Confirman la Resolución N° 01699-2026-JEE-AQP2/JNE, emitida por el Jurado Electoral Especial de Arequipa 2
RESOLUCIóN N° 1524-2026-JNE
Expediente N° EG.2026111789
AREQUIPA
JEE AREQUIPA 2 (EG.2026110012)
ELECCIONES GENERALES 2026
APELACIÓN
Lima, 24 de junio de 2026
VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Sergio Javier Bolliger Marroquín, alcalde de la Municipalidad Distrital de Yanahuara, provincia y departamento de Arequipa (en adelante, señor recurrente), en contra de la Resolución N° 01699-2026-JEE-AQP2/JNE, del 15 de mayo de 2026, emitida por el Jurado Electoral Especial de Arequipa 2 (en adelante, JEE), mediante la cual se declaró que dicha autoridad incurrió en la infracción al deber de neutralidad, prevista en el subnumeral 32.1.2. del numeral 32.1. del artículo 32 del Reglamento sobre Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral1 (en adelante, Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad), en el marco de las Elecciones Generales 2026 (EG 2026).
Oído: el informe oral.
PRIMERO. ANTECEDENTES
1.1. Mediante el Informe N° 000040-2026-VHQ-JEEAREQUIPA2-EG2026/JNE, del 8 de mayo de 2026, la fiscalizadora provincial adscrita al JEE formuló las siguientes conclusiones:
4.1. […] el alcalde de la Municipalidad Distrital de Yanahuara, Sr. Sergio Javier Bolliger Marroquín, habría infringido el principio de neutralidad en periodo electoral, mediante su participación en actos proselitistas en favor de la organización política Renovación Popular, conforme los fundamentos expuestos en el numeral 3.3 del presente informe.
4.2 La situación descrita configura lo señalado en el numeral 32.1.2 del artículo 32 del Reglamento, subsumiéndose en el literal b) del artículo 33 del mismo cuerpo normativo; lo que se pone a consideración del Jurado Electoral Especial de Arequipa 2.
4.3 Se recomienda elevar el presente informe al pleno del Jurado Electoral Especial de Arequipa 2, a fin de que proceda conforme a sus atribuciones y a la normativa vigente.
La elaboración del informe fue dispuesta por el JEE en mérito a la denuncia por afectación al principio de neutralidad, presentada por doña Pamela Díaz Sarolli y don Braian Torrico Benique. Dicho informe fue puesto a consideración del JEE para los fines correspondientes.
1.2. Con la Resolución N° 01146-2026-JEE-AQP2/JNE, del 9 de mayo de 2026, el JEE corrió traslado del citado informe de fiscalización al señor recurrente para que presente sus descargos y la documentación que estimara pertinente en el plazo de un (1) día calendario, bajo apercibimiento de emitir pronunciamiento con o sin su absolución.
1.3. El 13 de mayo de 2026, el señor recurrente presentó su escrito de descargos, en el que sostuvo, esencialmente, lo siguiente:
a) Sobre el hecho del 2 de abril de 2025, recepción de don Rafael López Aliaga en el aeropuerto “Alfredo Rodríguez Ballón”, sostiene que en dicha fecha no existía candidatura ni contexto electoral que permitiera configurar favorecimiento político, además de que se encontraba con licencia por uso de su descanso vacacional, para lo cual adjuntó la Resolución de Alcaldía N° 25-2025-MDY, del 1 de abril de 2025, y no estaba ejerciendo funciones efectivas como alcalde.
b) Sobre los hechos del 27 de marzo de 2026, en el aeropuerto “Alfredo Rodríguez Ballón” y en el mitin de “Renovación Popular”, en el Fundo Dolores, señala que su participación en los hechos atribuidos fue únicamente pasiva, limitándose a estar presente entre los asistentes, sin dar declaraciones ni hacer uso de la palabra, pedidos de voto o actos de apoyo político, no portó símbolos partidarios ni realizó actividad proselitista.
c) Sobre las declaraciones difundidas en medios de comunicación el 1 de abril de 2026, afirma que sus expresiones hacia Christian Aranda Vásquez y Ricardo Ramírez del Villar Llosa, candidatos a la Cámara de Diputados y al Senado, respectivamente, por Renovación Popular, constituyeron opiniones personales emitidas en respuesta a cuestionamientos públicos, y no estuvieron intencionadas a incentivar el voto sobre estos, sino a comprender la posición asumida por dichos candidatos, por tanto, no fueron mensajes de carácter proselitista, por lo que no pueden ser interpretadas como actos de favorecimiento electoral a favor de los mencionados.
1.4. A través de la Resolución N° 01699-2026-JEE-AQP2/JNE, del 15 de mayo de 2026, el JEE declaró que el señor recurrente incurrió en infracción al deber de neutralidad, prevista en el subnumeral 32.1.2. del numeral 32.1. del artículo 32 del Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad. Asimismo, dispuso remitir los actuados al Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y a la Municipalidad Distrital de Yanahuara, para que procedan conforme a sus atribuciones.
El JEE determinó que el señor recurrente vulneró el deber de neutralidad al considerar que su presencia en actividades públicas vinculadas a la organización política Renovación Popular y sus declaraciones a medios de comunicación, constituyeron actos de favorecimiento político, en tanto, por su condición de autoridad edil, habría otorgado respaldo y relevancia a dicha organización política y a sus candidatos, generando una influencia en la percepción del electorado.
SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS
2.1. El 20 de mayo de 2026, el señor recurrente interpuso recurso de apelación en contra de la referida resolución, sobre la base de los siguientes agravios:
a) Se vulneraron los principios de legalidad, tipicidad, imparcialidad, debido procedimiento y debida motivación, debido a que la infracción atribuida no se encontraría debidamente prevista ni sustentada conforme a la normativa aplicable.
b) El JEE habría aplicado una norma reglamentaria que no se encontraba vigente al momento de los hechos materia de imputación.
c) No se acreditó la configuración de la infracción al deber de neutralidad, toda vez que los hechos atribuidos, es decir, su presencia en actividades vinculadas a una organización política y las declaraciones brindadas a medios de comunicación, no constituyeron actos de favorecimiento electoral ni tuvieron por finalidad influir en la intención de voto de la ciudadanía.
d) La resolución impugnada carece de suficiente sustento probatorio para concluir que incurrió en una conducta infractora de las normas sobre neutralidad electoral.
CONSIDERANDOS
PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)
En la Constitución Política del Perú
1.1. El quinto párrafo del artículo 31 prevé que la ley establece los mecanismos para garantizar la neutralidad estatal durante los procesos electorales y de participación ciudadana.
En la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones (en adelante, LOE)
1.2. El literal b del artículo 346 establece como prohibición a toda autoridad política o pública:
[…]
b) Practicar actos de cualquier naturaleza que favorezcan o perjudiquen a determinado partido o candidato.
[…]
En la Ley N° 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública
1.3. El numeral 1 del artículo 7 dispone:
Artículo 7.- Deberes de la Función Pública
El servidor público tiene los siguientes deberes:
1.Neutralidad
Debe actuar con absoluta imparcialidad política, económica o de cualquier otra índole en el desempeño de sus funciones demostrando independencia a sus vinculaciones con personas, partidos políticos o instituciones [resaltado agregado].
1.4. El numeral 3 del artículo 8, sobre las prohibiciones éticas de la función pública, enuncia que el servidor público está prohibido de:
3. Realizar Actividades de Proselitismo Político
Realizar actividades de proselitismo político a través de la utilización de sus funciones o por medio de la utilización de infraestructura, bienes o recursos públicos, ya sea a favor o en contra de partidos u organizaciones políticas o candidatos.
En el Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad
1.5. Los literales k, p y u del artículo 5, sobre definiciones, precisan lo siguiente:
k. Funcionario público o servidor público
Cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos los que han sido seleccionados, designados o electos para desempeñar actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerárquicos.
[…]
p. Neutralidad
Deber esencial de toda autoridad pública, funcionario o servidor público, independientemente de su régimen laboral, para actuar con imparcialidad política en el ejercicio de sus funciones, en el marco de un proceso electoral.
[…]
u. Propaganda electoral
Toda acción destinada a persuadir a los electores para favorecer a una determinada organización política, candidato, lista u opción en consulta, con la finalidad de conseguir un resultado electoral. Solo la pueden efectuar las organizaciones políticas, candidatos, promotores de consulta popular de revocatoria y autoridades sometidas a consulta popular que utilicen recursos particulares, propios o de la organización política.
La propaganda electoral por radio o televisión solo se realiza mediante la franja electoral administrada por la Oficina Nacional de Procesos.
1.6. El subnumeral 32.1.2. del numeral 32.1. del artículo 32 refiere:
32.1. Infracciones en las que incurren las autoridades públicas
[…]
32.1.2. Practicar actos de cualquier naturaleza que favorezcan o perjudiquen a determinada organización política o candidato.
1.7. El artículo 33 señala lo siguiente:
Artículo 33.- Condiciones para la configuración de las infracciones en materia de neutralidad
Para la configuración de infracciones en materia de neutralidad se debe tomar en cuenta las siguientes condiciones:
a. Que la conducta infractora de la autoridad, funcionario o servidor público se encuentre dentro de una actividad oficial o como ejercicio de la función propia encomendada por el ordenamiento jurídico vigente.
b. Que la conducta infractora de la autoridad, funcionario o servidor público sin tratarse de una actividad oficial, invoque su condición como tal e intente influenciar en la intención del voto de terceros o se manifieste en contra de una determinada opción política.
1.8. El artículo 34 estipula:
Artículo 34.- Tratamiento de las infracciones cometidas por autoridades públicas, funcionarios o servidores públicos que no son candidatos a cargos de elección
El tratamiento que se aplica a las infracciones señaladas en el artículo 32, numerales 32.1. y 32.2., del presente reglamento es el siguiente:
[…]
34.3. El JEE, con o sin los descargos, en el plazo de un (1) día calendario, evalúa la referida documentación y declara si se ha incurrido en una o más infracciones […] En caso afirmativo, adicionalmente, se dispondrá la remisión de los actuados al Ministerio Público, a la Contraloría General de la República y a la entidad estatal en la que presta servicios el funcionario o servidor público, para que actúen conforme a sus atribuciones. Caso contrario, el JEE de considerar que no se ha incurrido en alguna infracción, dispondrá el archivo del expediente [resaltado agregado].
En la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM)
1.9. El artículo 21 señala que el alcalde provincial o distrital, según sea el caso, desempeña su cargo a tiempo completo y recibe una remuneración mensual que se fija por acuerdo del concejo municipal en el primer trimestre del primer año de gestión.
En la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones (JNE)
1.10. Por medio de la Resolución N° 3910-2022-JNE, del 23 de setiembre de 2022, se estableció el siguiente criterio:
2.8. Por otra parte, en el artículo 33 del Reglamento2, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones ha establecido los criterios que se deben tomar en cuenta a efectos de establecer si una autoridad política o funcionario incurrió en infracción de la neutralidad estatal; los mismos que se han desarrollado, a nivel jurisprudencial.
2.9. Dichos criterios se centran en determinar las circunstancias en las que la conducta del funcionario se configura como una afectación a la neutralidad estatal, estableciendo, en principio, que resulta necesario que este realice la conducta de acción u omisión básica dentro de cualquiera de las siguientes dos circunstancias: a) dentro de una actividad oficial o como ejercicio de la función propia encomendada por el ordenamiento jurídico vigente; o en su defecto b) sin tratarse de una actividad oficial, que el funcionario invoque su condición de autoridad e intente influenciar en la intención del voto de terceros o se manifieste en contra de una determinada opción política.
En el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales mediante Casilla Electrónica3 (en adelante, Reglamento)
1.11. El artículo 14 contempla lo siguiente:
Artículo 14.- Sujetos obligados al uso de la casilla electrónica
Todas las partes de los procesos jurisdiccionales electorales y no electorales son notificadas con los pronunciamientos o actuaciones jurisdiccionales emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas.
En caso de que los sujetos antes mencionados no cuenten con casilla electrónica o en caso de que esta se encuentre inhabilitada o desactivada, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o actuación jurisdiccional a través de su publicación en el portal electrónico institucional del JNE, surtiendo efectos legales a partir del día hábil o calendario siguiente de su publicación, en los vínculos que se indican a continuación:
<https://plataformaelectoral.jne.gob.pe/bandeja/filtros>, para expedientes jurisdiccionales de procesos electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla del respectivo proceso electoral (ejemplos: ERM, EG, EMC, CPR, etc.).
<https://consultaexpediente.jne.gob.pe/>, para expedientes jurisdiccionales de procesos no electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla JNE.
De manera excepcional, en los expedientes no vinculados a procesos electorales, la parte procesal que no ha iniciado dicho expediente ante el JNE, que no tenga casilla electrónica, solo el primer pronunciamiento podrá ser notificado -por única vez- en formato papel en el domicilio registrado en el documento nacional de identidad.
SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
Sobre el principio de neutralidad
2.1. La neutralidad estatal constituye un principio de rango constitucional que debe regir durante el desarrollo de todos los procesos electorales o de participación ciudadana (ver SN 1.1.). En virtud de este principio, se impone a las autoridades, funcionarios o servidores del Estado el deber de abstenerse de realizar actos que interfieran o alteren el normal desarrollo de dichos procesos, a fin de garantizar condiciones de equidad entre los distintos actores políticos. Dicho principio ha sido desarrollado y precisado en la normativa electoral vigente.
2.2. En tal sentido, la neutralidad se erige como un principio y una garantía esencial del Estado constitucional y democrático de derecho, cuyo propósito es asegurar la igualdad de oportunidades en el acceso al poder político de las organizaciones políticas que participan en los procesos electorales, evitando que la posición de poder de una autoridad, funcionario o servidor público se traduzca en una ventaja indebida a favor de una determinada organización política.
2.3. Ahora bien, la LOE establece prohibiciones dirigidas a las autoridades y funcionarios públicos durante el desarrollo de un proceso electoral (ver SN 1.2.). En concordancia con ello, el Pleno del JNE aprobó el Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad, que regula, entre otros aspectos, los alcances y límites del deber de neutralidad que debe orientar la actuación de quienes ejercen representación del Estado.
Respecto al caso concreto
2.4. Corresponde a este Supremo Tribunal Electoral determinar si los hechos atribuidos al señor recurrente, configuran la infracción al deber de neutralidad prevista en el subnumeral 32.1.2. del numeral 32.1. del artículo 32 del Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad, consistente en realizar actos de cualquier naturaleza que favorezcan o perjudiquen a determinada organización política o candidato (ver SN 1.6.).
2.5. Sobre el particular, debe señalarse que el deber de neutralidad electoral constituye una obligación especial exigible a quienes ejercen función pública durante el desarrollo de un proceso electoral, debido a que su investidura y posición institucional pueden generar una influencia relevante en la ciudadanía. En tal sentido, dicho deber exige que las autoridades públicas se abstengan de realizar actos que, en el contexto de una contienda electoral, puedan ser interpretados como manifestaciones de respaldo o rechazo hacia una determinada organización política o candidatura.
2.6. Asimismo, conforme al artículo 33 del Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad, para determinar la existencia de una infracción al deber de neutralidad corresponde verificar: i) que la conducta haya sido realizada en el marco de una actividad oficial o del ejercicio de la función pública; o ii) que, aun tratándose de una actuación no oficial, la autoridad haya invocado su condición como tal o haya realizado actos orientados a influir en la intención de voto de terceros o a favorecer o perjudicar una determinada opción política (ver SN 1.7.).
2.7. En el presente caso, se encuentra acreditado que el señor recurrente ejerce el cargo de alcalde de la Municipalidad Distrital de Yanahuara, por lo que, durante el proceso electoral, se encontraba sujeto al deber reforzado de neutralidad derivado de dicha condición. En consecuencia, corresponde analizar si las actuaciones atribuidas tuvieron aptitud para favorecer una determinada opción política.
Sobre la participación del señor recurrente en actividades vinculadas con la organización política Renovación Popular
2.8. De los actuados se advierte que el señor recurrente participó en actividades públicas vinculadas con la organización política Renovación Popular, entre ellas, su presencia en el aeropuerto Alfredo Rodríguez Ballón, el 2 de abril de 2025, durante el recibimiento de don Rafael López Aliaga, así como su participación en actividades desarrolladas el 27 de marzo de 2026, relacionadas con dicha organización política.
2.9. Al respecto, el señor recurrente sostiene que dichas participaciones no constituyen actos de apoyo político, debido a que no realizó discursos, llamados expresos al voto ni utilizó símbolos partidarios. Asimismo, refiere que en una de dichas oportunidades se encontraba haciendo uso de licencia.
2.10. Sobre ello, corresponde precisar que la configuración de la infracción prevista en el subnumeral 32.1.2. del artículo 32 del Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad no exige necesariamente la realización de expresiones directas de apoyo electoral, discursos proselitistas o solicitudes expresas de voto, pues la norma comprende “actos de cualquier naturaleza” que tengan como efecto favorecer o perjudicar a una organización política o candidato.
2.11. En ese sentido, la valoración de la conducta debe efectuarse atendiendo al contexto integral en el que esta se desarrolla y no únicamente a la existencia de manifestaciones verbales. Así, la presencia pública de una autoridad municipal en actividades directamente vinculadas con una organización política, desarrolladas durante un proceso electoral, constituye un elemento objetivo que puede proyectar ante la ciudadanía una imagen de respaldo institucional hacia dicha organización política.
2.12. Asimismo, el hecho de que el señor recurrente se encontrara con licencia no desvirtúa la infracción atribuida, puesto que el deber de neutralidad electoral deriva de su condición de autoridad pública y no únicamente del ejercicio material de funciones en un determinado momento. La investidura de alcalde permanece durante todo el periodo del mandato, incluso cuando temporalmente no se encuentra ejerciendo funciones (ver SN 1.9.).
2.13. En consecuencia, la participación del señor recurrente en actividades públicas vinculadas con la referida organización política, considerando su condición de alcalde distrital y el contexto electoral en el que ocurrieron los hechos, constituye una actuación objetivamente idónea para favorecer una determinada opción política.
Sobre las declaraciones efectuadas en medios de comunicación
2.14. De otro lado, respecto de las declaraciones realizadas por el señor recurrente el 1 de abril de 2026, mediante las cuales calificó como “buenas personas” y “buenos candidatos” a candidatos vinculados con Renovación Popular y manifestó su expectativa de que ello “se consolide y se vea reflejado en la elección”, corresponde analizar si tales expresiones se encuentran amparadas dentro del ámbito de una opinión personal o si, por el contrario, constituyen una manifestación de apoyo político incompatible con el deber de
neutralidad.
2.15. Al respecto, este Supremo Tribunal Electoral considera que dichas expresiones no constituyen una referencia meramente informativa o descriptiva, pues contienen una valoración positiva respecto de determinados candidatos y una expectativa favorable sobre su resultado electoral, emitida por una autoridad pública durante un proceso electoral.
2.16. En ese contexto, aun cuando el señor recurrente alegue que sus expresiones se encontraban vinculadas a una apreciación personal, debe tenerse presente que la libertad de opinión de las autoridades públicas se encuentra sujeta a límites derivados del deber de neutralidad electoral, especialmente cuando sus manifestaciones pueden influir en la percepción del electorado.
2.17. Por tanto, dichas declaraciones, valoradas conjuntamente con los demás hechos acreditados, evidencian una actuación favorable hacia una determinada opción política, incompatible con el deber de neutralidad que corresponde observar a toda autoridad pública durante un proceso electoral.
Sobre los agravios formulados por el señor recurrente
2.18. En cuanto al cuestionamiento referido a la vulneración de los principios de legalidad, tipicidad y debida motivación, corresponde señalar que la conducta atribuida se encuentra expresamente prevista en el subnumeral 32.1.2. del numeral 32.1. del artículo 32 del Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad, que sanciona la realización de actos de cualquier naturaleza que favorezcan o perjudiquen a determinada organización política o candidato.
2.19. Asimismo, no se advierte que el JEE haya aplicado una responsabilidad objetiva, puesto que la imputación se sustenta en hechos concretos debidamente valorados: la participación del señor recurrente en actividades vinculadas con una organización política y las declaraciones públicas emitidas durante el periodo electoral.
2.20. En consecuencia, los argumentos expuestos por el señor recurrente no logran desvirtuar la conclusión del JEE, al haberse acreditado que sus actuaciones, evaluadas en su conjunto y considerando su condición de autoridad pública, favorecieron una determinada opción política, configurándose la infracción al deber de neutralidad electoral.
2.21. En consecuencia, al haberse acreditado que el señor recurrente infringió las normas sobre neutralidad estatal, corresponde desestimar el recurso de apelación y confirmar la resolución venida en grado.
2.22. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse según lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento (ver SN 1.11.).
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, con el voto en minoría de la señora magistrada Martha Elizabeth Maisch Molina, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE, POR MAYORÍA
1.- Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don Sergio Javier Bolliger Marroquín, alcalde de la Municipalidad Distrital de Yanahuara, provincia y departamento de Arequipa; y, en consecuencia, CONFIRMAR la Resolución N° 01699-2026-JEE-AQP2/JNE, del 15 de mayo de 2026, emitida por el Jurado Electoral Especial de Arequipa 2, por las consideraciones expuestas.
2.- REMITIR el presente expediente al Jurado Electoral Especial de Arequipa 2, para que continúe con el trámite respectivo.
3.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales mediante Casilla Electrónica, aprobado con la Resolución N° 117-2025-JNE.
Regístrese, comuníquese y publíquese a través de la Secretaría General. Interviene como ponente el magistrado Roberto Rolando Burneo Bermejo.
SS.
BURNEO BERMEJO
GONZALES BARRÓN
TORRES CORTEZ
OYARCE YUZZELLI
Clavijo Chipoco
Secretaria General
Expediente N° EG.2026111789
AREQUIPA
JEE AREQUIPA 2 (EG.2026110012)
ELECCIONES GENERALES 2026
APELACIÓN
Lima, 24 de junio de 2026
EL VOTO EN MINORÍA DE LA SEÑORA MAGISTRADA MARTHA ELIZABETH MAISCH MOLINA, MIEMBRO DEL PLENO DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES, ES EL SIGUIENTE:
Con el debido respeto a la posición asumida por la mayoría del Pleno, discrepo de la decisión que declara infundado el recurso de apelación interpuesto por don Sergio Javier Bolliger Marroquín, alcalde de la Municipalidad Distrital de Yanahuara, provincia y departamento de Arequipa; y, en consecuencia, confirma la Resolución N° 01699-2026-JEE-AQP2/JNE, del 15 de mayo de 2026, emitida por el Jurado Electoral Especial de Arequipa 2, por infracción al deber de neutralidad, prevista en el subnumeral 32.1.2. del numeral 32.1. del artículo 32 del Reglamento sobre Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral, en el marco de las Elecciones Generales
2026.
En tal sentido, emito el presente voto en minoría, por los siguientes fundamentos:
1. La potestad sancionadora en materia de neutralidad electoral, aun cuando se ejerza por órganos jurisdiccionales electorales, es una manifestación del ius puniendi estatal y se sujeta a las garantías del derecho sancionador público: legalidad, tipicidad estricta, culpabilidad, predictibilidad y proscripción de la responsabilidad objetiva.
2. En nuestro ordenamiento, fuera del ámbito penal que regula delitos y faltas, la norma que sistematiza y positiviza la potestad sancionadora es el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, TUO de la LPAG)4.
3. Respecto al deber de neutralidad, el literal b del artículo 346 de la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones, establece la prohibición de que toda autoridad política o pública practique actos de cualquier naturaleza que favorezcan o perjudiquen a determinado partido o candidato.
4. Asimismo, este Supremo Tribunal Electoral, en el Reglamento sobre Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral5 (en adelante, Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad), aplicable a las Elecciones Generales 2026 (EG 2026), sostuvo que el deber de neutralidad se vulneraba:
a) Cuando el funcionario actuaba en ejercicio de sus funciones o en actividad oficial; y
b) Fuera de dicho ámbito, únicamente cuando invocaba de cualquier forma su cargo para influir en la intención de voto o se manifestaba en contra de una determinada opción política.
5. Este entendimiento fue positivizado en los literales a y b del artículo 33 del Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad, y se encuentra vigente desde la convocatoria a las Elecciones Generales 2026. En ese marco, dichas normas constituyen una delimitación expresa de los elementos configurativos del tipo infractor, pues no se trató de una interpretación incidental, sino de una decisión normativa deliberada que generó un estándar objetivo de imputación.
6. Es cierto que, posteriormente, este tribunal ha revisado dicha interpretación habiendo reconocido que determinados cargos -especialmente los de elección popular, así como directivos o titulares institucionales- poseen una identificación pública inherente, de modo que su investidura los acompaña de forma permanente, aun sin invocación expresa.
7. En coherencia con esa evolución, el Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad, aplicable a las Elecciones Regionales y Municipales 2026, fue modificado, suprimiendo como elemento constitutivo de la infracción la exigencia de invocación del cargo fuera del ámbito funcional. Sin embargo, tal evolución normativa no tiene efectos retroactivos ni puede proyectarse sobre un reglamento distinto y vigente para las EG 2026, toda vez que en materia electoral rige el principio de estabilidad e inmutabilidad de las reglas del proceso una vez convocado este.
8. La previsibilidad normativa constituye una condición de legitimidad democrática: los actores políticos y funcionarios deben conocer de antemano los estándares de conducta exigibles.
9. Modificar los elementos constitutivos de una infracción mediante reinterpretación sobrevenida, sin reforma formal del reglamento vigente, supone alterar las reglas del juego en pleno proceso electoral. Ello vulnera la seguridad jurídica y la tipicidad sancionadora.
10. Resulta pertinente señalar que el literal e del numeral 1 del artículo 257 del TUO de la LPAG establece como eximente de responsabilidad: el error inducido por la Administración o por disposición administrativa confusa o ilegal.
11. Esta disposición reconoce una regla esencial del derecho sancionador: el Estado no puede trasladar al administrado las consecuencias punitivas de su propia actuación normativa ambigua, contradictoria o insuficientemente delimitada.
12. Si el Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad, vigente para las EG 2026, exige, fuera del ejercicio funcional, la invocación del cargo para configurar la infracción, el funcionario pudo estructurar razonablemente su conducta conforme a ese marco.
13. En tal escenario, cualquier ampliación interpretativa posterior que prescinda de dicho elemento podría configurar un supuesto de error inducido por disposición de este órgano electoral y la consecuencia jurídica no es una atenuación, sino una eximente expresa de responsabilidad.
14. La potestad sancionadora del Estado exige imputación subjetiva; sancionar a quien actuó conforme al estándar normativo vigente equivale a prescindir del elemento de culpabilidad y trasladar al ciudadano el riesgo derivado de una evolución interpretativa institucional. Ello constituye una forma encubierta de responsabilidad objetiva, prohibida en el derecho sancionador.
15. En ese sentido, mi opinión es que cuando la propia autoridad normativa -el Jurado Nacional de Elecciones- delimita reglamentariamente los elementos configurativos de la infracción, genera un estándar de previsibilidad que no puede desconocerse posteriormente sin incurrir en arbitrariedad. Si esa delimitación reglamentaria induce razonablemente a error -por disposición confusa de este órgano o por eventual desajuste con la ley- opera la eximente prevista en el literal e del numeral 1 del artículo 257 del TUO de la LPAG.
16. En coherencia con lo expuesto, en la Resolución N° 0154-2026-JNE, del 28 de enero de 2026, recaída en el Expediente N° EG.2026014003, este Tribunal concluyó que para la comisión de la infracción en materia de neutralidad se requiere el cumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 33 del Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad.
17. En el presente caso, se le imputa al recurrente la comisión de las siguientes conductas:
- Hecho 1: El 2 de abril de 2025, el señor recurrente participó en el recibimiento de don Rafael López Aliaga en el aeropuerto “Alfredo Rodríguez Ballón”.
- Hecho 2: El 27 de marzo de 2026, el señor recurrente participó en el recibimiento de don Rafael López Aliaga en el aeropuerto “Alfredo Rodríguez Ballón”, y posteriormente en el mitin de “Renovación Popular”.
- Hecho 3: Con fecha 1 de abril de 2026, el señor recurrente dio declaraciones difundidas en medios de comunicación, a favor de los candidatos Christian Aranda Vásquez y Ricardo Ramírez del Villar Llosa, candidatos a la Cámara de Diputados y al Senado, respectivamente, por Renovación Popular.
18. De las conductas descritas no se advierte que este haya invocado el cargo que ocupa; por lo expuesto, se concluye que no se cumple el elemento exigido por el literal b del artículo 33 del citado reglamento; por lo que dichos hechos no resultan subsumibles en el tipo infractor regulado en el subnumeral 32.1.2. del numeral 32.1. del artículo 32 del Reglamento de Propaganda, Publicidad y Neutralidad.
19. Por estas razones, estimo que corresponde declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don Sergio Javier Bolliger Marroquín, alcalde de la Municipalidad Distrital de Yanahuara, provincia y departamento de Arequipa; y en consecuencia, REVOCAR la Resolución N° 01699-2026-JEE-AQP2/JNE, del 15 de mayo de 2026, emitida por el Jurado Electoral Especial de Arequipa 2, mediante la cual se declaró que dicha autoridad incurrió en la infracción al deber de neutralidad, prevista en el subnumeral 32.1.2. del numeral 32.1. del artículo 32 del Reglamento sobre Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral, en el marco de las Elecciones Generales 2026.
S.
MAISCH MOLINA
Clavijo Chipoco
Secretaria General
1 Aprobado por Resolución N° 0112-2025-JNE, publicada el 19 de abril de 2025 en el diario oficial El Peruano.
2 Se hace referencia al Reglamento sobre Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral, aprobado por la Resolución N° 0922-2021-JNE, del 24 de noviembre de 2021, vigente en aquel entonces, en cuyo artículo 33 se regulan las condiciones para la configuración de las infracciones en materia de neutralidad. El literal b del citado artículo 33 está redactado en los mismos términos que el literal b del artículo 33 del Reglamento vigente.
3 Aprobado por la Resolución N° 117-2025-JNE, publicada el 19 de abril de 2025 en el diario oficial El Peruano.
4 Aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, del 25 de enero 2019 en el diario oficial El Peruano.
5 Aprobado por la Resolución N° 0112-2025-JNE, publicada el 19 de abril de 2025 en el diario oficial El Peruano.
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