Confirman la Resolución N° 01082-2026-JEE-AQP2/JNE, emitida por el Jurado Electoral Especial de Arequipa 2

Resolución N° 1121-2026-JNE

Expediente N° EG.2026111049

JOSÉ LUIS BUSTAMANTE Y RIVERO - AREQUIPA -

AREQUIPA 

JEE AREQUIPA 2 (EG.2026109491)

ELECCIONES GENERALES 2026

APELACIÓN

Lima, 12 de mayo de 2026

VISTO: el recurso de apelación presentado por don Fernando Sandoval Ruiz, personero legal alterno de la organización política Renovación Popular (en adelante, señor recurrente), en contra de la Resolución N° 01082-2026-JEE-AQP2/JNE, del 7 de mayo de 2026, emitida por el Jurado Electoral Especial de Arequipa 2 (en adelante, JEE), que declaró improcedente la solicitud de “nulidad inmediata de todas las actas de sufragio con serie 900000, por constituir una violación flagrante, insubsanable y de máxima gravedad al artículo 201 de la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones”, presentada por el ciudadano don Rafael Bernardo López Aliaga Cazorla, candidato presidencial por la referida organización política (en adelante, señor solicitante), en el marco de las Elecciones Generales 2026.

ANTECEDENTES

En el Expediente N° EG.2026109491 (nulidad electoral)

1.1. El 5 de mayo de 2026, el señor solicitante pidió “nulidad de todas las actas de sufragio con serie 900000, por constituir una violación flagrante, insubsanable y de máxima gravedad al artículo 201 de la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones”, sustentando, esencialmente, los siguientes fundamentos:

a) A partir de la declaración de la señora Gloria Periche, gerente de Modernización de la ONPE, del 4 de mayo de 2026, respecto a las mesas de sufragio serie 900000, quien manifestó “que son mesas de sufragio inclusivas para electores en situación de vulnerabilidad, personas que no tienen un local de votación cercano y cuyos distritos les quedan muy lejos” infiere que “cualquier persona puede votar”, por lo que se está permitiendo el sufragio de electores no incluidos en el padrón electoral aprobado por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), vulnerando la intangibilidad del padrón y el principio de legalidad electoral.

b) La ONPE ha usurpado funciones al aplicar la Ley N° 28440, Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados (en adelante, LEAMCP), que regula exclusivamente el proceso de elección de alcaldes y regidores dentro de las municipalidades de centros poblados. La citada normativa no autoriza la creación de actas de sufragio de serie nacional 900000 ni un sistema paralelo de votación para las Elecciones Generales 2026.

c) La ONPE ha dictado unilateralmente un procedimiento paralelo, correspondiente a las actas de la serie 900000, que no estaba regulado en la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones (en adelante, LOE), en la LEAMCP, ni en la Ley N° 322641.

1.2. Mediante la Resolución N° 01082-2026-JEE-AQP2/JNE, del 7 de mayo de 2026, el JEE declaró improcedente la solicitud de nulidad presentada por el señor candidato, respecto de las actas de las mesas de sufragio de competencia del JEE, al considerar que la pretensión no fue presentada por un personero legal inscrito ante el Registro de Organizaciones Políticas (ROP) o el personero legal ante el JEE, no adjuntar el comprobante original de pago de la tasa electoral correspondiente, ni presentar su solicitud dentro del plazo previsto por la normativa electoral.

1.3. El 8 de mayo de 2026, el señor candidato presentó escrito de ampliación de fundamentos jurídicos de la nulidad peticionada. Al respecto, sostiene fundamentalmente, lo siguiente:

a) En relación con los nuevos argumentos jurídicos que sustentan la nulidad de las actas de la serie 900000, se señala principalmente que la lista de electores remitida por una autoridad municipal no constituye una relación elaborada por el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec) ni forma parte del padrón electoral oficial. Asimismo, se sostiene que el 12 de abril se produjo una suplantación masiva y sistemática de identidad. En ese sentido, se precisa que el JNE debe verificar la identidad de los votantes. Finalmente, se argumenta que se configura una causal de nulidad debido a la suplantación sistemática de electores.

b) La nulidad solicitada se sustenta, además, en la ilegalidad originaria del acto de creación de las actas de la serie 900000. En ese sentido, se precisa que la LEAMCP posee un ámbito de aplicación exclusivo y expreso, por lo que ninguna interpretación sistemática, extensiva o analógica permite su aplicación a las elecciones generales.

c) Responsabilidad Constitucional y Penal del Pleno del JNE – Advertencia Grave.

1.4. El 9 de mayo de 2026, posterior al pronunciamiento del JEE, don Fernando Sandoval Ruiz, personero legal alterno de la organización política Renovación Popular, presentó escrito mediante el cual manifiesta que subsana el referido pedido de nulidad, ya que advirtió que la legitimidad recae en la personería legal de la organización política, haciendo suyo el pedido de nulidad de las actas con serie 900000, así como los escritos con fundamentos ampliatorios; adjunta comprobante de pago de tasa.

1.5. Posteriormente, el 11 de mayo de 2026, el señor recurrente presentó escrito para mejor resolver, reiterando, principalmente, los siguientes argumentos:

a) Legitimidad del personero y rechazo al formalismo que viola la supremacía constitucional. El candidato presidencial tiene legitimidad máxima para defender la pureza del sufragio. Su personero legal actúa en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 127, 129, 132, 134 y 367 de la LOE.

b) Plazo no transcurrido por efectos continuados del acto lesivo. Cuando el acto
–declaración de la gerente de Modernización de la ONPE– genera efectos continuados, el plazo no se inicia ni transcurre mientras subsista la vulneración.

c) Actas fantasmas, fraude estructural y violación flagrante del artículo 176 de la Constitución Política del Perú. Las actas de la serie 900000 son actas fantasma creadas al margen de la ley. Se invocó indebidamente la LEAMCP para instalar un sistema paralelo de votación no autorizado para elecciones generales.

d) Afectación estructural al sistema democrático y principio de interdicción de la arbitrariedad. La existencia de actas de la serie 900000 no es una irregularidad aislada. Constituye una afectación estructural al modelo constitucional de democracia representativa, porque impide que la voluntad popular se exprese en condiciones de libertad, igualdad y autenticidad. El principio de interdicción de la arbitrariedad prohíbe que los órganos electorales validen situaciones que distorsionan la soberanía popular.

e) La resolución impugnada no supera el test de proporcionalidad y razonabilidad. Existen elementos objetivos y públicos que demuestran la existencia de un fraude estructural.

f) Deber del JNE de actuar con criterio de conciencia y restablecer la supremacía constitucional.

SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS

1.6. El 10 de mayo de 2026, el señor recurrente presentó escrito mediante el cual formula recurso de apelación contra la Resolución N° 01082-2026-JEE-AQP2/JNE, alegando, esencialmente, lo siguiente:

a) El JEE habría incurrido en error al calificar la pretensión únicamente como un pedido de nulidad sustentado en hechos externos a la mesa de sufragio, sin considerar el presunto cuestionamiento a la validez constitucional de las actas de la serie 900000.

b) El señor solicitante, en su condición de candidato presidencial, tendría interés legítimo para cuestionar actos que, según sostiene, comprometerían la validez del sufragio.

c) Los hechos denunciados habrían adquirido notoriedad pública a partir de las declaraciones efectuadas por funcionarios de la ONPE el 4 de mayo de 2026 y el acto genera efectos continuados; asimismo, señala haber adjuntado el comprobante de pago de la tasa electoral correspondiente.

d) El JEE habría omitido pronunciarse respecto del cuestionamiento vinculado a la presunta aplicación indebida de la LEAMCP en relación con las actas de la serie 900000.

CONSIDERANDOS

PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la Constitución Política del Perú

1.1. El numeral 4 del artículo 178 establece que es competencia del JNE administrar justicia en materia electoral.

1.2. El artículo 181 dispone que el Pleno del JNE aprecia los hechos con criterio de conciencia. Resuelve con arreglo a ley y a los principios generales de derecho. En materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva, y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno.

1.3. El artículo 184 prescribe que el JNE declara la nulidad de un proceso electoral, de un referéndum o de otro tipo de consulta popular cuando los votos nulos o en blanco, sumados o separadamente, superan los dos tercios del número de votos emitidos.

En la LOE

1.4. El artículo 132 prescribe lo siguiente:

Artículo 132. Todo recurso presentado ante un Jurado Electoral Especial por un Partido Político, Agrupación Independiente o Alianza, inscritos, sólo es interpuesto por el personero legal o alterno ante dicho Jurado o por el personero legal ante el Jurado Nacional de Elecciones [resaltado agregado].

1.5. El artículo 363 establece que:

Artículo 363.- Los Jurados Electorales Especiales pueden declarar la nulidad de la votación realizada en las Mesas de Sufragio, en los siguientes casos:

[…]

a. Cuando la Mesa de Sufragio se haya instalado en lugar distinto del señalado o en condiciones diferentes de las establecidas por esta Ley, o después de las doce (12.00) horas, siempre que tales hechos hayan carecido de justificación o impedido el libre ejercicio del derecho de sufragio;

b. Cuando haya mediado fraude, cohecho, soborno, intimidación o violencia para inclinar la votación en favor de una lista de candidatos o de determinado candidato;

c. Cuando los miembros de la Mesa de Sufragio hayan ejercido violencia o intimidación sobre los electores, con el objeto indicado en el inciso anterior; y,

d. Cuando se compruebe que la Mesa de Sufragio admitió votos de ciudadanos que no figuraban en la lista de la Mesa o rechazó votos de ciudadanos que figuraban en ella en número suficiente para hacer variar el resultado de la elección.

Los pedidos de nulidad sustentados en los literales a), c) y d) del primer párrafo son planteados por los personeros de mesa ante la propia mesa de sufragio dejando constancia de dichos pedidos en el acta electoral. Las nulidades planteadas deben ser resueltas por los Jurados Electorales Especiales en un plazo que no exceda los tres días calendario contados a partir del día siguiente de su presentación.

Los pedidos de nulidad sustentados en el literal b) del primer párrafo son planteados por el personero nacional o por el personero legal acreditado ante el Jurado Electoral Especial, los que deben de ser resueltos por los Jurados Electorales Especiales en un plazo que no exceda los tres días calendario contados a partir del día siguiente de su presentación [resaltados agregados].

En la Ley N° 26486, Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones

1.6. El literal k del artículo 5 prescribe lo siguiente:

Artículo 5.- Son funciones del Jurado Nacional de Elecciones:

[…]

k. Declarar la nulidad de un proceso electoral, de referéndum u otras consultas populares, en los casos señalados en el Artículo 184 de la Constitución Política del Perú y las leyes;

[…]

En la Resolución N° 0941-2021-JNE2

1.7. En el numeral 2 de la parte resolutiva, se establecieron las reglas referidas a los pedidos de nulidad de votación de mesas de sufragio basados en hechos pasibles de conocimiento directo de la mesa de sufragio y hechos externos a la misma:

[…]

2.1. Los pedidos de nulidad sustentados en hechos externos a la mesa de sufragio, esto es, en los supuestos previstos en el literal b del artículo 363 de la Ley N.° 26859, Ley Orgánica de Elecciones, y en el primer párrafo del artículo 36 de la Ley N.° 26864, Ley de Elecciones Municipales, deben ser presentados por escrito ante el respectivo Jurado Electoral Especial y estar suscritos por el correspondiente personero legal inscrito en el Registro de Organizaciones Políticas o el personero legal ante el Jurado Electoral Especial. Además, debe adjuntarse el respectivo comprobante del pago de la tasa, en original.

2.2. Dichos pedidos se presentan dentro del plazo de tres (3) días calendario contados a partir del día siguiente de la fecha de la elección.

2.3. El Jurado Electoral Especial resuelve en un plazo que no exceda los tres (3) días calendario contados a partir del día siguiente de su presentación, bajo responsabilidad.

2.4. En caso de que no se presente el comprobante original del pago de la tasa con el pedido de nulidad, el Jurado Electoral Especial declara su improcedencia [resaltados agregados].

1.8. En el numeral 3 de la parte resolutiva dispone:

3. ESTABLECER las siguientes reglas referidas a los elementos de convicción de valoración inmediata:

3.1. Los elementos de convicción se presentan, en primera instancia, con la interposición del pedido de nulidad ante el Jurado Electoral Especial competente y no se admitirán aquellos que requieran actuación3.

3.2. La presentación de los elementos de convicción de cargo corresponden a quien afirma el hecho o los hechos que configuran el pedido de nulidad [resaltado agregado].

3.3. El Jurado Electoral Especial dispone la incorporación de los informes de fiscalización emitidos por el órgano competente para su valoración.

En el Reglamento de Audiencias Públicas4

1.9. En los numerales 14.1 y 14.2 del artículo 14 establecen precisiones para la programación de expedientes para audiencia pública:

14.1. Las audiencias públicas referidas a expedientes sobre procesos electorales o consultas populares pueden ser realizadas cualquier día de la semana, inclusive sábados, domingos y feriados, en cuyos casos se habilitan tales días. El presidente determina el número de expedientes que serán vistos en audiencia pública.

14.2. El Presidente fija los expedientes que, en razón a la materia y preclusión de los plazos del calendario electoral, son debatidos y resueltos sin necesidad de programarse audiencia pública [resaltado agregado].

En el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales mediante Casilla Electrónica5 (en adelante, Reglamento)

1.10. El artículo 14 contempla lo siguiente:

Artículo 14.- Sujetos obligados al uso de la casilla electrónica

Todas las partes de los procesos jurisdiccionales electorales y no electorales son notificadas con los pronunciamientos o actuaciones jurisdiccionales emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no cuenten con casilla electrónica o en caso de que esta se encuentre inhabilitada o desactivada, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o actuación jurisdiccional a través de su publicación en el portal electrónico institucional del JNE, surtiendo efectos legales a partir del día hábil o calendario siguiente de su publicación, en los vínculos que se indican a continuación:

<https://plataformaelectoral.jne.gob.pe/bandeja/filtros>, para expedientes jurisdiccionales de procesos electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla del respectivo proceso electoral (ejemplos: ERM, EG, EMC, CPR, etc.).

[…]

SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

Cuestión previa

2.1. Antes de analizar el fondo de la controversia, cabe mencionar que, en atención a la naturaleza célere y perentoria de las etapas del cronograma electoral, corresponde que, en el caso concreto, se emita pronunciamiento sin la necesidad de programarse audiencia pública (ver SN 1.6.).

2.2. Asimismo, es importante señalar que, de acuerdo con el principio tantum apellatum quantum devolutum, el Pleno del JNE, en tanto órgano colegiado que administra justicia electoral en segunda, última y definitiva instancia, solo debe avocarse a aquello que le es sometido en virtud del recurso de apelación interpuesto.

Del caso concreto

2.3. De acuerdo con el numeral 4 del artículo 178, y el artículo 181 de la Constitución Política del Perú (ver SN 1.1. y 1.2.) se le atribuyen al JNE, entre otras, la función de administrar justicia en materia electoral, por lo que sus resoluciones son dictadas en última y definitiva instancia.

2.4. El recurso de apelación interpuesto tiene por objeto que se revoque la Resolución
N° 01082-2026-JEE-AQP2/JNE, que declaró improcedente la solicitud de nulidad formulada respecto de las actas de sufragio de la serie 900000 –entiéndase, la nulidad parcial de las precitadas mesas de sufragio–, bajo el argumento de que constituye una violación flagrante, insubsanable y de máxima gravedad al artículo 201 de la LOE referido al padrón electoral. Asimismo, sostuvo que dicha situación implicó fraude y manipulación del proceso electoral, toda vez que se han configurado graves irregularidades, dado que las actas electorales emitidas en dichas mesas son actas fantasmas carentes de base legal y constitucional para su existencia y generadas al margen de la normativa electoral vigente.

2.5. De lo cual se deduce que la controversia planteada en el presente expediente se circunscribe a un pedido de nulidad de votación sustentado en presuntos hechos externos a la mesa de sufragio, supuesto que debe ser analizado conforme al artículo 363 de la LOE y a las reglas previstas en la Resolución N° 0941-2021-JNE.

2.6. Conforme al artículo 363 de la LOE y a la Resolución N° 0941-2021-JNE, en concordancia con el artículo 132 de la LOE, los pedidos de nulidad sustentados en hechos externos a la mesa de sufragio deben ser presentados dentro del plazo establecido, por personero legal acreditado y acompañando el comprobante original de pago de la tasa correspondiente (ver SN 1.4. y 1.5). Asimismo, el numeral 2.2 del artículo 2 de la Resolución N° 0941-2021-JNE (ver SN 1.7.) establece los pedidos de nulidad de votación de mesa de sufragio y nulidad de elecciones por hechos externos a la mesa de sufragio se presentan dentro del plazo de tres (3) días calendario contados a partir del día siguiente de la fecha de la elección.

2.7. En el presente caso, se advierte que el señor solicitante no ostenta la condición de personero nacional o personero legal acreditado ante el JEE, por lo que se configura la falta de legitimidad para obrar para presentar un pedido de nulidad. Asimismo, se observa que el pedido de nulidad fue presentado el 5 de mayo de 2026, esto es, transcurrido en exceso el plazo previamente establecido para su presentación. Adicionalmente, se advierte que no adjuntó a su recurso el comprobante original de pago de la tasa electoral, incumpliéndose exigencias expresamente previstas en la normativa electoral (ver SN 1.5. y 1.7).

Sobre los agravios formulados

2.8. El agravio referido a un supuesto exceso de formalismo no resulta atendible, pues en materia electoral los principios de preclusión, seguridad jurídica y legalidad poseen carácter esencial para garantizar la estabilidad, predictibilidad del proceso electoral y la correcta organización de las elecciones.

2.9. El artículo 363 de la LOE regula expresamente los supuestos y las personas legitimadas para promover pedidos de nulidad de votación, mientras que la Resolución N° 0941-2021-JNE desarrolla reglas específicas de obligatorio cumplimiento respecto de la oportunidad, legitimación y presentación de dichas solicitudes.

2.10. En ese contexto, tampoco resulta amparable el cuestionamiento referido al plazo de interposición, toda vez que los procesos electorales se rigen por una normativa especial y por plazos perentorios destinados a garantizar la estabilidad y oportunidad de los resultados electorales, en observancia de los principios de preclusión, celeridad y seguridad jurídica. En tal sentido, la alegada afectación continuada y la invocación del artículo 45 del Código Procesal Constitucional no resulta aplicable al presente caso, pues los criterios desarrollados para los procesos constitucionales ordinarios no pueden ser trasladados automáticamente al procedimiento electoral especial de nulidad de votación, el cual posee reglas, finalidades y principios propios.

2.11. Asimismo, la alegación referida a que el JEE habría omitido actuar con “criterio de conciencia”, previsto en el artículo 181 de la Constitución Política del Perú. Al respecto, dicho criterio no habilita a los órganos electorales a inaplicar requisitos expresamente establecidos en la normativa electoral ni a prescindir de presupuestos procesales obligatorios, en consecuencia, su afirmación no puede prosperar.

2.12. La jurisprudencia electoral del JNE ha establecido reiteradamente que las nulidades electorales poseen carácter excepcional y restrictivo, por cuanto afectan directamente la conservación y eficacia del voto válidamente emitido, siendo exigible la acreditación plena y objetiva de los hechos denunciados, así como su incidencia determinante en el resultado electoral.

2.13. En suma, por las consideraciones expuestas, corresponde declarar infundado el recurso de apelación y confirmar la resolución venida en grado, toda vez que fue emitida con arreglo a ley.

2.14. La notificación del presente auto debe diligenciarse, según lo dispuesto en el Reglamento (ver SN 1.10.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, con el fundamento de voto del magistrado Gunther Gonzales Barrón, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

1. DECLARAR INFUNDADO el recurso de apelación, interpuesto por don Fernando Sandoval Ruiz, personero legal alterno de la organización política Renovación Popular; y, en consecuencia, CONFIRMAR la Resolución N° 01082-2026-JEE-AQP2/JNE, del 7 de mayo de 2026, emitida por el Jurado Electoral Especial de Arequipa 2, que declaró improcedente la solicitud de “nulidad de todas las actas de sufragio con serie 900000, por constituir una violación flagrante, insubsanable y de máxima gravedad al artículo 201 de la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones”, presentada por el ciudadano Rafael Bernardo López Aliaga Cazorla, candidato presidencial por la referida organización política, en el marco de las Elecciones Generales 2026.

2. DISPONER el ARCHIVO DEFINITIVO del presente expediente.

3. PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales mediante Casilla Electrónica, aprobado por la Resolución N° 117-2025-JNE.

Regístrese, comuníquese y publíquese a través de la Secretaría General. Interviene como ponente el magistrado Aarón Oyarce Yuzzelli.

SS.

BURNEO BERMEJO

MAISCH MOLINA

GONZALES BARRÓN

TORRES CORTEZ

OYARCE YUZZELLI

Clavijo Chipoco

Secretaria General

Expediente N° EG.2026111049

JOSÉ LUIS BUSTAMANTE Y RIVERO - AREQUIPA -

AREQUIPA 

JEE AREQUIPA 2 (EG.2026109491)

ELECCIONES GENERALES 2026

APELACIÓN

Lima, 12 de mayo de 2026

EL FUNDAMENTO DE VOTO DEL SEÑOR MAGISTRADO GUNTHER HERNAN GONZALES BARRÓN DEL PLENO DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES, ES EL SIGUIENTE:

En mérito de este FUNDAMENTO DE VOTO, manifiesto mi conformidad con el sentido de la presente resolución (infundada la apelación), pero bajo las consideraciones particulares y/o personales que se expresan a continuación:

SOLICITUD

El candidato presidencial de la Organización Política Renovación Popular ha solicitado que se declare la “nulidad de todas las actas de sufragio con serie 90000, por constituir una violación del art. 201 LOE, pues, en dichas mesas “cualquier persona puede votar”, incluso los no incluidos en el padrón electoral. Es más, para justificar la metodología del “fraude”, mediante la instalación de dichas mesas, la ONPE ha aplicado la Ley 28440, sobre elecciones de autoridades municipales de Centros Poblados. Por tanto, dicha práctica genera el “riesgo consumado inminente y concreto de fraude electoral”.

RESOLUCIÓN DE JEE

La JEE ha declarado improcedente la solicitud por cuestiones formales, básicamente porque el solicitante de la nulidad no es personero, por lo que carece de legitimidad, y, además, porque el pedido se hizo fuera del plazo legal.

APELACIÓN

El recurso de apelación, interpuesto por el personero legal, se fundamenta en que el candidato presidencial tiene “legitimidad” para defender la pureza del sufragio, y, la “rigidez del plazo” no puede encubrir una “violación estructural”, pues, en este caso existen “actas fantasmas”.

FUNDAMENTOS DEL PRESENTE VOTO (DE FORMA)

El candidato presidencial solicitó la nulidad de la votación realizada en las mesas de sufragio signadas con el código 90000, tanto por supuesta ausencia de amparo legal, como por tratarse de “actas fantasmas”, entre otros fundamentos. Sin embargo, la nulidad de votaciones en mesas de sufragio, cuando se trata de un hecho externo a las vicisitudes que se producen en la propia mesa, solo puede requerirla el personero legal y en el plazo de tres días calendarios contados desde el día siguiente a la fecha de elección (art. 363 LOE), lo cual no se cumple en este caso; por tanto, la solicitud presentada es notoriamente improcedente.

FUNDAMENTOS DEL PRESENTE VOTO (DE FONDO)

Es cierto que la declaración de improcedencia conllevaría que no se emita decisión de mérito, sin embargo, la relevancia del caso, así como la publicidad que ha recibido en distintos medios de prensa, justifica que se expresen cuestiones sustanciales sobre la nulidad formulada, a mayor abundamiento.

¿LAS MESAS DE CÓDIGO 90000 TIENEN BASE LEGAL?

1. La solicitud señala que la instalación de estas mesas constituye una violación del art. 201 LOE, porque no existe padrón electoral, además, porque la ONPE ha aplicado la Ley 28440, sobre elecciones de autoridades municipales de Centros Poblados, que no tiene relación con las elecciones generales.

2. Sobre el punto, cabe señalar que la ONPE es el organismo constitucionalmente autónomo, integrante del sistema electoral, encargado de “organizar todos los procesos electorales, de referéndum y los de otros tipos de consulta popular” (art. 182 Constitución), concordante con la función prevista en su ley orgánica, consistente en “Planificar, preparar y ejecutar todas las acciones necesarias para el desarrollo de los procesos a su cargo en cumplimiento estricto de la normatividad vigente” (art. 5 inc. c Ley 26487); por tanto, la entidad cuenta con amplias facultades para ejecutar las acciones necesarias que le permitan conducir y realizar los procesos electorales.

3. Pues bien, una de las acciones que permite la ejecución del proceso constituye, precisamente, la conformación de las distintas mesas de sufragio, cuya finalidad es “recibir los votos que emitan los electores” (art. 51 LOE), por lo que la ONPE tiene la función de conformar tantas mesas como grupos de 200 a 300 electores (art. 52 LOE); por tanto, las mesas se conforman por decisión técnica de ONPE, no por norma con rango legal específica para cada mesa o tipo de mesa, pues, así como no existe una ley que “habilite la creación de mesas 90000”, tampoco hay, por ejemplo, una ley de mesas para los distritos de Lima Metropolitana. En tal sentido, las mesas de sufragio solo requieren, para su conformación, una acción administrativa de la entidad técnica, que, para hacerlo, tiene suficiente soporte constitucional y legal en la función de ejecutar todas las acciones destinadas a la realización de los distintos procesos electorales (art. 182 Constitución, art. 5 inc. c Ley 26487).

Lo anterior no queda descartado porque una norma establezca que “en cada distrito político de la República se conforman tantas mesas” (art. 52 LOE), pues deberá tenerse en cuenta que la posterior demarcación y organización del territorio incluye ya de manera muy específica los centros poblados, que se definen como: “todo lugar del territorio nacional, rural o urbano, identificado mediante un nombre y habitado con ánimo de permanencia. Sus habitantes se encuentran vinculados por intereses comunes de carácter económico, social y cultural e histórico” (art. 4 inc. a D.S. 019-2003-PCM, Reglamento de la Ley 27795). En el mismo sentido, la LOM, incluso en su versión original (mayo 2003), ya reconoce la importancia de las municipalidades de centros poblados, con autoridades elegidas y presupuesto propio (art. 128 a 135). Finalmente, el RENIEC actualmente se encuentra obligado a tomar en cuenta los centros poblados para efecto de adecuar los registros de identificación y códigos de ubicación geográfica (ubigeo) (2° Disposición Complementaria Ley 31079).

4. Por otro lado, es necesario aclarar que la Ley 28440, modificada por Ley 31079, regula la elección de autoridades de municipalidades de centros poblados, pero no la creación de un “tipo especial” de mesas de sufragio; por cuya razón, la ONPE no requiere de esta norma para instalar mesas en centros poblados, sino bastan las disposiciones constitucionales y legales antes citadas.

5. En conclusión, la ONPE tiene facultades amplias para implementar mesas, incluso en centros poblados (art. 182 Constitución, art. 5 inc. C Ley 26487), sin necesidad de una ley específica por “tipo de mesa”, máxime cuando la Ley 28440 no se refiere a este tema. Por su parte, el criterio del “distrito político” (art. 52 LOE) como criterio único para crear mesas, no constituye objeción, pues la normativa posterior ha otorgado relevancia a los centros poblados en la demarcación territorial (Ley 27795, art. 4 inc. a D.S. 019-2003-PCM), así como en el gobierno de esas localidades (arts. 128 a 135 LOM), o, por último, siempre cabe señalar que el centro poblado igual se ubica en un distrito. En cualquiera de las hipótesis, la interpretación normativa debe dirigirse hacia la preservación del voto, nunca a la nulidad (art. X título preliminar LOE).

¿LAS MESAS DE CÓDIGO 90000 GENERAN ACTAS FANTASMAS?

1. La solicitud señala que en dichas mesas “cualquier persona puede votar”, incluso los no incluidos en el padrón electoral, por lo que se genera el “riesgo consumado inminente y concreto de fraude electoral”.

Por su parte, abundando en ello, un abogado favorable a la tesis de nulidad indica: “el cura, el profesor, el curaca, el técnico en enfermería se ponen a llenar el acta como quieran, mientras las personas ni se enteran que hay elecciones”. En el mismo sentido, un periodista acota: “cualquier persona puede votar, así, yo puedo traer gente de Bolivia, de Ecuador, nadie chequea, cualquier persona, cualquier ser humano marca allí; ustedes creen que no pueden hacer eso”.

2. Sobre este particular, las mesas instaladas en centros poblados nacen con una decisión técnica de ONPE desde el año 2005, y utilizada a partir de las elecciones generales de 2006, hasta la actualidad, e incluso su realidad ha determinado que tesis universitarias que tesis universitarias se ocupen del tema, como el caso del trabajo de la graduanda Giuliana Lisbeth Quezada Castellanos para obtener el título de Maestría en Gerencia Social de la PUCP, sustentada en enero 2020, con el título: “Análisis de la instalación de mesas de sufragio en centros poblados de difícil acceso, en el centro poblado de Villa La Peñita del departamento de Piura, realizada por la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), en el marco de las Elecciones Generales de 2016”: https://tesis.pucp.edu.pe/items/ec6a5430-3474-4071-8726-a4c994ecc98f (consulta: 12.05.2026).

La tesis empieza con una historia de la creación de estas mesas de sufragio por la ONPE, que contó con un Plan de Acción denominado “Atención a Centros Poblados para la Instalación de Mesas de Sufragio”, lo cual se aprobó mediante la Resolución Gerencial 001-2015, centrada en el cumplimiento de los ODS, en específico, “el objetivo número 1 sobre pobreza, el número 10 sobre desigualdad y el número 16 sobre gobernabilidad son de particular importancia para el trabajo actual y los planes a largo plazo del PNUD, así como para la atención de centros poblados que tienen dificultad de acceso a sus locales de votación”. Luego, la tesis detalla el caso particular del centro poblado Villa La Peñita, así como el impacto beneficioso que ha originado. Aquí algunas opiniones recabadas por la autora entre los electores, así como su propio criterio, tomado en forma literal:

Cercanía: La instalación de mesas de sufragio en el CP de Villa La Peñita, ha generado que los electores voten más cerca de sus hogares, lo cual ha tenido un impacto favorable en su economía y tiempo.

“Ahora es un alivio tener la mesa cerca, es un beneficio para todos porque también votan los anexos, son 12 anexos los que se benefician. Es más actualizado es más fácil. Es un beneficio para todos, incluso para los anexos. Algunos no han firmado porque no creían que iba a haber este cambio”. Elector del CP Villa La Peñita

Económico:

“Para nosotros ha sido una bendición porque la verdad teníamos que ir con familia y más costo de pasaje. Es importante para evitar el costo más tranquilo acá”. Elector CP Villa La Peñita

“Es un beneficio enorme y significativo porque nos permite digamos prácticamente sin realizar ningún gasto económico poder votar y ese recurso se utiliza para la canasta familiar que ahora la situación es muy difícil, ¿se ahorra no? y se puede de esa manera invertirlo en tus alimentos para tus pequeños”. Elector del CP Villa La Peñita

“Económicamente nos benefició porque ya uno no gasta en pasajes, alimentos porque uno va cerquita y viene y almuerza aquí. Ha habido un beneficio económico y de tiempo”. Electora del CP Villa La Peñita

Tranquilidad: Los entrevistados mencionaron que, con la instalación de mesas de sufragio en su CP, se sienten más tranquilos para ejercer su derecho al voto.

“Eso fue un alivio para nosotros, una tranquilidad porque ya pues es más cerca, porque vas almorzando, y más conocida la gente, hay más tranquilidad”. Elector del CP Villa La Peñita

“Menos costos para ir hasta Tambo Grande, y mejor acá porque es más tranquilo más cómodo votas, sin tener mucha preocupación de que llegas tarde y no alcanzas a votar”. Elector del CP Villa La Peñita

“Es importantísimo porque hay menos gasto, es más tranquilo, allá uno va corriendo y es peligroso”. Electora del CP Villa La Peñita 93

Una de las conclusiones de este trabajo de investigación es la siguiente: “4.1 El instalar mesas de sufragio en el CP Villa La Peñita, significa un ahorro mínimo de S/ 90, 453 para los electores hábiles residentes del CP Villa La Peñita que ascienden a 2,741, ya que no tienen que trasladarse hasta la capital del distrito. 4.2 Este ahorro, repercute en la mejora de la calidad de vida del elector y de sus familias, ya que este dinero lo pueden destinar a otros servicios para mejorar como sociedad, invirtiendo en educación, salud, y ocio (disponen más tiempo para estar con sus familias). El acceder fácilmente al derecho al voto y a los servicios a los que tienen derecho amplía sus posibilidades de desarrollo en sociedad, mejora su bienestar humano”.

3. Por tanto, las mesas de sufragio en centros poblados no solo constituye una realidad beneficiosa, a la luz de todo lo antes señalado, sino, además, no implica un mecanismo particular sin protección, pues tales mesas se rigen por el régimen general de elecciones, y sus garantías, tales como padrón de electores elaborado por RENIEC en base a los pobladores de la circunscripción, aprobado por JNE (arts. 196 a 203 LOE); difusión del proceso a los personeros legales y técnicos de las organizaciones políticas (arts. 206 a 210 LOE); presencia de observadores nacionales e internacionales (arts. 336 a 340 LOE); miembros de mesa sorteados al azar entre los ciudadanos, que se constituyen en la autoridad electoral dentro de su ámbito (art. 55 LOE); la posibilidad de que las organizaciones políticas acrediten personeros en cada mesa de sufragio y/o en los locales de votación (arts. 151 a 158 LOE); control de locales de votación y material electoral por parte de PNP y/o FFAA, entre otros.

4. Es necesario recordar que INEI cuenta con información sobre los centros poblados: https://www.gob.pe/institucion/inei/informes-publicaciones/4382341-censo-2017-centros-poblados (consulta: 12.05.2026):

Según los resultados de los Censos Nacionales 2017: XII Censo de Población, VII de Vivienda y III de Comunidades Indígenas, fueron identificados 94 mil 922 centros poblados, en el territorio nacional. Son 5 departamentos los que agrupan el mayor número de centros poblados: Puno (9,9 %), Cusco (9,4 %), Áncash (7,8 %), Ayacucho (7,8 %) y Huancavelica (7,1 %). En cambio, los departamentos que registran menor número de centros poblados son: La Provincia Constitucional del Callao (0,01 %), Provincia de Lima (0,1 %), Tumbes (0,2 %), Madre de Dios (0,3 %), Tacna (1,0 %) y Ucayali (1,1 %).

CUADRO Nº 1 PERÚ: CENTROS POBLADOS, SEGÚN DEPARTAMENTO

Centros poblados Absoluto %

Total: 94 922 100%

Amazonas 3 174 3,3%

Áncash 7 411 7,8%

Apurímac 4 138 4,4%

Arequipa 4 727 5,0%

Ayacucho 7 419 7,8%

Cajamarca 6 513 6,9%

Prov. Const. del Callao 7 0,0

Cusco 8 968 9,4%

Huancavelica 6 702 7,1%

Huánuco 6 365 6,7%

Ica 1 297 1,4%

Junín 4 530 4,8%

La Libertad 3 506 3,7%

Lambayeque 1 469 1,5%

Lima 5 229 5,5%

Loreto 2 375 2,5%

Madre de Dios 307 0,3%

Moquegua 1 241 1,3%

Pasco 2 700 2,8%

Piura 2 803 3,0%

Puno 9 372 9,9%

San Martín 2 510 2,6%

Tacna 944 1,0%

Tumbes 190 0,2%

Ucayali 1 025 1,1%

Provincia de Lima 111 0,1%

Región Lima 5118 5,4%

Por tanto, la crítica basada en el número de mesas para centros poblados (4,703) carece de fundamento cuando se contrasta con la información oficial del Estado Peruano, sobre el número total de dichos poblados (94,922). Es más, existe un sistema de consulta por ubicación geográfica: http://sige.inei.gob.pe/test/atlas/ (consulta: 12.05.2026).

5. En resumen, según las garantías descritas, las mesas de código 90000 cuentan, como cualquier otra, un padrón de electores basado en la circunscripción; participación de miembros de mesa, sorteados entre los ciudadanos electores; presencia de PNP y/o FFAA; participación de personal ONPE; así como de fiscalizadores JNE y observadores de la Defensoría del Pueblo, aunque sea en parte. Por tanto, las declaraciones en el sentido de que “cualquier persona pueda votar”, “votantes bolivianos”, “el cura del pueblo llenó las actas”, no pasa de una fábula; sin perjuicio que, como cualquier probabilidad, pudiera haber casos (no documentados de manera fehaciente) de mesas con problemas de fraude, cohecho o violencia, pero ello también puede ocurrir en cualquier mesa, en cuyo caso sería posible solicitar la nulidad, bajo las condiciones y procedimiento legal (art. 363 LOE), pero no puede hacerse forma general, máxime cuando se basa en una mera sospecha sin sustento.

¿QUIÉN DEBE PROBAR EL SUPUESTO VICIO DE NULIDAD?

1. Las reiteradas declaraciones sobre que: “cualquier persona pueda votar”, “votantes bolivianos”, “el cura del pueblo llenó las actas”, ha llevado a que la solicitud señale que existe un “riesgo consumado inminente y concreto de fraude electoral”, para lo cual se sustenta en la “prueba”, si así podría llamársele, consistente en una solicitud de acceso a la información sobre el padrón electoral. Es decir, la imputación de “fraude electoral” viene antes que la prueba, por cuya razón queda descartada de plano.

2. Sin embargo, existe un tema de fondo, que no puede obviarse. Las elecciones no se basan solo en la actuación de ONPE, sino además en tres ciudadanos que conforman cada una de las más de 92,000 mesas de sufragio en todo el país, que tienen la condición de autoridad electoral, cuya actuación se cierra con el inmediato escrutinio en mesa, con carácter irrevisable por principio constitucional, salvo casos de error material o impugnación (art. 185 Constitución, concordante con art. 284 LOE). En este contexto, la sospecha generalizada no solo ataca a todos los ciudadanos que han actuado como miembros de mesa, sino también a la participación de PNP y/o FFAA, presente en los lugares de votación, observadores, Defensoría del Pueblo, fiscales, personal de ONPE y fiscalizadores JNE. Por tanto, visto todo ello, la carga de la prueba incumbe a quien sostiene la nulidad (art. 363 LOE), pues el principio general en todo el derecho electoral se decanta por la preservación del voto.

3. Por lo demás, el “padrón electoral” es público (art. 197 LOE), definido como “la relación de ciudadanos hábiles para votar” (art. 196 LOE), y cualquier organización política puede solicitarlo, aunque la única información que proporcionaría es el nombre de los ciudadanos hábiles para sufragar; sin embargo, en este caso, realmente se pretende obtener un documento muy distinto: “la lista de electores” de cada mesa (arts. 255 y 262 LOE), que contiene datos sensibles: firma, huella y circunstancia de haber votado o no, por lo que, descartado ello, dicha lista se reduciría a la misma información que el padrón de electores, solo que en la mesa.

DISCRIMINACIÓN

1. El mensaje tan repetido de que “el cura, el profesor, el curaca, el técnico en enfermería se ponen a llenar el acta como quieran, mientras las personas ni se enteran que hay elecciones”, constituye un evidente acto de discriminación, pues asume que las personas que residen en centros poblados, o en lugares alejados de las grandes ciudades, simplemente no tendrían la capacidad para entender o enterarse sobre un hecho tan notorio, como son las elecciones; por tanto, bajo esa premisa, en otros ámbitos de la vida, esos mismos ciudadanos serían fácilmente engañados, manipulados, casi susceptibles de ser llevados de la mano por una especie de “cuidador” (“el cura, el profesor, el curaca, el técnico en enfermería”).

2. El derecho de trato igualitario ante la ley (art. 2 inc. 2 Constitución) no solo se ejerce contra el Estado, sino también en las relaciones entre particulares (art. 38 Constitución), por tanto, también en ese ámbito está prohibido la discriminación “por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole”, lo cual incluye el lugar de residencia o la situación social.

3. Las prácticas discriminatorias, por su carácter sistémico, se han normalizado en el discurso, hasta jurídico, tal como se describe por la doctrina: “la discriminación estructural o sistemática conlleva la existencia de situaciones de desigualdad social, de subordinación o dominación que perjudican a grupos determinados dentro de la sociedad, a las que se puede identificar con aquellas que se encuentran en situación de vulnerabilidad. Estas situaciones pueden tener orígenes históricos, culturales, políticos, económicos y además jurídicos, pues resulta que la propia institucionalidad estatal puede terminar validando o acentuando tal discriminación. De ahí que se la califique como estructural o sistémica, pues no se trata de una acción más o menos individualizable, sino de un conjunto de acciones o prácticas arraigadas en la propia sociedad y en la institucionalidad estatal”: César Landa. “El derecho fundamental a la igualdad y no discriminación en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional del Perú”, en: https://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-52002021000200071 (consulta: 12.05.2026).

4. Pues bien, la normalización de prácticas de este tipo, por su carácter sistémico o estructural, no quita que deba ser rechazado de manera enfática.

CONCLUSIÓN

En virtud de los fundamentos expuestos, la apelación formulada es infundada.

GONZALES BARRÓN

Clavijo Chipoco

Secretaria General

1 Ley que modifica la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones, y la Ley N° 26497, Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, a fin de establecer medidas para la simplificación del desarrollo de las Elecciones Generales 2026 y dicta otras disposiciones.

2 Publicada el 28 de diciembre de 2021 en el diario oficial El Peruano.

3 En razón a la naturaleza concentrada del proceso electoral, regida bajo los principios de concentración, celeridad y preclusión y definitividad, resulta imperativa la observancia de las etapas y plazos perentorios del cronograma electoral, por lo que en el procedimiento de nulidades se deben incorporar elementos de convicción que no requieran actuación cuyo diligenciamiento resulte contrario a los plazos establecidos en la ley.

4 Aprobado por la Resolución N° 0131-2023-JNE, publicada el 21 de agosto de 2023 en el diario oficial El Peruano.

5 Aprobado con la Resolución N° 117-2025-JNE, publicada el 19 de abril de 2025 en el diario oficial El Peruano.

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