Convocan a ciudadana para que asuma el cargo de regidora del Concejo Provincial de Cusco

RESOLUCIóN N° 0939-2026-JNE

Expediente N° JNE.2025021451

CUSCO - CUSCO

VACANCIA

APELACIÓN

Lima, 4 de mayo de 2026

VISTO: en audiencia pública virtual del 30 de abril de 2026, debatido y votado en la fecha, el recurso de apelación interpuesto por doña Elizabeth Mónica Nieto Álvarez, regidora del Concejo Provincial de Cusco, departamento de Cusco (en adelante señora recurrente), en contra del Acuerdo Municipal N° 80-2025-MPC, del 26 de septiembre de 2025, que declaró infundado su recurso de reconsideración en contra del Acuerdo Municipal N° 59- 2025-MPC, del 20 de agosto de 2025, que declaró fundado el pedido de vacancia en su contra por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante LOM).

Oído: el informe oral.

PRIMERO. ANTECEDENTES

Solicitud de vacancia

1.1. El 3 de julio de 2025, don Edwin Cisneros Tejeira (en adelante, señor solicitante) presentó una solicitud de vacancia en contra de la señora recurrente por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM. En esencia argumentó lo siguiente:

a) La señora recurrente es trabajadora nombrada bajo el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 2761 en la Municipalidad Provincial de Cusco y, a su vez, es regidora en la misma entidad edil por el período 2023-2026.

b) Mediante la Resolución Directoral N° 009-2023-ORH/OGA/MPC, del 27 de enero de 2023, la directora de Recursos Humanos de la Municipalidad Provincial de Cusco otorgó licencia sin goce de remuneraciones por función edil a la señora recurrente por el período 2023-2026, la que se hizo efectiva desde el 1 de enero de 2023.

c) La Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (en adelante, Servir), el 5 de setiembre del 2024, emitió el Informe Técnico N° 001254-2024-SERVIR-GPGSC, en atención a la consulta formulada por la directora de Recursos Humanos de la Municipalidad Provincial del Cusco (caso Mónica Elizabeth Nieto Álvarez), concluyendo que, en caso un servidor municipal sujeto al régimen del Decreto Legislativo N° 276 hubiera sido elegido como regidor en el mismo gobierno local, necesariamente deberá elegir entre mantener su vínculo laboral primigenio o renunciar a este y asumir el cargo de regidor; asimismo, precisó que, de elegir el vínculo primigenio, deberá promover su vacancia como regidor.

d) A mérito del citado informe, la citada directora emitió la Resolución Directoral N° 304-2024.MPC-OGA-ORH, del 20 de setiembre del 2024, que resuelve en su artículo primero dar por concluida la licencia otorgada mediante la Resolución Directoral N° 009-2023-ORH/OGA/MPC, a favor de la señora recurrente, en mérito al contenido del Informe Técnico N° 001254-2024-SERVIR-GPGSC de Servir. Asimismo, en su artículo segundo dispone que la señora recurrente se reincorpore a su centro de trabajo en el plazo improrrogable de tres (3) días hábiles posteriores a la notificación del referido pronunciamiento.

e) Dicho documento habría sido notificado a la servidora pública el 27 de setiembre del 2024; ella interpuso recurso de reconsideración y fue denegado. Posteriormente, la señora recurrente presentó recurso de apelación que fue elevado mediante el Oficio N° 356-2024-MPРСOGA-ORH al Secretario Técnico del Tribunal del Servicio Civil.

f) Mediante la Resolución N° 001748-2025-SERVIR/TC-Segunda Sala, del 9 de mayo del 2025, el Tribunal del Servicio Civil declaró infundado el recurso de apelación y dio por agotada la vía administrativa.

g) Por ello, la señora recurrente ya no cuenta con licencia sin goce de remuneraciones por función edil, por lo que viene cumpliendo la función de regidora y paralelamente es servidora pública en función, ya que no ha presentado su renuncia.

h) Se configura la causal invocada, porque el artículo 11 de la LOM prohíbe que el regidor municipal pueda, en paralelo, laborar en el mismo gobierno local aún si la persona electa en el cargo de regidor ya tenía la condición de servidor o funcionario de la misma municipalidad al momento de su elección en razón a la especial función de fiscalización que desempeña un regidor.

1.2. A fin de acreditar los hechos alegados, presentó los siguientes medios probatorios:

a) Resolución Directoral N° 009-2023-ORH/OGA/MPC, del 27 enero de 2023.

b) Informe Técnico N° 001254-2024-SERVIR-GPGSC, emitido por la Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil de Servir.

c) Resolución Directoral N° 304-2024.MPC-OGA-ORH, del 20 de setiembre del 2024.

d) Resolución N° 001748-2025-SERVIR/TC- Segunda Sala, del 9 de mayo del 2025, emitido por el Tribunal de Servicio Civil.

Descargos de la autoridad cuestionada

1.3. A través de un escrito ingresado el 20 de agosto de 2025, la señora recurrente formuló sus descargos solicitando que se declare improcedente la solicitud de vacancia. En esencia, argumentó lo siguiente:

a) Es trabajadora de la Municipalidad Provincial de Cusco que desempeña el cargo de secretaria de la Oficina General de Tributación y su régimen laboral es el regulado por el Decreto Legislativo N° 276.

b) Como consecuencia de la Resolución N° 001748-2025-SERVIR/TC-Segunda Sala, el director de Recursos Humanos de la Municipalidad Provincial del Cusco le dirigió la Carta N° 420-2025-MPC OGA-ORH, en la que dispone su reincorporación en el centro de trabajo de manera inmediata, bajo apercibimiento de inicio de acciones administrativas.

c) En la práctica, se encuentra desarrollando sus actividades en el cargo de regidora y con la licencia otorgada por la Municipalidad Provincial de Cusco como trabajadora.

d) Se vulnera el derecho a la igualdad, porque el Tribunal de Servir afirma en algunos argumentos que la licencia por función edil a favor de servidores civiles sujetos al régimen laboral del Decreto Legislativo N° 276 resulta procedente; sin embargo, más adelante, señala que, en caso de que un servidor municipal sujeto a dicho régimen hubiera sido elegido regidor en el mismo gobierno local, necesariamente deberá elegir entre mantener su vínculo laboral primigenio o renunciar a este y asumir el cargo de regidor.En caso de elegir mantener su vínculo primigenio, deberá promover su vacancia como regidor. Con ello, obliga a los trabajadores elegidos como regidores en la institución edil donde laboran a renunciar su vínculo laboral.

e) Se debe tener en cuenta el artículo 17 de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, que establece que los consejeros regionales no pueden ejercer cargos en el Gobierno Regional, salvo que hayan sido elegidos siendo trabajadores, en cuyo caso gozarán de licencia durante el tiempo que dure su cargo; por ello, existe una discriminación respecto a regidores de municipios.

f) El Tribunal de Servir, también, sostiene que, si bien la licencia por función edil del régimen del Decreto Legislativo N° 276 no alcanza a los servidores elegidos como regidores, estos sí pueden acogerse a una licencia sin goce de haber por motivos particulares hasta por noventa (90) días calendario improrrogables; por ello, se cuestiona si durante dicho periodo se suspende el supuesto conflicto de intereses.

g) No es posible que renuncie al puesto de regidora, porque el artículo 194 de la Constitución Política del Perú establece que su mandato es irrenunciable.

h) La decisión del Tribunal de Servir también vulnera su derecho a trabajar libremente, conforme a ley prevista en el numeral 15 del artículo 2 y en el artículo 22 de la Constitución, así como su derecho a la participación política, previsto en el numeral 17 del artículo 2 y el artículo 31 del mismo cuerpo normativo

i) Existe un conflicto de interpretaciones, porque la Resolución Directoral que le concedió licencia por función edil se basó en el Informe Técnico N° 495-2019 SERVIR/GPGSC, del 29 de marzo de 2019, mientras que la Resolución Directoral que la dio por concluida se basó en el Informe Técnico N° 001214 2024-SERVIR-GPGSC, del 5 de setiembre de 2024

j) La vulneración a sus derechos constitucionales constituye violencia política.

Pronunciamiento del Concejo Provincial

1.4. En la sesión extraordinaria del 20 de agosto de 2025, el Concejo Provincial de Cusco declaró fundada la solicitud de vacancia. Esta decisión se formalizó a través del Acuerdo Municipal N° 59-2025-MPC de la misma fecha.

Recurso de reconsideración

1.5. Mediante escrito del 9 de setiembre de 2025, la señora recurrente interpuso recurso de reconsideración contra el Acuerdo Municipal N° 59-2025-MPC.

En dicha oportunidad ofreció como medios probatorios:

a) Copia de la demanda contencioso administrativa, cargo de ingreso de la demanda y Resolución N° 1 emitida en el Expediente N° 01881-2025-0-1001-JR-CI-06 tramitado ante el Sexto Juzgado Civil de Cusco.

b) Carta N° 738-2025-MPC-OGA-ORH, del 2 de setiembre del 2025, emitida por el director de la Dirección de Recursos Humanos de la Municipalidad Provincial del Cusco, que contiene el legajo personal de la señora recurrente.

c) Memorándum N° 255/OGT/MPC-2025, del 5 de setiembre del 2025, emitido por el director general de tributación de la Dirección de la Oficina de Recursos Humanos, que indica que desde agosto del 2015 quien ocupa el cargo de dirección de tributación es doña Marilú Llancacuro Ariza.

d) Carta N° 753-2025-MPC-OGA-ORH, del 5 de setiembre del 2025, donde el director de Recursos Humanos de la Municipalidad Provincial de Cusco señala que la señora recurrente no tiene registro de asistencia desde enero del 2023 hasta esa fecha.

e) Informe N° 077-2025-MPC-OGT-OF, del 8 de setiembre del 2025, el cual indica que la señora recurrente no figura en la lista de personal que trabaja en fiscalización tributaria.

En sesión extraordinaria del 26 de setiembre de 2025, el Concejo Provincial de Cusco declaró infundado el recurso de reconsideración. Esta decisión se formalizó a través del Acuerdo Municipal N° 80-2025-MPC de la misma fecha.

SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS

2.1. El 16 de octubre de 2025, la señora recurrente interpuso recurso de apelación contra el Acuerdo Municipal N° 80-2025-MPC solicitando que se declare nulo. Sustenta su pretensión, en síntesis, en los siguientes argumentos:

a) No se ha demostrado que ejerza función o desempeñe cargo ejecutivo o administrativo en la misma municipalidad. Asimismo, sostiene que no existe relación de subordinación o dependencia, ni que haya ejercido personalmente actividad laboral.

b) No se ha acreditado si registra ingresos o salidas, cuál es el puesto de trabajo que estaría ejerciendo, las boletas de pago de la supuesta actividad laboral, ni algún memorándum, oficio o informe vinculado a ella.

c) La decisión de Servir acerca de la denegatoria a su licencia laboral se encuentra judicializada.

d) El acuerdo impugnado adolece de nulidad porque no observa los requisitos de validez del acto administrativo. En cuanto al objeto, el concejo provincial se avocó a debatir si las opiniones de Servir son o no válidas y no la configuración de la causal de vacancia; por ende, no existe motivación.

e) No se ha seguido el procedimiento regular y existió un avocamiento indebido, porque la validez de los actos administrativos que sirvieron como fundamento para declarar su vacancia han sido materia de una demanda ante el Poder Judicial.

f) Ofrece como medios probatorios los mismos que ofreció en su recurso de reconsideración.

CONSIDERANDOS

PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la Constitución Política del Perú

1.1. El numeral 4 del artículo 178 indica, como atribución del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la administración de justicia en materia electoral.

En la LOM

1.2. El artículo 8 prescribe que la administración municipal está integrada por los funcionarios y los servidores públicos, los empleados y los obreros, que prestan servicios para la entidad edil.

1.3. El numeral 4 del artículo 10 indica que corresponde a los regidores la atribución y la obligación de desempeñar funciones de fiscalización de la gestión municipal.

1.4. El segundo y tercer párrafo del artículo 11 precisan que:

Los regidores no pueden ejercer funciones ni cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o de confianza, ni ocupar cargos de miembros de directorio, gerente u otro, en la misma municipalidad o en las empresas municipales o de nivel municipal de su jurisdicción. Todos los actos que contravengan esta disposición son nulos y la infracción de esta prohibición es causal de vacancia en el cargo de regidor [resaltado agregado].

Para el ejercicio de la función edil, los regidores que trabajan como dependientes en el sector público o privado gozan de licencia con goce de haber hasta por veinte (20) horas semanales, tiempo que será dedicado exclusivamente a sus labores municipales. El empleador está obligado a conceder dicha licencia y a preservar su nivel remunerativo, así como a no trasladarlos ni reasignarlos sin su expreso consentimiento mientras ejerzan función municipal, bajo responsabilidad.

1.5. El artículo 24, respecto a los reemplazos de autoridades, refiere que:

En caso de vacancia o ausencia del alcalde lo reemplaza el Teniente Alcalde que es el primer regidor hábil que sigue en su propia lista electoral.

En caso de vacancia del regidor, lo reemplaza:

1. Al Teniente Alcalde, el regidor hábil que sigue en su propia lista electoral.

2. A los regidores, los suplentes, respetando la precedencia establecida en su propia lista electoral

En el Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil (en adelante, TUO del CPC)

1.6. El artículo 374 prevé:

Las partes o terceros legitimados pueden ofrecer medios probatorios en el escrito de formulación de la apelación o en el de absolución de agravios, únicamente en los siguientes casos:

1.- Cuando los medios probatorios estén referidos a la ocurrencia de hechos relevantes para el derecho o interés discutido, pero acaecidos después de concluida la etapa de postulación del proceso; y

2.- Cuando se trate de documentos expedidos con fecha posterior al inicio del proceso o que comprobadamente no se hayan podido conocer y obtener con anterioridad.

Es inimpugnable la resolución por la que el superior declara inadmisibles los medios probatorios ofrecidos. Si fueran admitidos y los requiriese, se fijará fecha para la audiencia respectiva, la que será dirigida por el Juez menos antiguo, si el superior es un órgano colegiado.

En la Ley N° 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública

1.7. El numeral 1 del artículo 8 acerca de las prohibiciones indica:

Artículo 8.- Prohibiciones Éticas de la Función Pública

El servidor público está prohibido de:

1. Mantener Intereses de Conflicto

Mantener relaciones o de aceptar situaciones en cuyo contexto sus intereses personales, laborales, económicos o financieros pudieran estar en conflicto con el cumplimento de los deberes y funciones a su cargo […]

En la jurisprudencia emitida por el JNE

1.8. En las Resoluciones N° 481-2013-JNE, N° 137-2015-JNE, N° 220-2020-JNE, N° 783- 2021-JNE y N° 381-2022-JNE, el Pleno del JNE señaló que, para la configuración de la causa de vacancia prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM, se requiere la concurrencia de los siguientes elementos:

a) El acto realizado por el regidor cuestionado constituya una función administrativa o ejecutiva, debiendo entenderse por función administrativa o ejecutiva a toda actividad o toma de decisión que implique una manifestación de la voluntad estatal destinada a producir efectos jurídicos sobre el administrado.

b) El ejercicio de función administrativa o ejecutiva debe suponer la anulación o afectación al deber de fiscalización que tiene como regidor.

1.9. En las Resoluciones N° 210-2009-JNE, N° 137-2015-JNE y N° 783-2021-JNE, este órgano colegiado enfatizó que la finalidad de la prohibición del artículo 11 de la LOM no es otra que la de evitar la disminución de la función fiscalizadora sobre el propio gobierno municipal del que se es parte.

1.10. En el fundamento 11 de la Resolución N° 137-2015-JNE, este Supremo Tribunal Electoral determinó, sobre los alcances y la prohibición del artículo 11 de la LOM, que:

11. En esa línea, tal y como se indicó en el octavo considerando de la Resolución N° 210-2009-JNE, lo que se persigue con dicho artículo [11 de la LOM] “en último término es que quienes desempeñan cargos de Regidores en determinado Municipio no tengan al mismo tiempo ocupaciones que puedan impedir el normal ejercicio de sus funciones de fiscalización de la gestión municipal al interior de dicho distrito o, en este caso, provincia (artículo 10° inciso 4 de la Ley Orgánica de Municipalidades)”. Lo que tampoco resultaría una incompatibilidad de funciones, si se tiene en cuenta, además, que la función de fiscalización que debe desempeñar se circunscribe a la gestión efectuada por el alcalde de la entidad edil en la que ejerce el cargo de regidor, la cual se vería menoscabada si en el ejercicio de su función de autoridad edil realiza actos administrativos que competen a una función o cargo administrativo propios de la administración municipal, lo que produciría un conflicto de intereses al asumir un doble papel, el de administrar y el de fiscalizar. Dicho criterio también ha sido señalado en las Resoluciones N° 564-2009-JNE y N° 012-2012-JNE.

En el Reglamento de Audiencias Públicas aprobado mediante Resolución N° 0829-2025-JNE

1.11. El artículo 14 establece:

Artículo 14.- Contenido de la citación a audiencia pública

La citación a audiencia pública tiene el siguiente contenido:

a) Número de expediente

b) Nombre de la parte procesal

c) Nombre del titular de la casilla electrónica señalada por la parte procesal

d) Indicación de que el Jurado Nacional de Elecciones ha señalado vista de la causa

e) Fecha, hora, modalidad y lugar de la audiencia pública

f) Indicación de que la programación de la audiencia pública también puede ser verificada en el portal institucional

g) Fecha de generación de la cédula de citación

h) Cualquier otro dato que el Jurado Nacional de Elecciones considere útil para la correcta convocatoria y desarrollo de la audiencia

1.12. El numeral 15.1. del artículo 15 señala acerca de la notificación de la citación a audiencia pública:

15.1. La notificación de la citación a audiencia pública se sujeta a las disposiciones del Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales mediante Casilla Electrónica.

[…]

En el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales del Jurado Nacional de Elecciones2 (en adelante, Reglamento)

1.13. El artículo 14 regula:

Artículo 14.- Sujetos obligados al uso de la casilla electrónica

Todas las partes de los procesos jurisdiccionales -electorales y no electorales- son notificadas con los pronunciamientos o actuaciones jurisdiccionales emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas. En caso de que la casilla electrónica de los sujetos antes mencionados se encuentre inhabilitada o desactivada, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o actuación jurisdiccional a través de su publicación en el portal institucional del JNE, surtiendo efectos legales a partir del día hábil o calendario siguiente de su publicación, en los vínculos que se indican a continuación:

[…]

<https://consultaexpediente.jne.gob.pe/>, para expedientes jurisdiccionales de procesos no electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla JNE

SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso de apelación, se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del TUO del CPC, aplicable supletoriamente en esta instancia.

Sobre la prueba ofrecida en esta instancia

2.2. Respecto de los medios probatorios ofrecidos en el recurso de apelación, se advierte que estos no cumplen con los requisitos previstos en el artículo 374 del TUO del CPC, razón por la cual no corresponde admitirlos en esta instancia. Sin perjuicio de ello, también se observa que dichos documentos ya fueron incorporados al procedimiento con ocasión del recurso de reconsideración presentado por la señora recurrente, lo que habilita que puedan ser valorados.

Sobre las solicitudes de nulidad presentadas por la señora recurrente

2.3. La señora recurrente ha planteado dos solicitudes de nulidad en el marco del trámite del recurso de apelación, las cuales deben ser analizadas por este Supremo Tribunal Electoral.

2.4. El primer pedido de nulidad fue presentado el 1 de abril de 2026. La señora recurrente sostiene que, a dicha fecha, no había recibido notificación alguna sobre la asunción de competencia; no obstante, advirtió que, según la Consulta Pública de Expedientes Jurisdiccionales del portal electrónico del JNE, el estado del expediente figuraba como “en pronunciamiento”. A partir de ello, alega que no se habría observado el procedimiento correspondiente, pues no se convocó a audiencia pública ni se permitió el informe oral respectivo.

2.5. Al respecto, debe precisarse que el estado “en pronunciamiento” no estaba referido a la emisión de una decisión de fondo sobre la controversia, sino a la expedición del Auto N° 1, del 24 de marzo de 2026, publicado el 10 de abril de 2026. Mediante dicho auto, se puso en conocimiento de las partes procesales la generación del expediente jurisdiccional y se dispuso la continuación del trámite correspondiente. En consecuencia, contrariamente a lo sostenido por la señora recurrente, no existió una decisión de fondo emitida sin audiencia pública y sin posibilidad de informe oral, sino únicamente una actuación de calificación previa del recurso y de asunción de competencia por parte de este órgano electoral. Por tanto, corresponde rechazar el pedido de nulidad formulado.

2.6. En cuanto al segundo pedido de nulidad, este fue presentado el 24 de abril de 2026. En dicho escrito, la señora recurrente alega la vulneración del debido proceso y del derecho de defensa, bajo el argumento de que, hasta esa fecha, no se le habría notificado en su casilla electrónica el íntegro de la resolución que convocó a audiencia pública. Asimismo, señala que tomó conocimiento de dicha convocatoria únicamente a través de la sumilla del 23 de abril de 2026, registrada en la Consulta Pública de Expedientes Jurisdiccionales del portal electrónico del JNE, por lo que afirma desconocer los fundamentos de la resolución y los puntos sobre los que versaría la audiencia.

2.7. Al respecto, debe precisarse que no se advierte la alegada omisión de notificación, pues mediante el Auto N° 1, notificado el 10 de abril de 2026, se puso en conocimiento de la señora recurrente que el expediente se encontraba expedito para ser visto en audiencia pública; y, posteriormente, mediante Notificación N° 112899-2026-JNE, del 24 de abril de 2026, se le remitió a su casilla electrónica la citación para la audiencia programada el 30 de abril de 2026, con la anticipación legal correspondiente y conforme al artículo 14 del Reglamento de Audiencias Públicas (ver SN 1.11.).

2.8. Asimismo, la materia de la audiencia se encontraba delimitada por el recurso de apelación interpuesto, por lo que no resulta atendible que alegue desconocimiento sobre los puntos a tratar. Máxime si se apersonó con abogado, solicitó el uso de la palabra y realizó informe oral en la audiencia respectiva, sin formular alegación vinculada con los pedidos de nulidad. En consecuencia, al no verificarse afectación al debido proceso ni al derecho de defensa, corresponde desestimar el segundo pedido de nulidad formulado.

Sobre la cuestión de fondo.

2.9. En reiterada jurisprudencia, el Pleno del JNE ha determinado que para configurarse la precitada causal de vacancia de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, deben concurrir dos presupuestos: a) que el acto ejecutado por el regidor cuestionado debe constituir una función administrativa o ejecutiva, y b) que dicha acción suponga una anulación o afectación al deber de fiscalización que tiene como regidor.

2.10. En este orden, resulta pertinente resaltar que el artículo 11 de la LOM prescribe expresamente que los regidores no pueden ejercer funciones administrativas o ejecutivas en la misma municipalidad o en las empresas municipales o de nivel municipal de la jurisdicción en la que ostentan el cargo de regidor. Ello significa que no pueden ejercer tales funciones en la municipalidad para la cual han sido elegidos regidores y tampoco en las empresas municipales o empresas de nivel municipal en las que la misma municipalidad sea titular de acciones, esto es, por ejemplo, en una entidad prestadora de servicios (EPS) o en una caja municipal, etc.

2.11. No es materia de controversia el hecho de que la señora recurrente es regidora del Concejo Provincial de Cusco para el período de gobierno municipal 2023-2026.

2.12. Acerca del vínculo laboral entre la señora recurrente y la Municipalidad Provincial de Cusco se tiene:

a) En su escrito de descargo, en el punto primero del acápite II, afirmó que es trabajadora de la Municipalidad Provincial de Cusco en el cargo de secretaria en la Oficina General de Tributación, comprendida en el régimen laboral del Decreto Legislativo N° 276.

b) Mediante la sentencia del 27 de diciembre de 2007, emitida en el Expediente N° 2007-01556-0-1001-JR-CI-3, el juzgado contencioso administrativo de la Corte Superior de Justicia de Cusco declaró fundada en parte la demanda contenciosa administrativa que la señora recurrente interpuso en contra de la Municipalidad Provincial de Cusco, y ordenó su reincorporación en el cargo de Técnico Administrativo II de la Dirección General de Tributación en la citada entidad edil.

c) Mediante el Contrato de Servicios a Plazo Indeterminado N° 108-2009-MPC, del 17 de junio del 2009, suscrito entre la señora recurrente y la Municipalidad Provincial de Cusco con motivo del proceso judicial seguido en el Expediente N° 2007-01556, se contrata a la primera para que preste servicios en la entidad edil bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 276.

d) Mediante el Memorándum N° 586-2021-ORH/OGA/MPC, del 10 de junio de 2021, la directora de la Oficina de Recursos Humanos le comunicó que iba a pasar a laborar a la Dirección General de Tributación.

2.13. Ahora, con relación a la simultaneidad en el ejercicio del cargo de regidora y servidora municipal se tiene que mediante Resolución Directoral N° 304-2024-MPC-OGA-ORH, del 20 de setiembre de 2024, emitida por la directora de Recursos Humanos de la Municipalidad Provincial de Cusco, se dio por concluida la licencia otorgada a la señora recurrente mediante Resolución Directoral N° 009-2023-ORH/OGA/MPC y se dispuso su reincorporación a su centro de trabajo en el plazo de tres (3) días hábiles posteriores a la notificación del citado acto resolutivo. Dicha decisión fue confirmada mediante Resolución N° 001748-2025-SERVIR/TSC-Segunda Sala, del 9 de mayo de 2025, emitida por el Tribunal del Servicio Civil, declarando agotada la vía administrativa.

2.14. En ese sentido, al haberse dejado sin efecto la licencia que suspendía la prestación efectiva de servicios, se mantiene vigente el vínculo laboral de la señora recurrente con la Municipalidad Provincial de Cusco, lo que evidencia la coexistencia entre su condición de regidora de la citada comuna y su relación laboral con la misma entidad edil.

2.15. Sobre este particular, Servir ha desarrollado ampliamente la incompatibilidad de funciones que existe entre un regidor electo y, a la vez, servidor municipal en el régimen del Decreto Legislativo N° 276, en un mismo gobierno municipal. Así, en el Informe Técnico N° 000173-2020-SERVIR-GPGSC3, del 31 de enero de 2020 -reiterado en el Informe Técnico N° 001511-2022-SERVIR-GPGSC4, del 24 de agosto de 2022-, concluyó lo siguiente:

III. Conclusiones

3.1 La licencia por función edil reconocida en el régimen del Decreto Legislativo N° 276 no alcanza a aquellos servidores que han sido electos regidores municipales.

3.2 El artículo 11 de la LOM prohíbe que el regidor municipal pueda, en paralelo, laborar en el mismo gobierno local. Esta incompatibilidad se configura también si la persona electa en el cargo de regidor ya tenía la condición de servidor o funcionario de la misma municipalidad al momento de su elección.

3.3 El servidor municipal que es electo regidor en el mismo gobierno local obligatoriamente tendrá que elegir entre mantener su vínculo laboral primigenio renunciar a este y asumir el cargo de regidor.

3.4 El servidor municipal bajo el régimen del Decreto Legislativo N° 276 que es electo regidor en el mismo gobierno local podrá acogerse a la licencia sin goce de haber por motivos particulares, cuya duración máxima es de noventa (90) días calendario improrrogables.

3.5 Antes del vencimiento del plazo de la licencia, el servidor municipal que es electo regidor en el mismo gobierno local deberá optar por renunciar a su vínculo laboral o promover su vacancia como regidor; caso contrario, el Concejo Municipal -de oficio- deberá vacarlo en el cargo de regidor [resaltado agregado].

2.16. En los numerales 2.10 al 2.12 del Informe Técnico N° 001511-2022-SERVIR-GPGSC, Servir precisó los siguientes fundamentos

2.10 En efecto, atendiendo a la función fiscalizadora que tienen los regidores, no podría admitirse que en paralelo presten servicios a la misma entidad pues los colocaría en un permanente conflicto de intereses, lo cual se encuentra prohibido por la Ley del Código de Ética de la Función Pública. Es menester resaltar que esta incompatibilidad se genera también si la persona electa en el cargo de regidor ya tenía la condición de servidor o funcionario de la misma municipalidad al momento de su elección [resaltado agregado].

2.11 Ante este último escenario, el servidor municipal que es electo regidor en el mismo gobierno local obligatoriamente tendrá que elegir mantener su vínculo laboral primigenio o renunciar a este y asumir el cargo de regidor.

2.12 Si bien en el numeral 2.7 del presente informe admitimos la posibilidad de que el servidor municipal bajo el régimen del D.L. N° 276 pueda solicitar licencia sin goce de haber por motivos personales, debemos reiterar que esta únicamente podrá ser autorizada hasta por noventa (90) días calendario.

Antes del vencimiento del plazo de la licencia, el servidor municipal que es elector regidor en el mismo gobierno local deberá optar por renunciar a su vínculo laboral o promover su vacancia como regidor. En caso no tome una decisión, en aplicación del segundo párrafo del artículo 11 de la Ley N° 27972, el concejo municipal -de oficio- deberá vacarlo en el cargo de regidor.

2.17. En ese contexto, es pertinente agregar que, con relación a la función administrativa, el Informe Legal N° 510-2011-SERVIR/GG-OAJ5 de la Oficina de Asesoría Jurídica de Servir, indicó lo siguiente:

2.6 No existe una definición legal que delimite qué entendemos por función administrativa. El abanico de posibilidades que plantea ese simple término puede incluir toda actividad en la que una persona al servicio del Estado participa (en menor o mayor grado) en la formación de la voluntad de la administración (incluye personal de las áreas de apoyo), así como cualquier relación donde una persona forma parte del aparato estatal, aun cuando su participación en la formación volitiva de la entidad sea nula (como por ejemplo una secretaria o un conserje).

Lo preceptuado en el artículo 11 de la Ley N° 27972 no hace diferencia respecto al tipo de vinculación o de función que realiza dicha persona, sino que de manera genérica prohíbe que quien ejerce las funciones de regidor, pueda vincularse administrativamente con el mismo municipio donde es regidor [resaltado agregado].

[…]

Finalmente, entendemos que una limitación tan genérica responde al deber de proteger los intereses de la colectividad, esto es el interés social frente al derecho individual de una persona que, prestando servicios a una Municipalidad en cualquier nivel jerárquico de esta, (incluso un obrero municipal cuya labor es básicamente manual), pudiera obtener un beneficio indebido como consecuencia del cargo de política (sic) que hubiera alcanzado por el voto popular. Asimismo, ante la posibilidad de que un servidor desarrolle función de carácter político, es necesario adoptar ciertas medidas con la finalidad de evitar conflictos de intereses o situaciones irregulares en el desenvolvimiento de las funciones como servidor.

III. CONCLUSIONES

[…]

3.3. El desempeño de la función edil y de función administrativa resulta incompatible en el mismo gobierno local.

2.18. Lo expuesto se sustenta en el hecho de que resulta abierta y claramente incompatible con el ejercicio de la función fiscalizadora inherente a los regidores, el desempeño de actividades o labores en entidades u órganos a los que, precisamente, deberían fiscalizar. Es esta incompatibilidad o “conflicto de intereses” lo que se procura evitar con lo dispuesto en el artículo 11 de la LOM. La finalidad de la norma está dirigida a impedir que exista un “autocontrol” o “autofiscalización”, en el sentido de que no se puede admitir que un mismo sujeto -es decir, el regidor- controle o fiscalice la realización de sus propios actos.

2.19. Dicho de otro modo, y conforme a lo establecido por el Supremo Tribunal Electoral en la Resolución N° 137-2015-JNE, la prohibición que señala el artículo 11 de la LOM persigue, en último término, que quienes desempeñan cargos de regidores en determinado municipio no tengan al mismo tiempo ocupaciones que puedan impedir el normal ejercicio de sus funciones de fiscalización de la gestión municipal al interior de dicha circunscripción.

2.20. La señora recurrente alega que no se configura la causal de vacancia invocada, debido a que no se habría acreditado que haya laborado efectivamente en la entidad edil desde el año 2023; por tanto, sostiene que no ejerció función o cargo ejecutivo o administrativo alguno. Al respecto, debe precisarse que dicho argumento no resulta atendible, pues desplaza indebidamente el análisis hacia la prestación efectiva de labores, cuando lo jurídicamente relevante, para efectos del artículo 11 de la LOM, es la existencia de una vinculación administrativa con la misma municipalidad en la que ejerce el cargo de regidora.

2.21. En efecto, conforme al Informe Técnico N° 001511-2022-SERVIR-GPGSC y al Informe Legal N° 510-2011-SERVIR/GG-OAJ, citados previamente, la incompatibilidad prevista en el artículo 11 de la LOM no se encuentra condicionada a la prestación efectiva de labores, al nivel jerárquico del cargo ni a la naturaleza específica de la función desempeñada. Por el contrario, dicha prohibición se configura por la sola existencia de una vinculación administrativa entre el regidor y la misma municipalidad respecto de la cual ejerce función fiscalizadora.

2.22. Así, también dichos informes hacen referencia a que se prohíbe, de forma general, que quien ejerce el cargo de regidor mantenga una relación administrativa con el mismo municipio. Ello guarda coherencia con el criterio jurisprudencial establecido por esta Tribunal Supremo Electoral acerca de la configuración de esta causal (ver SN 1.8., 1.9. y 1.10.). En esa medida, el argumento de la señora recurrente, referido a que no habría ejercido materialmente funciones ejecutivas o administrativas, no desvirtúa la incompatibilidad advertida, pues esta también tiene una finalidad preventiva referida a evitar que el regidor se coloque, siquiera potencialmente, en una situación de conflicto de intereses frente a la entidad que debe fiscalizar.

2.23. Por tanto, para la configuración de la incompatibilidad no resulta indispensable acreditar que la señora recurrente haya realizado actos concretos de gestión, dirección o administración durante el periodo cuestionado. Basta verificar que mantiene un vínculo laboral o administrativo con la Municipalidad Provincial de Cusco, pues esa sola circunstancia la coloca dentro de la estructura orgánica de la entidad fiscalizada y, al mismo tiempo, en la posición de autoridad encargada de ejercer control político sobre ella. Admitir lo contrario supondría vaciar de contenido la prohibición prevista en el artículo 11 de la LOM, al permitir que la incompatibilidad dependa de la mayor o menor actividad efectiva del servidor, y no de la situación objetiva de conflicto que la norma busca impedir.

2.24. En relación con el argumento referido a que la decisión del Tribunal del Servicio Civil se encuentra judicializada y, por tanto, el Concejo Provincial de Cusco no debió asumir competencia para tramitar la vacancia: En primer lugar, no se advierte que el Concejo Provincial se haya avocado al conocimiento de una causa judicial en trámite. Al respecto, la Resolución N° 001748-2025-SERVIR/TSC-Segunda Sala, fue emitida el 9 de mayo de 2025; la solicitud de vacancia fue presentada el 3 de julio de 2025; y, mediante Carta N° 451-2025-SG/MPC, recibida por la señora recurrente el 10 de julio de 2025, se le puso en conocimiento dicha solicitud con sus anexos y la convocatoria a la sesión extraordinaria de concejo para que ejerza su derecho de defensa. Recién con posterioridad, según el Cargo de Presentación de Demanda Electrónica, la demanda judicial fue ingresada el 8 de agosto de 2025. Por tanto, al momento en que la señora recurrente tomó conocimiento del inicio del procedimiento de vacancia, aún no existía un proceso judicial en trámite.

2.25. Aunado a lo anterior, tampoco existe identidad entre lo discutido en sede judicial y lo debatido en el presente proceso. Conforme se aprecia del petitorio de la demanda, en el proceso judicial se pretende la nulidad de determinados actos administrativos vinculados con la decisión emitida por el Tribunal del Servicio Civil. En cambio, en este procedimiento se examina si la señora recurrente incurrió o no en una causal de vacancia prevista en la LOM.

2.26. Debe reafirmarse que el JNE es el máximo órgano resolutivo en materia electoral y, en tal condición, le corresponde emitir pronunciamiento definitivo sobre las controversias vinculadas con la vacancia de autoridades municipales, en observancia de lo establecido en el artículo 178 de la Constitución Política (ver SN 1.1.).

2.27. Finalmente, no se advierte que se haya incurrido en causales de nulidad, tal como afirma la señora recurrente. El trámite de la solicitud de vacancia y el procedimiento seguido observó lo previsto en la LOM y en Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

2.28. En consecuencia, se configuran los dos presupuestos exigidos para tener por acreditada la causal de vacancia materia de análisis: En primer lugar, la señora recurrente mantiene una vinculación laboral y administrativa vigente con la Municipalidad Provincial de Cusco, lo que resulta suficiente para encontrarse comprendida dentro de la prohibición prevista en el artículo 11 de la LOM, sin que sea necesario acreditar el ejercicio material de actos concretos de gestión, dirección o administración; en segundo lugar, dicha situación afecta objetivamente su deber de fiscalización como regidora, pues la coloca dentro de la estructura orgánica de la misma entidad respecto de la cual debe ejercer control.

2.29. Por las consideraciones expuestas, corresponde desestimar el recurso de apelación, confirmar el acuerdo de concejo impugnado y declarar la vacancia de la autoridad cuestionada.

2.30. En tal sentido, conforme a lo regulado en el artículo 24 de la LOM, corresponde convocar a doña Violeta Escalante Valencia, identificada con DNI N° 40705315, candidata no proclamada de la organización política Movimiento Regional Inka Pachakuteq, conforme consta en el Acta de Proclamación de Resultados de Cómputo y de Autoridades Municipales Provinciales Electas, del 27 de octubre de 2022, emitida por el Jurado Electoral Especial de Cusco, con ocasión de las Elecciones Regionales y Municipales 2022.

2.31. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento (ver SN 1.13.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

1.- Declarar INFUNDADO el recurso de apelación presentado por doña Elizabeth Mónica Nieto Álvarez, regidora del Concejo Provincial de Cusco, departamento de Cusco; y, en consecuencia CONFIRMAR el Acuerdo Municipal N° 80-2025-MPC, del 26 de septiembre de 2025, que declaró infundado el recurso de reconsideración que interpuso en contra del Acuerdo Municipal N° 59- 2025-MPC, del 20 de agosto de 2025, que declaró FUNDADO el pedido de vacancia presentado en su contra por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

2.- DEJAR SIN EFECTO la credencial otorgada a doña Elizabeth Mónica Nieto Álvarez como regidora del Concejo Provincial de Cusco, departamento de Cusco, con motivo de las Elecciones Regionales y Municipales 2022.

3.- CONVOCAR a doña Violeta Escalante Valencia, identificada con DNI N° 40705315, candidata no proclamada de la organización política Movimiento Regional Inka Pachakuteq, para que asuma el cargo de regidora del Concejo Provincial de Cusco, a fin de completar el periodo de gobierno municipal 2023-2026, para lo cual se le debe otorgar la respectiva credencial que la acredita como tal.

4.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales, aprobado con la Resolución N° 0830-2025-JNE.

Regístrese, comuníquese y publíquese a través de la Secretaría General. Interviene como ponente el magistrado Aarón Oyarce Yuzzelli.

SS.

BURNEO BERMEJO

MAISCH MOLINA

GONZALES BARRÓN

TORRES CORTEZ

OYARCE YUZZELLI

Clavijo Chipoco

Secretaria General

1 Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público.

2 Aprobado por la Resolución N° 0830-2025-JNE, publicada el 4 de enero de 2026 en el diario oficial El Peruano.

3 https://storage.servir.gob.pe/normatividad/Informes_Legales/2020/IT_0173-2020-SERVIR-GPGSC.pdf

4 https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/5668845/5024030-informe-tecnico-1511-2022-servir-gpgsc.pdf?v=1705016647

5 https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/5772573/5127983-informe-legal-510-2011-servir-gg-oaj.pdf?v=1706539107

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