El concejo se pronuncia en sesión extraordinaria en un plazo no mayor de 30 (treinta) días hábiles después de presentada la solicitud y luego de notificarse al afectado para que ejerza su derecho de defensa.
[…]
En el Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil1 (en adelante, TUO del CPC)
1.7. El artículo 374 prevé que:
Artículo 374.- Medios probatorios en la apelación de sentencia
Las partes o terceros legitimados pueden ofrecer medios probatorios en el escrito de formulación de la apelación o en el de absolución de agravios, únicamente en los siguientes casos:
1. Cuando los medios probatorios estén referidos a la ocurrencia de hechos relevantes para el derecho o interés discutido, pero acaecidos después de concluida la etapa de postulación del proceso; y
2. Cuando se trate de documentos expedidos con fecha posterior al inicio del proceso o que comprobadamente no se hayan podido conocer y obtener con anterioridad [resaltado agregado].
En la jurisprudencia del Pleno del JNE
1.8. Con las Resoluciones Nº 481-2013-JNE, Nº 137-2015-JNE, Nº 0220-2020-JNE, Nº 0783-2021-JNE y Nº 0381-2022-JNE, el Pleno del JNE señaló que, para que se configure la causal de vacancia prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM, se requiere la concurrencia de los siguientes elementos:
a) El acto realizado por el regidor cuestionado constituya una función administrativa o ejecutiva, debiendo entenderse por función administrativa o ejecutiva a toda actividad o toma de decisión que implique una manifestación de la voluntad estatal destinada a producir efectos jurídicos sobre el administrado.
b) El ejercicio de función administrativa o ejecutiva debe suponer la anulación o afectación al deber de fiscalización que tiene como regidor.
1.9. Por medio de las Resoluciones Nº 210-2009-JNE, Nº 137-2015-JNE y Nº 0783-2021-JNE, este órgano colegiado enfatizó que la finalidad de la prohibición del artículo 11 de la LOM no es otra que la de evitar la disminución de la función fiscalizadora sobre el propio gobierno municipal del que se forma parte.
En el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales del JNE2 (en adelante, Reglamento)
1.10. El artículo 14, sobre la notificación de los pronunciamientos, contempla:
Todas las partes de los procesos jurisdiccionales –electorales y no electorales– son notificadas con los pronunciamientos o actuaciones jurisdiccionales emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas.
En caso de que la casilla electrónica de los sujetos antes mencionados se encuentre inhabilitada o desactivada, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o actuación jurisdiccional a través de su publicación en el portal institucional del JNE, surtiendo efectos legales a partir del día hábil o calendario siguiente de su publicación, en los vínculos que se indican a continuación:
<https://plataformaelectoral.jne.gob.pe/bandeja/filtros>, para expedientes jurisdiccionales de procesos electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla del respectivo proceso electoral (ejemplos: ERM, EG, EMC, CPR, entre otros).
<https://consultaexpediente.jne.gob.pe/>, para expedientes jurisdiccionales de procesos no electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla JNE.
SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso de apelación, se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.
Con relación a la documentación presentada en instancia de apelación y a la delimitación del presente pronunciamiento
2.2. Al respecto, en aplicación del principio tantum apellatum quantum devolutum, en mérito del cual el órgano superior solo debe avocarse sobre el extremo o extremos que cuestiona el recurso de apelación, siendo así corresponde a este Supremo Tribunal Electoral analizar si la decisión apelada es acorde a ley, sobre la base de los argumentos expuestos como agravios con el referido recurso impugnatorio.
2.3. En ese sentido, este órgano colegiado debe precisar que el pronunciamiento que se emita se circunscribirá a los medios probatorios ofrecidos con el acto postulatorio –la solicitud de vacancia–, a los descargos de la autoridad cuestionada, así como a los que el concejo municipal haya incorporado de oficio; pero no a los que se pretendan incorporar con el recurso de apelación o con posterioridad a este, salvo en los supuestos regulados en el artículo 374 del TUO del CPC (ver SN 1.7.).
2.4. Por tal razón, con relación a los escritos del 15 y 17 de junio de 2026, presentados por el señor regidor, y dado que los citados medios probatorios ofrecidos no se encuentran comprendidos en los supuestos establecidos en la precitada norma, no corresponde, en esta instancia, admitirlos, incorporarlos ni valorarlos, pues ello no solo implicaría la contravención del citado precepto normativo, sino también la vulneración del derecho al debido procedimiento, en sus vertientes del derecho de defensa, la igualdad de armas y la contradicción, que asiste a las partes de la relación jurídico-procesal instaurada.
Respecto a la causal de vacancia invocada
2.5. Con el propósito de determinar la configuración de la causal imputada al señor regidor, el Pleno del JNE, en su jurisprudencia, ha considerado necesario acreditar la concurrencia de dos presupuestos: a) que el acto ejecutado por el regidor cuestionado constituya una función administrativa o ejecutiva, y b) que dicha acción suponga una anulación o afectación al deber de fiscalización que tiene como regidor (ver SN 1.8. y 1.9.).
2.6. Por función administrativa o ejecutiva debe entenderse a toda actividad o toma de decisión que suponga una manifestación concreta de la voluntad estatal destinada a producir efectos jurídicos. De ahí que, cuando el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM (ver SN 1.5.) establece la prohibición de realizar función administrativa o ejecutiva a los regidores, determina que estas autoridades no están facultadas para tomar decisiones sobre la administración, dirección, gerencia u otros órganos que comprenden la estructura municipal, ni para ejecutar las acciones asignadas a estos.
2.7. Esta disposición responde a que, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 10 de la LOM (ver SN 1.4.), los regidores cumplen fundamentalmente una función fiscalizadora, lo cual les impide asumir funciones administrativas o ejecutivas, ya que ello generaría un conflicto de intereses al asumir el doble papel de fiscalizar y ejecutar.
El caso en concreto
2.8. En aplicación del artículo 181 de la Constitución Política del Perú (ver SN 1.2.), a este órgano colegiado no solo le corresponde aplicar el derecho, entendido como el conjunto de normas que integran el ordenamiento jurídico nacional (iurisdictio), sino también apreciar los hechos de los casos sometidos a su conocimiento haciendo uso del criterio de conciencia.
2.9. Dicha norma constitucional otorga al Pleno del JNE la potestad de no limitarse –en la actividad jurisdiccional que desarrolla– a la mera aplicación de las normas jurídicas a los casos concretos, sino de poner especial énfasis en su labor de apreciar los hechos, teniendo en cuenta el conjunto de circunstancias sociales, políticas e, incluso, individuales que los rodean, siempre en armonía con los demás principios y valores que informan el sistema jurídico peruano.
2.10. En el presente caso, se imputa al señor regidor haber ejercido funciones ejecutivas o administrativas, por haber convocado un operativo de fiscalización, así como haber liderado intervenciones en locales presuntamente clandestinos en la urb. Limatambo Norte.
2.11. En ese sentido, para acreditar los hechos expuestos, obran en autos informes, actas de fiscalización, registros fotográficos y un video –instrumentales que reflejarían las actuaciones efectuadas como consecuencia de dicho operativo–, con los cuales se sostiene la presunta vinculación del señor regidor con la convocatoria del operativo de fiscalización y con el liderazgo de este.
2.12. En primer lugar, se observa que, en el Informe Nº 010-2025-MDSL-GSP/SGFCMYT/ffgb, del 14 de marzo de 2025, elaborado por don Fernando Francisco García Barnuevo, coordinador de fiscalización, dirigido a don Antonio Alberto Medrano Valverde, subgerente de Fiscalización, Control Municipal y Transporte (en adelante, señor subgerente), se señala que el operativo llevado a cabo en la urb. Limatambo Norte habría sido convocado por el señor regidor, y que dicha intervención contó con la presencia de la citada autoridad, de la Policía Nacional del Perú (PNP), de Seguridad Ciudadana, de Imagen Institucional y del señor subgerente.
Al respecto, de la lectura de dicho informe se advierte que el señor regidor habría convocado el referido operativo; sin embargo, no se hace referencia a ningún documento mediante el cual dicha autoridad habría efectuado tal convocatoria. Asimismo, no se adjuntó al informe el documento que acreditaría tal aseveración. Aunado a ello, tampoco se detallaron las acciones, diligencias o procedimientos que habría realizado la autoridad cuestionada para concretar el pedido de fiscalización.
2.13. En segundo lugar, se visualiza el Informe Nº 000097-2025-MDSL-GSP/SGFCMT, del 17 de marzo de 2025, elaborado por el señor subgerente, en el que se detalla el operativo realizado, manifestando que estuvo liderado por el señor regidor quien intervino con los inspectores de fiscalización y la PNP.
De igual modo que en el considerando anterior, el informe señala que el señor regidor habría liderado dicho operativo; sin embargo, no se han detallado las acciones concretas que habría realizado la citada autoridad y que permitan evidenciar que dirigió, guio o influyó en la ejecución de la fiscalización.
Adicionalmente, en las actas de fiscalización levantadas el 14 de marzo de 2025, se observa únicamente las firmas del inspector fiscalizador y de las personas que responderían por las locaciones intervenidas, sin que conste la firma del señor regidor. Incluso, si dichas actas contaran con la rúbrica correspondiente, también debería tenerse en cuenta el detalle o registro de su actuación o participación; es decir, las especificaciones que describan si dicha autoridad edil permaneció como veedor o si tuvo alguna conducta de dirección o mandato frente al equipo que realizó tal diligencia.
En el presente caso, de lo descrito se puede colegir que, en tanto las actas de fiscalización no consignan participación del señor regidor, no es posible afirmar que este haya emitido un acto ejecutivo o administrativo en el operativo materia de autos.
2.14. En tercer lugar, en cuanto al video adjunto, se escucha, en dos oportunidades, que el operativo se realizó bajo el liderazgo del señor regidor; sin embargo, lo que realmente se aprecia es que se trata de una actividad de difusión en redes sociales por parte de la municipalidad, orientada a visibilizar las actuaciones realizadas por esta entidad. Asimismo, se muestra que el señor regidor y los agentes fiscalizadores vestían chalecos diferentes para distinguirse.
Igualmente, no se capta que el señor regidor haya realizado las funciones del personal de inspección. Por el contrario, lo que se observa, en puridad, es que dicha autoridad relata y explica –al colaborador que graba el video– lo realizado en la intervención y, además, conversa con los efectivos policiales y con los vecinos de la zona.
Ello quiere decir que, a pesar de que reiteradamente se ha mencionado que el operativo fue liderado por el señor regidor, lo que en realidad se evidencia es que la autoridad cuestionada estaría coadyuvando en la difusión de propaganda municipal, con el propósito de informar sobre las actuaciones que se estaban efectuando.
De ese modo, se precisa que las acciones realizadas por las autoridades ediles, vinculadas con el interés de exposición pública o con la priorización de su imagen, con el fin de centrar la atención, no necesariamente implican la configuración de actos propios de funciones administrativas o ejecutivas.
2.15. Por último, resulta necesario hacer una breve distinción respecto de la Resolución Nº 0087-2024-JNE, en la que se configuró el primer elemento de la causal postulada sobre la base del video de la visita realizada el 29 de abril de 2023; de la Carta Nº 20230502113, del 2 de mayo de 2023; del Memorando Nº 000310-2023-05.0.0-GPPDC-MSI, del 30 de noviembre de 2023; y del Informe Nº 02-2023-0600-SG/MSI, del 1 de diciembre de 2023, en los que se evidenció que la autoridad vacada realizó una visita con la finalidad de fiscalizar un local comercial, le solicitó reiteradamente al dueño que le entregara la resolución que lo autorizaba a contar con una zona reservada, para mostrársela a los vecinos, o, en su defecto, que le tomara una foto para exponerla; y, sobre todo, manifestó que lo realizado obedecía a las quejas recibidas de los vecinos. Sin embargo, no se encontraron evidencias de que ello hubiera sido informado al concejo distrital. Por ello, resulta necesario precisar que, en el presente caso, no se han suscitado los mismos hechos.
2.16. Por consiguiente, en vista de las consideraciones expuestas, no se verifica que el señor regidor haya realizado actos que constituyan funciones administrativas o ejecutivas, ni, menos aún, que se haya menoscabado su función fiscalizadora. Por ello, este colegiado concluye que dichas acciones no constituyen la causal de vacancia invocada, por lo que carece de objeto continuar con el análisis del segundo elemento; en consecuencia, corresponde declarar infundados los recursos de apelación.
2.17. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse según lo dispuesto en el Reglamento (ver SN 1.10.).
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
1. Declarar INFUNDADOS los recursos de apelación interpuestos por doña Marcelina Alejandro Clemente y don Víctor Hugo Huarca Pérez; y, en consecuencia, CONFIRMAR el Acuerdo de Concejo Nº 021-2025-MDSL/C, del 10 de junio de 2025, que rechazó la solicitud de vacancia formulada contra don Antonio Valenzuela Reyes, regidor del Concejo Distrital de San Luis, provincia y departamento de Lima, por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
2. PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales, aprobado con la Resolución Nº 0830-2025-JNE.
Regístrese, comuníquese y publíquese a través de la Secretaría General. Intervino como ponente el magistrado Gonzales Barrón.
SS.
BURNEO BERMEJO
MAISCH MOLINA
GONZALES BARRÓN
TORRES CORTEZ
OYARCE YUZZELLI
Clavijo Chipoco
Secretaria General
1 Aprobado por la Resolución Ministerial Nº 010-93-JUS, publicada el 22 de abril de 1993 en el diario oficial El Peruano.
2 Aprobado con la Resolución Nº 0830-2025-JNE, publicada el 4 de enero de 2026 en el diario oficial El Peruano.
2553167-1