Convocan a ciudadanas para que asuman los cargos de alcaldesa y regidora de la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar, departamento de Tumbes
RESOLUCIóN N° 1148-2026-JNE
Expediente N° JNE.2025005365
CONTRALMIRANTE VILLAR - TUMBES
VACANCIA
APELACIÓN
Lima, 18 de mayo de 2026
VISTO: en audiencia pública virtual del 15 de mayo de 2026, debatido y votado en la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Edgar Alex Lama Olaya (en adelante, señor recurrente), en contra del Acuerdo de Concejo Extraordinario N° 057-2025-MPCVZ, del 26 de mayo de 2025, que desaprobó la solicitud de vacancia presentada contra don Jaime Yacila Boulangger, alcalde de la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar, departamento de Tumbes (en adelante, señor alcalde), por la causal de infracción a las restricciones de contratación prevista en el numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).
Oídos: los informes orales.
PRIMERO. ANTECEDENTES
Solicitud de vacancia
1.1. El 8 de abril de 2025, el señor recurrente presentó una solicitud de vacancia contra el señor alcalde por haber incurrido en la causal de infracción a las restricciones de contratación, prevista en el numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la LOM, argumentando esencialmente lo siguiente:
a) La Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar contrató a la doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán, quien es prima del señor alcalde. Este vínculo familiar se acredita con las respectivas partidas de nacimiento y matrimonio adjuntadas a la solicitud de vacancia.
b) La referida ciudadana fue contratada por la entidad edil durante el año 2023 bajo la modalidad de locación de servicios, mediante la emisión de diversas órdenes de servicio, lo que generó una relación contractual continua con la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar.
c) Sostiene que las referidas contrataciones constituyen contratos civiles celebrados con la comuna edil, cuyo objeto involucra recursos y bienes municipales, configurándose así el primer elemento exigido por la causal de restricciones de contratación.
d) Asimismo, precisa que el vínculo familiar existente entre el alcalde cuestionado y su prima evidencia la existencia de un interés directo de la autoridad edil respecto de dichas contrataciones. Ello se corrobora con el hecho de que la referida proveedora inició actividades con el Estado recién durante la gestión del señor alcalde y únicamente ha mantenido vínculos contractuales con la Municipalidad Provincial, lo que evidenciaría un presunto favorecimiento derivado de su entorno familiar.
e) Refiere que el conflicto de intereses se configura debido a que el señor alcalde, en su condición de máxima autoridad administrativa de la comuna, tenía el deber de cautelar los intereses municipales y evitar contrataciones que involucren a familiares de su entorno cercano.
f) Finalmente, invoca diversa jurisprudencia emitida por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), en la cual se desarrollan los elementos para determinar la configuración de la causal de restricciones en la contratación.
1.2. A fin de acreditar los hechos expuestos, presentó como medios probatorios los siguientes documentos:
a) Copia de su documento nacional de identidad para demostrar su calidad de vecino de la provincia.
b) Acta de nacimiento de doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán, con la cual se acredita que es hija de don Arturo Boulangger Infante y doña Carmen Alemán Olivos.
c) Acta de nacimiento de don Jaime Yacila Boulangger, con la cual se acredita que es hijo de don Dagoberto Rufino Yacila Arcaya y doña Marcelina Haydee Boulangger Arancibia.
d) Acta de nacimiento correspondiente a don Arturo Boulangger Infante, con la cual se acredita que es hijo de don Humberto Boulangger Mogollón y doña Francisca Infante Olaya.
e) Acta de nacimiento correspondiente a doña Marcelina Haydee Boulangger Arancibia, con la cual se acredita que es hija de don Tomas Boulangger Mogollón y doña Santos Arancibia Chira.
f) Partida de matrimonio de don Tomás Boulangger Mogollón y doña Santos Arancibia Chira.
g) Partida de matrimonio de don Humberto Boulangger Mogollón y doña Francisca Infante Olaya.
h) Copia de las Órdenes de Servicio N° 0036, N° 0465, N° 0891, N° 1578, N° 1607, N° 1874 y N° 2399, emitidas a favor de la referida proveedora durante el año 2023, las cuales evidencian una relación contractual continuada.
i) Copia de la Resolución N° 3493-2018-JNE, que desarrolla criterios jurisprudenciales sobre la causal de restricción de contratación.
Descargo de la autoridad cuestionada
1.3. El 20 de mayo de 2025, el señor alcalde presentó sus descargos y solicitó que se declare infundado el pedido de vacancia, alegando principalmente lo siguiente:
a) Niega haber tenido participación o injerencia, directa o indirecta, en la contratación de doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán.
b) Señala que las contrataciones cuestionadas fueron efectuadas por las áreas administrativas competentes de la municipalidad, conforme a los procedimientos internos establecidos.
c) Indica que el señor recurrente no ha acreditado de manera objetiva que haya ejercido injerencia o presión sobre los órganos encargados de las contrataciones.
d) Refiere que la sola existencia de vínculo familiar no resulta suficiente para configurar la causal de restricciones de contratación, siendo indispensable acreditar el conflicto de intereses y la intervención de la autoridad cuestionada.
e) Manifiesta que las órdenes de servicio cuestionadas corresponden a labores efectivamente prestadas y que no se ha acreditado un perjuicio económico para la entidad edil.
f) Invoca criterios jurisprudenciales del JNE que exigen la concurrencia secuencial de los tres elementos de la causal de restricciones de contratación, sosteniendo que, en el presente caso, no se encuentran acreditados el segundo ni el tercer elemento.
Decisión del concejo municipal
1.4. En la Sesión Extraordinaria de Concejo N° 004-2025, del 26 de mayo de 2025, el Concejo Provincial de Contralmirante Villar rechazó la solicitud de vacancia contra el señor alcalde, con el voto en contra de los seis (6) miembros del referido concejo, incluido el del señor alcalde.
1.5. Asimismo, tanto el señor recurrente como el señor alcalde, de manera personal y a través de su defensa técnica, hicieron uso de la palabra a fin de informar y sustentar lo correspondiente a su defensa.
1.6. La decisión se formalizó mediante el Acuerdo de Concejo Extraordinario N° 057-2025-MPCVZ, del 26 de mayo de 2025.
SEGUNDO. RECURSO DE APELACIÓN
2.1. El 20 de junio de 2025, el señor recurrente interpuso el recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo Extraordinario N° 057-2025-MPCVZ, el cual fue adoptado en la Sesión Extraordinaria de Concejo N° 004-2025, del 26 de mayo de 2025.
2.2. El recurso fue presentado a través de la mesa de partes de la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar, dentro del plazo previsto en el artículo 23 de la LOM, por lo que cumple con el requisito de oportunidad.
2.3. En su escrito de apelación, el señor recurrente sostiene, sustancialmente, lo siguiente:
a) Cuestiona la decisión del concejo municipal al considerar que el rechazo de la vacancia carece de un adecuado sustento jurídico y constituye un acto arbitrario que no garantiza el debido proceso ni la debida valoración de los hechos.
b) Refiere que el concejo municipal efectuó una interpretación errónea del artículo 63 de la LOM, al considerar que la contratación de la prima del señor alcalde no configura causal de vacancia.
c) Señala que se encuentra plenamente acreditada la existencia de contratos civiles entre la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar y doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán, mediante órdenes de servicio emitidas durante el año 2023.
d) Sostiene que el segundo elemento de la causal también se encuentra acreditado, debido al vínculo familiar existente entre el señor alcalde y la proveedora contratada, lo cual evidencia un interés directo de la autoridad edil.
e) Alega que la pariente del señor alcalde se convirtió en proveedora del Estado recién durante su gestión y que únicamente habría contratado con la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar, lo que constituiría un indicio razonable de favorecimiento.
f) Manifiesta que dicha contratación reiterada evidencia un conflicto de intereses entre el deber del señor alcalde de cautelar los intereses de la Municipalidad y el interés particular que mantendría debido al vínculo familiar existente.
g) Invoca la aplicación de la prueba indiciaria y la jurisprudencia respecto a la valoración conjunta de los medios probatorios y los indicios concurrentes en procedimientos de vacancia.
2.4. Finalmente, presenta como anexos de su recurso la documentación sustentatoria, entre las que destacan las siguientes: i) copia del Acuerdo de Concejo N° 057-2025-MPCVZ; ii) copia de las órdenes de servicio cuestionadas; iii) cuadros analíticos relacionados con la secuencia de contrataciones efectuadas a favor de doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán, y iv) jurisprudencia del JNE vinculada a la causal de restricciones de contratación.
CONSIDERANDOS
PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)
En la Constitución Política del Perú
1.1. El numeral 4 del artículo 178 determina, como atribución del JNE, la administración de justicia en materia electoral.
1.2. El artículo 181 dispone:
Artículo 181.- Resoluciones del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones
El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones aprecia los hechos con criterio de conciencia. Resuelve con arreglo a ley y a los principios generales de derecho. En materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva, y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno.
En la LOM
1.3. El numeral 2 del artículo 20 prescribe que es atribución del alcalde convocar, presidir y dar por concluidas las sesiones del concejo municipal.
1.4. El numeral 4 del artículo 10 señala:
Artículo 10.- Atribuciones y obligaciones de los regidores
Corresponden a los regidores las siguientes atribuciones y obligaciones:
[…]
4. Desempeñar funciones de fiscalización de la gestión municipal, sin necesidad de comunicación previa.
1.5. El numeral 9 del artículo 22 refiere:
Artículo 22.- Vacancia del cargo de alcalde o regidor
El cargo de alcalde o regidor se declara vacante por el concejo municipal, en los siguientes casos:
[…]
9. Por incurrir en la causal establecida en el artículo 63 de la presente Ley;
[…]
1.6. El artículo 23 indica:
Artículo 23.- Procedimiento de declaración de vacancia del cargo de alcalde o regidor
[…]
El acuerdo de concejo que declara o rechaza la vacancia es susceptible de recurso de reconsideración, a solicitud de parte, dentro del plazo de 15 (quince) días hábiles perentorios ante el respectivo concejo municipal.
El acuerdo que resuelve el recurso de reconsideración es susceptible de apelación. El recurso de apelación se interpone, a solicitud de parte, ante el concejo municipal que resolvió el recurso de reconsideración dentro de los 15 (quince) días hábiles siguientes, el cual elevará los actuados en el término de 3 (tres) días hábiles al Jurado Nacional de Elecciones, que resolverá en un plazo máximo de 30 (treinta) días hábiles, bajo responsabilidad.
[…]
1.7. El artículo 24, respecto a los reemplazos de autoridades, estipula:
Artículo 24.- Reemplazo en caso de vacancia o ausencia
En caso de vacancia o ausencia del alcalde lo reemplaza el Teniente Alcalde que es el primer regidor hábil que sigue en su propia lista electoral.
En caso de vacancia del regidor, lo reemplaza:
1. Al Teniente Alcalde, el regidor hábil que sigue en su propia lista electoral.
2. A los regidores, los suplentes, respetando la procedencia establecida en su propia lista electoral.
1.8. El artículo 63 dicta:
Artículo 63.- Restricciones de contratación
El alcalde, los regidores, los servidores, empleados y funcionarios municipales no pueden contratar, rematar obras o servicios públicos municipales ni adquirir directamente o por interpósita persona sus bienes. Se exceptúa de la presente disposición el respectivo contrato de trabajo, que se formaliza conforme a la ley de la materia.
[…]
En el Código Civil
1.9. El artículo 236 regula que el parentesco consanguíneo es la relación familiar existente entre las personas que descienden una de otra o de un tronco común. Asimismo, precisa que el grado de parentesco se determina por el número de generaciones y que sus efectos civiles se extienden solo hasta el cuarto grado, constituyendo un concepto clave para determinar derechos y obligaciones familiares.
En la línea colateral, el grado se establece subiendo desde uno de los parientes hasta el tronco común (padres) y bajando luego hasta el otro familiar. Siguiendo esta regla, los hermanos se encuentran en el segundo grado.
En el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General1 (en adelante, TUO de la LPAG)
1.10. El artículo IV del Título Preliminar preceptúa:
Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
1.2. Principio del debido procedimiento.- Los administrados gozan de los derechos y garantías implícitos al debido procedimiento administrativo. Tales derechos y garantías comprenden, de modo enunciativo mas no limitativo, los derechos a ser notificados; a acceder al expediente; a refutar los cargos imputados; a exponer argumentos y a presentar alegatos complementarios; a ofrecer y a producir pruebas; a solicitar el uso de la palabra, cuando corresponda; a obtener una decisión motivada, fundada en derecho, emitida por autoridad competente, y en un plazo razonable; y, a impugnar las decisiones que los afecten.
La institución del debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. La regulación propia del Derecho Procesal es aplicable solo en cuanto sea compatible con el régimen administrativo.
[…]
1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.
[…]
En la jurisprudencia emitida por el JNE
1.11. Este Supremo Tribunal Electoral ha establecido, en constante jurisprudencia (Resoluciones N° 0242-2025-JNE, del 19 de junio de 2025; N° 0437-2024-JNE, del 19 de diciembre de 2024, y N° 1043-2013-JNE, del 19 de noviembre de 2013, solo por citar algunas), que la existencia de un conflicto de intereses requiere de la aplicación concomitante de tres elementos:
[…]
a) Si existe un contrato, en el sentido amplio del término, con excepción del contrato de trabajo de la propia autoridad edil, cuyo objeto sea un bien o servicio municipal, formalizado conforme a la ley de la materia.
b) Si se acredita la intervención, en calidad de adquirente o transferente, del alcalde o regidor como persona natural, por interpósita persona o de un tercero (persona natural o jurídica) con quien el alcalde o regidor tenga un interés propio (si la autoridad forma parte de la persona jurídica que contrata con la municipalidad en calidad de accionista, director, gerente, representante o cualquier otro cargo) o un interés directo (si se advierte una razón objetiva por la que pueda considerarse que el alcalde o regidor tendría algún interés personal con relación a un tercero, por ejemplo, si ha contratado con sus padres, con su acreedor o deudor, etc.).
c) Si, de los antecedentes, se verifica que existe un conflicto de intereses entre la actuación del alcalde o regidor, en su calidad de autoridad y su posición o actuación como persona particular.
1.12. En el considerando 3.28. de la Resolución N° 0445-2021-JNE, sobre los precitados supuestos de hecho, se detalla:
[…]
3.28. El análisis de los elementos señalados es secuencial, en la medida en que cada uno es condición para la existencia del siguiente. Cabe recordar que el mencionado interés propio puede evidenciarse, por ejemplo, entre otras circunstancias, cuando la autoridad forma parte de la persona jurídica que contrata con la municipalidad, en calidad de accionista, director, gerente, representante o en cualquier otro cargo; o el interés directo cuando exista una relación de parentesco o alguna de carácter contractual u obligacional entre la autoridad cuestionada y los proveedores. Es decir, es necesario que exista la intervención de la autoridad en ambos extremos de la relación patrimonial, esto es, en su posición de autoridad municipal que debe representar los intereses de la comuna, y su condición de particular que participa como persona natural, por interpósita persona o por un tercero con quien dicha autoridad tenga un interés propio o directo.
1.13. En el considerando 21 de la Resolución N° 271-2017-JNE se contempla:
[…]
21. Al haberse también fundamentado el recurso de apelación sobre la base de los hechos expuestos en el primer análisis y estando a que se ha determinado que la relación de convivencia o unión de hecho no ha sido acreditada fehacientemente; cabe precisar que ello no excluye la posibilidad de evaluar si se han configurado razones objetivas para poder determinar si el alcalde tuvo un interés personal para contratar a Silvana Carolina Quintana Uchuya. En tal sentido, siguiendo la línea jurisprudencial asumida por este Tribunal Electoral, corresponde efectuar el análisis secuencial, conforme a lo siguiente:
[…]
En consecuencia, al haber sido materia de reconocimiento público al interior del Concejo Distrital de Subtanjalla la existencia de una relación sentimental entre el alcalde Jesús Enrique Muñante Matta y Silvana Carolina Quintana Uchuya, lo cual no fue negado por esta última en la Audiencia de Medidas de Protección, de fecha 26 de mayo de 2016, llevada a cabo ante el Primer Juzgado Especializado de Familia de Ica, y los demás medios probatorios señalados en el párrafo precedente, nos permite determinar que sí existen elementos objetivos para afirmar que existió un interés directo (personal) de parte de la máxima autoridad edil para designarla, mediante Resolución de Alcaldía N° 005-2015-ALC/MDS, en el cargo de secretaria general de la municipalidad, a partir del 2 de enero de 2015; posteriormente, contratarla en el año 2016, en forma sucesiva, como gerente de Secretaría General de la municipalidad, luego como encargada de la Gerencia de Secretaría General de la municipalidad y, por último, como asistente en la Unidad de Recursos Humanos.
1.14. En el considerando 2.14. de la Resolución N° 0153-2025-JNE se precisa:
[…]
2.14. En esa medida, debe entenderse que, a efectos de determinar si existió un interés directo en la celebración de un contrato entre la entidad edil y un tercero, la relación o vínculo que una a este con la autoridad cuya vacancia se demanda debe ser de una intensidad tal que ponga en evidencia que la decisión adoptada tuvo como propósito exclusivo o dominante satisfacer intereses ajenos a los de la comuna contratante.
1.15. En los considerandos 12, 13, 14 y 15 de la Resolución N° 3493-2018-JNE se menciona:
[…]
12. […] Cabe recordar que el denominado interés propio se presenta cuando se cuestiona la contratación que realiza una entidad municipal con una persona jurídica, y se configura cuando se acredita que la autoridad cuestionada, efectivamente, forma parte de esta persona jurídica en calidad de accionista, director, gerente, representante o cualquier otro cargo.
13. En cuanto al interés directo, cabe indicar que este Supremo Órgano Electoral en la Resolución N° 0430-2017-JNE, de fecha 17 de octubre de 2017 (fojas 34 a 39 del Expediente N° J-2017-00438-A01), emitida en el Expediente N° J-2017-00146-A01, ofrecido como medio probatorio por el solicitante de la vacancia Adilfredo Pupuche Roque, ha establecido que “existe vínculo consanguíneo de quinto grado entre el alcalde Juan Mío Sánchez y Percy Sánchez Mío”.
14. El parentesco entre la autoridad cuestionada y Percy Sánchez Mío es consanguíneo. Cabe mencionar que este órgano electoral en la Resolución N° 0271-2017-JNE, de fecha 11 de julio de 2017, ha establecido que existe interés personal de parte de una autoridad edil (alcalde) cuando este designa y contrata en forma sucesiva para ejercer diversos cargos en la municipalidad a una funcionaria con quien tiene una relación sentimental.
15. En el caso de autos, el parentesco entre el alcalde Juan Mío Sánchez y Percy Sánchez Mío tiene como fuente la filiación y es más intenso frente a los que tienen como fuente el matrimonio, la voluntad y la ley. En ese sentido, al ser la relación una de carácter familiar se concluye que se cumple el segundo elemento de la causal por verificarse la existencia de un interés directo.
1.16. En los considerandos 22 y 23 de la Resolución N° 0044-2016-JNE -criterio reiterado en las Resoluciones N° 0117-2019-JNE, N° 0079-2025-JNE y N° 0242-2025-JNE-, este órgano colegiado establece:
[…]
22. Al respecto, es necesario anotar que no cualquier relación o trato entre la autoridad edil y el tercero contratado está en condición de ser considerada como una razón objetiva, adecuada y suficiente para establecer que existe un interés particular del primero en la contratación del segundo. Comprender dentro de los alcances del artículo 63 de la LOM a los contratos celebrados con todo aquel que hubiera mantenido o mantenga trato o comunicación con la autoridad municipal significaría traspasar los límites de lo justo y razonable.
23. En esa línea, debe entenderse que, a efectos de determinar si existió un interés directo en la celebración de un contrato entre la entidad edil y un tercero, la relación o vínculo que una a este con la autoridad cuya vacancia se demanda debe ser de una intensidad tal que ponga en evidencia que la decisión adoptada tuvo como propósito exclusivo o dominante satisfacer intereses ajenos a los de la comuna contratante.
En el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales2 (en adelante, Reglamento)
1.17. El artículo 14 decreta:
Artículo 14.- Sujetos obligados al uso de la casilla electrónica
Todas las partes de los procesos jurisdiccionales -electorales y no electorales- son notificadas con los pronunciamientos o actuaciones jurisdiccionales emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas.
En caso de que la casilla electrónica de los sujetos antes mencionados se encuentre inhabilitada o desactivada, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o actuación jurisdiccional a través de su publicación en el portal institucional del JNE, surtiendo efectos legales a partir del día hábil o calendario siguiente de su publicación, en los vínculos que se indican a continuación:
[…]
<https://consultaexpediente.jne.gob.pe/>, para expedientes jurisdiccionales de procesos no electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla JNE.
SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
2.1. Antes del examen de la materia en controversia y efectuada la calificación del recurso de apelación, se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.
Delimitación del pronunciamiento del Pleno del JNE
2.2. Este Máximo Tribunal Electoral ha establecido reiteradamente que, en sede de apelación, el pronunciamiento debe emitirse sobre la base de los actuados que obran válidamente en el expediente. Ello responde a los principios de seguridad jurídica y debido procedimiento, aun cuando la entidad de origen no haya cumplido de manera óptima con determinados actos posteriores.
2.3. Por tanto, para el análisis del presente caso, deben tomarse en cuenta los medios probatorios actuados en la primera instancia, esto es, los incorporados con el acto postulatorio y los descargos que presentaron las partes, así como aquella documentación que haya sido incorporada de oficio por el concejo municipal o con motivo de la nulidad dictada por este órgano colegiado.
Sobre los votos emitidos en la sesión de concejo
2.4. Al respecto, de la revisión del Acta de la Sesión Extraordinaria del 26 de mayo de 2025, se verifica que el Concejo Provincial de Contralmirante Villar debatió la solicitud presentada contra don Jaime Yacila Boulangger, por la causal de infracción a las restricciones de contratación. Asimismo, se constata que los miembros del concejo municipal tuvieron acceso a la documentación relacionada con el presunto vínculo de parentesco y las contrataciones efectuadas por la entidad edil a favor de su familiar.
2.5. De la revisión del desarrollo de la sesión y del sentido de los votos emitidos por los miembros del Concejo Provincial, se advierte que los integrantes del concejo municipal formularon seis (6) votos en contra de la solicitud de vacancia y ninguno a favor, precisando que la autoridad cuestionada votó. Asimismo, se aprecia que la decisión adoptada se sustentó, principalmente, en el argumento de que no se acreditó la intervención o injerencia de la autoridad cuestionada en las contrataciones observadas.
2.6. Sin perjuicio de ello, si bien el señor alcalde contravino el deber de abstención en su calidad de autoridad cuestionada, se aprecia que su voto no alteró el sentido de la decisión adoptada por el concejo municipal; por tanto, en atención a los principios de economía y celeridad procesal, corresponde emitir pronunciamiento respecto al fondo de la controversia.
Sobre la cuestión de fondo: causal de restricciones de contratación
Respecto a la causal de vacancia invocada
2.7. En aplicación del artículo 181 de la Constitución Política del Perú (ver SN 1.1.), a este órgano colegiado no solo le corresponde aplicar el derecho, entendido como el conjunto de normas que integran el ordenamiento jurídico nacional (iurisdictio), sino también valorar los hechos de los casos sometidos a su conocimiento haciendo uso del criterio de conciencia.
2.8. Dicha norma constitucional le otorga al Pleno del JNE la potestad de no limitarse -en la actividad jurisdiccional que desarrolla- a la mera aplicación de las normas jurídicas a los casos concretos, sino que debe poner especial énfasis en su labor de valorar los hechos teniendo en cuenta el conjunto de circunstancias sociales, políticas e incluso individuales que los rodean, siempre en armonía con el resto de principios y valores que informan el sistema jurídico peruano.
2.9. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la actividad jurisdiccional del Pleno del JNE se circunscribe a las materias sobre las que el ordenamiento jurídico le ha otorgado competencia para conocer de aquellas vinculadas a las circunscripciones territoriales, entre las que se encuentran los procesos de vacancia y suspensión de autoridades regionales y municipales. En ellas, en su mayoría, es notoria la carencia de la formalidad propia de sistemas institucionales debidamente organizados y eficaces, en los que existe plena certeza de los actos jurídicos y administrativos que se realizan.
2.10. Conforme a la jurisprudencia consolidada del JNE, se ha establecido que para la configuración de la causal de infracción a las restricciones de contratación deben verificarse concurrentemente: i) la existencia de un contrato, en sentido amplio, cuyo objeto recaiga sobre un bien o servicio municipal; ii) la intervención de la autoridad municipal, ya sea directamente, por interpósita persona, o para favorecer a un tercero con quien mantenga interés propio o directo; y iii) la existencia de un conflicto de intereses entre el deber funcional de cautelar los intereses municipales y el interés particular de la autoridad (ver SN 1.11.).
2.11. Sobre la cuestión de fondo, se imputa al señor alcalde que, durante el año 2023, habría favorecido la contratación de doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán para que desempeñara labores en la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar, en atención al vínculo familiar de primos que existe entre ambos.
2.12. En ese contexto, atendiendo al criterio jurisprudencial desarrollado por este Supremo Tribunal Electoral, resulta necesario evaluar los elementos establecidos para determinar la configuración de la causal de infracción a las restricciones de contratación respecto de los hechos imputados en el pedido de vacancia. Asimismo, este órgano colegiado ha precisado que el análisis de los elementos señalados es secuencial, de modo que cada uno constituye presupuesto necesario para la verificación del siguiente.
Respecto al primer presupuesto, esto es, la existencia de un contrato en el sentido amplio del término cuyo objeto sea un bien o servicio municipal
2.13. El numeral 9 del artículo 22 de la LOM, concordante con su artículo 63, prohíbe que el alcalde, los regidores, los servidores, empleados y funcionarios municipales contraten, ejecuten remates de obras o servicios públicos municipales, o adquieran directamente o por interpósita persona bienes de la municipalidad (ver SN 1.5. y 1.8).
2.14. En el presente caso, el señor recurrente sostiene que don Jaime Yacila Boulangger, en su condición de alcalde de la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar, habría incurrido en la causal de restricciones de contratación debido a la incorporación de doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán mediante diversas órdenes de servicio, emitidas por la entidad edil durante el año 2023.
2.15. Al respecto, obran en autos las Órdenes de Servicio N° 0036, N° 0465, N° 0891, N° 1578, N° 1607, N° 1875 y N° 2399, emitidas por la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar a favor de doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán, por conceptos vinculados a servicios de mantenimiento y limpieza pública en zonas prioritarias de la provincia, por montos que oscilan entre S/ 512.50 y S/ 1,025.00.
2.16. No obstante, corresponde precisar que la verificación de la existencia de una relación contractual para efectos de la causal de vacancia no implica determinar la naturaleza laboral o civil de la relación, ni su régimen jurídico específico, sino únicamente constatar la existencia de un vínculo jurídico celebrado con la municipalidad, conforme ha establecido reiteradamente la jurisprudencia del JNE.
2.17. En tal sentido, es menester recalcar que el artículo 63 de la LOM contiene una regla de prohibición dirigida a dos clases de sujetos: (i) las autoridades municipales de elección popular (alcaldes y regidores), y (ii) los servidores, empleados y demás funcionarios de la municipalidad. En ambos casos, el mandato es impedir que se establezcan vínculos contractuales prohibidos con la entidad. Sin embargo, ello no impide la existencia de contrataciones dentro del aparato municipal, sino que proscribe la intervención indebida de la autoridad en dichas relaciones contractuales.
2.18. A partir de ello, la jurisprudencia del JNE ha precisado que la excepción referida a la contratación del personal municipal no enerva la evaluación de la conducta de la autoridad edil, pues el objeto de control en la causal de restricciones de contratación no es sino la intervención o favorecimiento en la contratación, y no la condición del contratado.
2.19. Por lo tanto, corresponde únicamente verificar si existieron contratos celebrados entre la municipalidad y la persona vinculada. En esta etapa, no resulta relevante analizar la naturaleza laboral o civil de dicha relación, toda vez que el acto contractual debe entenderse en sentido amplio; esto es, como la sola existencia de un vínculo jurídico, cualquiera sea su denominación o modalidad.
2.20. En el caso concreto, respecto de doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán, se verifica lo siguiente:
a) Mediante el Informe N° 120-2025-MPCV/GAF, la Gerencia de Administración y Finanzas de la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar remitió documentación relativa a la contratación de la referida persona, precisando la existencia de órdenes de servicio emitidas durante el periodo 2023-2024, vinculadas a labores de apoyo operativo y mantenimiento municipal.
b) En las Órdenes de Servicio N° 0036, N° 0465, N° 0891, N° 1578, N° 1607, N° 1875 y N° 2399, se consigna a la citada persona como proveedora, estableciendo prestaciones de servicios a favor de la municipalidad con montos individuales detallados y plazos de ejecución determinados.
c) Existen actas de conformidad emitidas por las áreas usuarias, en las cuales se validan los servicios prestados, lo que evidencia la ejecución efectiva de las prestaciones contratadas.
2.21. De la revisión integral de la documentación obrante en autos, se advierte la existencia de múltiples órdenes de servicio emitidas por la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar a favor de doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán durante el año 2023, bajo la modalidad de locación de servicios, lo que acredita de manera fehaciente la existencia de una relación contractual de dicha persona con la entidad edil.
2.22. Por tanto, se encuentra acreditada la existencia de órdenes de servicio entre la municipalidad y la señora Boulangger, configurándose así el primer elemento establecido por la jurisprudencia respecto de la causal de vacancia invocada.
En cuanto al segundo presupuesto, esto es, intervención de la autoridad cuestionada como persona natural por interpósita persona o de un tercero con quien tenga un interés propio o un interés directo
2.23. Así pues, se sostiene que el señor alcalde habría intervenido en la contratación de doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán, debido al vínculo familiar directo existente entre ambos.
2.24. De la revisión conjunta de las partidas de nacimiento y matrimonio incorporadas al expediente, se advierte que don Tomás Boulangger Mogollón y don Humberto Boulangger Mogollón son hermanos, que el primero es abuelo del alcalde don Jaime Yacila Boulangger y el segundo es abuelo de doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán, quienes son primos entre sí, siendo este un vínculo de parentesco correspondiente al sexto grado de consanguinidad.
2.25. Sobre el particular, el Jurado Nacional de Elecciones ha señalado en reiterada jurisprudencia que, respecto al interés directo, no cualquier relación o vínculo entre la autoridad edil y el tercero contratado constituye, por sí misma, una razón objetiva, adecuada y suficiente para concluir la existencia de un interés particular en la contratación (ver SN 1.13., 1.14. y 1.15). En efecto, no cualquier vínculo genera automáticamente la configuración de la causal de vacancia. Sin embargo, el referido criterio también precisa que cuando se acredita objetivamente la existencia de una relación familiar y, adicionalmente, se verifica una contratación reiterada en la gestión municipal, es posible inferir razonablemente un interés personal de la autoridad respecto de la contratación cuestionada. En estos supuestos, la causal se configura especialmente si la contratación recae en personas con las que la autoridad mantiene vínculos familiares.
2.26. Así las cosas, debe entenderse que, a efectos de determinar si existió un interés directo en la celebración de un contrato entre la entidad edil y un tercero, la relación o vínculo que une a este con la autoridad cuya vacancia se demanda debe ser de una intensidad tal que evidencie que la decisión adoptada tuvo como propósito exclusivo, o dominante, satisfacer intereses ajenos a los de la comuna contratante.
2.27. En el presente caso, se advierte que la contratación de doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán se produjo durante el ejercicio de funciones del señor alcalde, materializándose dicha contratación a través de sucesivas órdenes de servicio con prestaciones idénticas, lo que evidencia una decisión sostenida de mantener el vínculo contractual con la entidad edil durante el periodo correspondiente.
2.28. Asimismo, se verifica que la contratación se produjo de manera inmediata a la asunción del cargo edil, lo que demuestra una clara proximidad temporal entre el ejercicio de las funciones de la autoridad y la generación del vínculo contractual. A ello se suma que la contratación fue reiterada mediante sucesivas órdenes de servicio con prestaciones similares, lo que evidencia la continuidad en la relación contractual bajo la gestión de la autoridad cuestionada.
2.29. Por lo tanto, la existencia del vínculo familiar acreditado, aunada a la continuidad y reiteración de las contrataciones efectuadas durante la gestión de la autoridad cuestionada, permite concluir razonablemente que existió un interés directo en mantener el vínculo contractual de la pariente del señor alcalde con la entidad edil.
2.30. En consecuencia, la concurrencia de los siguientes elementos permite inferir razonablemente que las contrataciones se produjeron bajo la esfera de decisión del señor alcalde: (i) el vínculo familiar de primos debidamente acreditado entre el señor alcalde y doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán; (ii) la proximidad temporal entre la asunción del cargo del señor alcalde y el inicio de la contratación de su familiar; (iii) la intervención de la autoridad edil en el proceso de contratación sustentada en su rol funcional dentro de la gestión municipal; y (iv) la contratación paralela del familiar en el mismo año. Estos hechos evidencian que su determinación estuvo guiada, de manera dominante, por un interés personal en favorecer a terceros con quienes mantiene un vínculo de especial cercanía, con lo cual queda configurado el interés directo exigido para la verificación del segundo elemento de la causal de restricciones de contratación.
En cuanto al tercer presupuesto, referido a la existencia de un conflicto de intereses por parte de la autoridad cuestionada
2.31. Conforme al artículo 6 de la LOM, la alcaldía constituye el órgano ejecutivo del gobierno municipal; en tal virtud, el alcalde es el representante legal de la municipalidad y su máxima autoridad administrativa. A su vez, de acuerdo con el numeral 1 del artículo 20 del mismo cuerpo normativo, le corresponde, entre otras atribuciones, defender y cautelar los derechos e intereses de la municipalidad y de los vecinos, lo cual comprende el deber de orientar la gestión y la contratación municipal conforme al interés público, con sujeción a los principios de probidad e imparcialidad.
2.32. En el caso concreto, de los considerandos precedentes se ha establecido la existencia de un vínculo familiar entre el señor alcalde y doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán. Asimismo, se determinó que esta última fue favorecida con contrataciones continuadas durante el año 2023, en un contexto en el que, además, se verificó el conocimiento e intervención directa de la propia autoridad edil en la formalización y sostenimiento de dichos vínculos contractuales.
2.33. El vínculo de parentesco se encuentra acreditado mediante las partidas de nacimiento incorporadas al expediente, documentos públicos emitidos por la autoridad competente que gozan de presunción de veracidad mientras no sean anulados o declarados falsos en la instancia correspondiente, lo que no ha ocurrido en el presente caso. Asimismo, estos documentos consignan la coincidencia en la identidad de los padres de don Tomás Boulangger Mogollón y de don Humberto Boulangger Mogollón, abuelos de don Jaime Yacila Boulangger y de doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán, respectivamente, lo cual constituye un elemento objetivo suficiente para establecer razonablemente la existencia del vínculo de consanguinidad. De lo expuesto, se ha comprobado que existe un vínculo de parentesco entre la autoridad cuestionada y doña Mariana de los Ángeles Boulangger Alemán, quienes tienen la condición de primos, conforme lo acredita la documentación señalada.
2.34. Esta situación configura un conflicto de intereses en tanto el señor alcalde, en su calidad de autoridad encargada de resguardar el interés municipal y administrar adecuadamente los recursos y servicios de la comuna, debía actuar con neutralidad y orientar las decisiones de contratación al interés público; sin embargo, los hechos acreditados revelan que su actuación estuvo condicionada, de manera dominante, por un interés particular consistente en favorecer a personas con quienes mantiene un vínculo familiar.
2.35. En consecuencia, se constata la superposición del interés privado de la autoridad sobre el interés general de la municipalidad, con lo cual se configura el tercer elemento de la causal imputada al señor alcalde.
2.36. Por las consideraciones expuestas, al verificarse la concurrencia de los tres elementos de la causal de restricciones a la contratación, corresponde declarar fundado el recurso de apelación interpuesto por don Edgar Alex Lama Olaya, revocar el acuerdo de concejo venido en grado y, reformándolo, declarar la vacancia de don Jaime Yacila Boulangger en el cargo de alcalde de la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar.
2.37. Por consiguiente, tal como dispone el artículo 24 de la LOM, el señor alcalde debe ser reemplazado por el primer regidor hábil que sigue en su propia lista electoral, esto es, por doña Janina Mercedes Rujel Criollo, identificada con DNI N° 00323405, quien asumirá el cargo de alcaldesa de la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar a fin de completar el periodo de gobierno municipal 2023-2026, para lo cual se le debe otorgar la credencial que la faculte como tal.
2.38. Como consecuencia de la declaratoria de vacancia, debe dejarse sin efecto la credencial que le fue otorgada y, a fin de completar el número de regidores, corresponde convocar al siguiente candidato no proclamado conforme al orden de votación obtenido en la circunscripción electoral.
2.39. En ese sentido, para completar el número de regidores se debe convocar a doña Paulina Eulofia Eche Pazo, identificada con DNI N° 76688203, candidata no proclamada de la organización política Movimiento de Inclusión Regional, quien asumirá el cargo de regidora del Concejo Provincial de Contralmirante Villar, departamento de Tumbes, a fin de completar el periodo de gobierno municipal 2023-2026, para lo cual se le otorgará la credencial que la faculte como tal.
2.40. Dicha convocatoria se realiza conforme al Acta de Proclamación de Resultados de Cómputo y de Autoridades Municipales Distritales Electas, del 9 de noviembre de 2022, emitida por el Jurado Electoral Especial de Tumbes con motivo de las Elecciones Regionales y Municipales 2022.
2.41. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento (ver SN 1.17.).
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, con el voto en minoría del señor magistrado Gunther Hernán Gonzales Barrón, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
1.- Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don Edgar Alex Lama Olaya; y, en consecuencia, REVOCAR el Acuerdo de Concejo Extraordinario N° 057-2025-MPCVZ, del 26 de mayo de 2025; y, REFORMÁNDOLO, declarar FUNDADA la solicitud de vacancia presentada contra don Jaime Yacila Boulangger, alcalde de la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar, departamento de Tumbes, por la causal de infracción a las restricciones de contratación, prevista en el numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
2.- DEJAR SIN EFECTO la credencial otorgada a don Jaime Yacila Boulangger como alcalde de la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar, departamento de Tumbes, emitida con motivo de las Elecciones Regionales y Municipales 2022.
3.- CONVOCAR a doña Janina Mercedes Rujel Criollo, identificada con DNI N° 00323405, para que asuma el cargo de alcaldesa de la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar, departamento de Tumbes, a fin de completar el periodo de gobierno municipal 2023-2026, para lo cual se le otorgará la credencial que la faculte como tal.
4.- CONVOCAR a doña Paulina Eulofia Eche Pazo, identificada con DNI N° 76688203, candidata no proclamada de la organización política Movimiento de Inclusión Regional, para que asuma el cargo de regidora del Concejo Provincial de Contralmirante Villar, departamento de Tumbes, a fin de completar el periodo de gobierno municipal 2023-2026, para lo cual se le otorgará la credencial que la faculte como tal.
5.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales, aprobado con la Resolución N° 0830-2025-JNE.
Regístrese, comuníquese y publíquese a través de la Secretaría General. Interviene como ponente el señor magistrado Aaron Oyarce Yuzzeli.
SS.
BURNEO BERMEJO
MAISCH MOLINA
TORRES CORTEZ
OYARCE YUZZELLI
Clavijo Chipoco
Secretaria General
Expediente N° JNE.2025005365
CONTRALMIRANTE VILLAR - TUMBES
VACANCIA
APELACIÓN
Lima, 18 de mayo de 2026
EL VOTO EN MINORÍA DEL SEÑOR MAGISTRADO GUNTHER HERNÁN GONZALES BARRÓN, MIEMBRO TITULAR DEL PLENO DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES, ES EL SIGUIENTE:
En el presente caso se imputa la contratación de la prima hermana de la autoridad, lo cual se subsume en la causal de nepotismo, sin que pueda forzarse la interpretación de una causal distinta, como la de restricciones en la contratación, para efecto de que el mismo hecho se subsuma en dos hipótesis, lo que resulta contrario a la sistemática de las causales de vacancia.
Por lo expuesto, mi voto es por DECLARAR INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don Edgar Alex Lama Olaya y, en consecuencia, CONFIRMAR el Acuerdo de Concejo Extraordinario N° 057-2025-MPCVZ, del 26 de mayo de 2025, que desaprobó la solicitud de vacancia que presentó contra don Jaime Yacila Boulangger, alcalde de la Municipalidad Provincial de Contralmirante Villar, departamento de Tumbes, por la causal de infracción a las restricciones de contratación, prevista en el numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, sin perjuicio de que la solicitud sea nuevamente planteada y tramitada conforme a ley bajo la causal que corresponda.
S.
GONZALES BARRÓN
Clavijo Chipoco
Secretaria General
1 Aprobado mediante Decreto Supremo N° 006-2026-JUS, publicado el 30 de abril de 2026 en el diario oficial El Peruano.
2 Aprobado por la Resolución N° 0830-2025-JNE, publicada el 4 de enero de 2026 en el diario oficial El Peruano.
2537245-1