Confirman resolución que sancionó con multa y pérdida de porcentaje de financiamiento público directo (FPD) a la organización política Fuerza Popular por utilizar el financiamiento público directo para fines distintos a los previstos en la Ley de Organizaciones Políticas
RESOLUCIóN N° 0529-2026-JNE
Expediente N° JNE.2025040403
LIMA - LIMA - LIMA
ONPE
APELACIÓN
Lima, 13 de marzo de 2026
VISTO: en audiencia pública virtual del 12 de marzo de 2026, debatido y votado en la fecha, el recurso de apelación interpuesto por doña Martha Gladys Chávez Cossio, representante legal de la organización política Fuerza Popular (en adelante, señora recurrente), en contra de la Resolución Jefatural-PAS N° 000091-2025-JN/ONPE, del 7 de noviembre de 2025, a través de la cual la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) sancionó a la citada organización política con una multa de treinta y tres (33) unidades impositivas tributarias (UIT) y la pérdida del diez por ciento (10%) del financiamiento público directo (FPD) sobre el monto de la asignación semestral, por utilizar el mismo para fines diferentes a los señalados en la Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas (en adelante, LOP).
PRIMERO. ANTECEDENTES
1.1. Mediante la Resolución Gerencial-PAS N° 000008-2025-GSFP/ONPE, del 12 de marzo de 2025, la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE dispuso el inicio del procedimiento administrativo sancionador en contra de la organización política Fuerza Popular (en adelante, OP), por utilizar el financiamiento público directo para fines ajenos a los establecidos en la LOP, durante el segundo semestre del ejercicio anual 2023. Con escrito del 19 de marzo de 2025, la OP presentó sus descargos iniciales.
1.2. A través de los Oficios-PAS N° 000099-2025-JN/ONPE y N° 000100-2025-JN/ONPE, el 9 de mayo de 2025, se notificó a la OP el Informe Final de Instrucción-PAS N° 000017-2025-GSFP/ONPE, a fin de que formule descargos en el plazo de cinco días hábiles. El 19 de mayo de 2025, la OP presentó sus descargos finales.
1.3. Por medio de la Resolución Jefatural-PAS N° 000091-2025-JN/ONPE, del 7 de noviembre de 2025, la ONPE sancionó a la OP con una multa de treinta y tres (33) unidades impositivas tributarias (UIT), y la pérdida del diez por ciento (10%) del FPD sobre el monto de la asignación semestral por la comisión de la infracción muy grave consistente en utilizar el FPD para fines diferentes a los señalados en la ley, prevista en el numeral 7 del literal c del artículo 36 de la LOP.
SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS
2.1. El 1 de diciembre de 2025, la señora recurrente interpuso recurso de apelación en contra de la Resolución Jefatural-PAS N° 000091-2025-JN/ONPE, alegando esencialmente lo siguiente:
a) Vulneración al debido procedimiento, principalmente relacionado a la falta de motivación en la resolución administrativa, dado que negar los gastos de vales de pavo y los de víveres para canastas navideñas, como gasto ordinario, estaría afectando directamente a los trabajadores de la OP, por lo que ellos deberían también ser notificados; adicionalmente, el otorgamiento de beneficios extraordinarios no necesariamente deriva de leyes o pactos colectivos.
b) La ONPE no ha justificado en virtud de qué norma los trabajadores estarían excluidos de recibir vales de pavo y canastas navideñas, más aún cuando las normas tributarias le reconocen la condición de gasto deducible (a efectos de la determinación del impuesto a la renta del empleador). Además, la ONPE mencionó que “no presentan la característica de necesarios”, sin observar conjuntamente que el costo laboral total incluye la remuneración base, beneficios legales y todos aquellos beneficios adquiridos por costumbre o por decisión del empleador en función a su política de bienestar institucional.
c) Se ha vulnerado el principio de confianza legítima, dado que la OP, desde el 2019, ha entregado conceptos de “vales de pavo y canastas”, los cuales fueron declarados a la ONPE y no fueron observados en ningún momento. Asimismo, dicha resolución ha contravenido el principio indubio pro operario, puesto que, en virtud de este principio, la interpretación debe ser aquella que sea más beneficiosa para el trabajador y pueda otorgarle mejores condiciones laborales, no una que restrinja la posibilidad de otorgar conceptos de liberalidad con la fuente del financiamiento principal. Sin embargo, la ONPE ha atribuido el pago de estos beneficios laborales a la dependencia de los aportes privados, sin considerar que esta es una fuente de financiamiento inherentemente volátil, de la cual no se tiene certeza. En ese sentido, esta interpretación debe ser descartada por ser irracional y desproporcionada.
d) Asimismo, respecto de la adquisición de polos, tomatodos, bolsas ecológicas, trofeos y el servicio de máquina 360° plataforma giratoria, la ONPE no puede sancionar bajo un criterio de necesidad, puesto que en la LOP no se consigna ninguna exigencia o restricción que imponga el carácter de necesario o indispensable a los gastos que coadyuven a la finalidad de la difusión y formación. Por lo que, en virtud del principio de autonomía de la OP, esta tiene la potestad de determinar la estrategia óptima de difusión que mejor garantice el impacto y la perdurabilidad de sus actividades formativas; lo que genera memoria institucional, fidelización, difusión ampliada y modernización. Al respecto, la normativa más reciente, la cual debe ser aplicada por ser más favorable, establece que la difusión de las actividades de formación incluye expresamente el uso de redes sociales y otros medios digitales o impresos, con la finalidad de mantener informados a los afiliados y a la ciudadanía en general. En ese sentido, todas las contrataciones realizadas colaboran a dicho fin, manteniendo la autonomía de gestión; por ello, la resolución apelada, desconociendo la naturaleza moderna y legítima de la difusión posevento, no ha comprendido que las compras y servicios contratados generan contenido interactivo en plataformas digitales, permitiendo llevar el mensaje de formación e ideario a aquellas personas que no asistieron.
CONSIDERANDOS
PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)
En la Constitución Política del Perú
1.1. Los numerales 3 y 4 del artículo 178 establecen, como atribuciones del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), velar por el cumplimiento de las normas sobre organizaciones políticas y demás disposiciones, así como la administración de justicia en materia electoral.
1.2. El artículo 181, sobre las resoluciones del JNE, determina que:
El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones aprecia los hechos con criterio de conciencia. Resuelve con arreglo a ley y a los principios generales de derecho. En materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva, y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno.
En la Ley N° 26486, Ley Orgánica del Jurado Nacional Elecciones (en adelante, LOJNE)
1.3. El literal a del artículo 5 determina que es función de este órgano colegiado, entre otras, administrar justicia, en instancia final, en materia electoral.
En la LOP
1.4. El sexto párrafo del artículo 4 establece que:
Artículo 4.- Registro de Organizaciones Políticas
[…]
Los representantes legales del partido político gozan de las facultades generales y especiales de representación procesal señaladas en el Código de la materia, por el solo mérito de su nombramiento, salvo estipulación en contrario del Estatuto.
[…]
1.5. El numeral 7 del literal c del artículo 36 prescribe que:
Artículo 36.- Infracciones
[…]
c) Constituyen infracciones muy graves:
[…]
7. Utilizar el financiamiento público directo para fines diferentes a los señalados en la presente ley.
[…]
En el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador de la Oficina Nacional de Procesos Electorales1 (en adelante, Reglamento del PAS)
1.6. El artículo 48 señala lo siguiente:
Artículo 48.- Capacidad Procesal
El personero legal, tesorero o representante legal de una organización política, la persona candidata a cargo de elección popular, el promotor o la autoridad sometida a consulta de revocatoria o, el representante legal de la persona jurídica, según corresponda, se encuentra debidamente legitimado para interponer recursos administrativos contra las resoluciones emitidas por la ONPE [resaltado agregado].
En el Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE2 (en adelante, Reglamento FSFP)
1.7. El artículo 22 menciona lo siguiente:
Artículo 22.- Actividades de difusión
Se entiende por actividad de difusión, divulgar las diversas actividades relacionadas a la formación, capacitación e investigación a través de los medios de comunicación, con la finalidad de mantener informados a los afiliados y a la ciudadanía en general.
En el caso de la contratación en medios masivos como radio y televisión, deben estar autorizados por la entidad competente, con registro de contribuyente activo y con condición de habido.
1.8. El artículo 26 regula lo siguiente:
Artículo 26.- Sobre los conceptos de gasto por actividades y funcionamiento ordinario
[…]
26.1 Por funcionamiento ordinario:
a) Gastos de Personal: referidos a sueldos, salarios, seguridad y previsión social. Sera acreditado con la planilla de remuneraciones, contrato de trabajo, boleta de pago, control de asistencia u otros medios sustentatorios.
26.2 Por actividades de formación, capacitación, investigación y difusión:
a) Por honorarios de las/os expositoras/es o investigadoras/es.
b) Por alquiler de local, mobiliario, equipos para las actividades.
c) Por útiles de oficina, impresiones y material didáctico utilizados en la actividad.
d) Por adquisición de material bibliográfico y/o hemerográfico.
e) Por producción de materiales audiovisuales.
f) Por difusión de las actividades de formación, capacitación e investigación.
g) Otros vinculados con las actividades de formación, capacitación e investigación.
[Resaltado agregado]
[…]
En el Estatuto de la organización política Fuerza Popular (en adelante, Estatuto de la OP)
1.9. El artículo 58 señala que:
Artículo 58.- Representante Legal
Los Representantes Legales gozan de las facultades generales y especiales de representación procesal señaladas en el Código Procesal Civil y demás normas sobre la materia. Actúan en representación de los intereses de Fuerza Popular, en el marco de la Ley, el Estatuto y demás normas internas.
En el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales3 (en adelante, Reglamento)
1.10. El artículo 14, sobre la notificación de los pronunciamientos, contempla:
Todas las partes de los procesos jurisdiccionales -electorales y no electorales- son notificadas con los pronunciamientos o actuaciones jurisdiccionales emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas.
En caso de que la casilla electrónica de los sujetos antes mencionados se encuentre inhabilitada o desactivada, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o actuación jurisdiccional a través de su publicación en el portal institucional del JNE, surtiendo efectos legales a partir del día hábil o calendario siguiente de su publicación, en los vínculos que se indican a continuación:
<https://plataformaelectoral.jne.gob.pe/bandeja/filtros>, para expedientes jurisdiccionales de procesos electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla del respectivo proceso electoral (ejemplos: ERM, EG, EMC, CPR, entre otros).
<https://consultaexpediente.jne.gob.pe/>, para expedientes jurisdiccionales de procesos no electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla JNE.
SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
2.1. En principio, es necesario recordar que la potestad jurisdiccional que le otorga la Constitución Política del Perú y la LOJNE (ver SN 1.1. al 1.3.) a este Supremo Tribunal Electoral se guía por los principios que rigen el derecho procesal, por lo cual se debe considerar que, para la participación en cualquier proceso que se haya instaurado en esta sede electoral, se requiere que los intervinientes posean legitimidad para obrar, entendida esta como aquella capacidad procesal para ejercer su derecho de acción.
Con relación a la presentación del recurso de apelación y la capacidad procesal para su intervención
2.2. Así, conforme lo dispone el artículo 48 del Reglamento del PAS (ver SN 1.6.) se debe tener presente que goza de capacidad procesal según corresponda, el personero legal, tesorero o representante legal de una organización política, los cuales se encuentran debidamente legitimados para interponer recursos administrativos contra las resoluciones emitidas por la ONPE.
2.3. Ahora, de la revisión de los actuados del procedimiento sancionador, materia de autos remitidos a esta instancia, se advierte la siguiente actividad procesal:
a) Mediante la Carta-PAS N° 000018-2025-GSFP/ONPE, la ONPE diligenció la notificación electrónica del acto que dispuso el inicio del procedimiento administrativo sancionador a la señora recurrente, que en su momento gozaba, además, el cargo de personera legal.
b) Con el Oficio-PAS N° 000099-2025-JN/ONPE, la ONPE diligenció la notificación electrónica del Informe Final de Instrucción-PAS N° 000017-2025-GSFP/ONPE al personero legal, la cual también era la señora recurrente.
c) A través del Oficio-PAS N° 000216-2025-JN/ONPE, la ONPE diligenció la notificación electrónica de la Resolución Jefatural-PAS N° 000091-2025-JN/ONPE al personero legal titular.
d) Asimismo, se advierte de las constancias de notificación electrónica, que todas han sido trasladadas a la casilla de la OP, sin individualizar a la persona a la que se dirige la comunicación del acto administrativo.
e) Posteriormente, el 1 de diciembre de 2025, la señora recurrente interpuso recurso de apelación en contra de la mencionada resolución jefatural.
g) Con la Resolución Jefatural-PAS N° 000096-2025-JN/ONPE, la ONPE admite el recurso de apelación interpuesto por la señora recurrente, en mención de las facultades que goza por el sexto párrafo del artículo 4 de la LOP (ver SN 1.4), en concordancia con el artículo 58 del Estatuto de la OP (ver SN 1.9).
2.4. En ese sentido, se advierte que la Resolución Gerencial-PAS N° 000008-2025-GSFP/ONPE, que dio inicio al procedimiento administrativo sancionador, y el Informe Final de Instrucción-PAS N° 000017-2025-GSFP/ONPE fueron notificados a la señora recurrente, mientras que la Resolución Jefatural-PAS N° 000091-2025-JN/ONPE, que sancionó a la OP, fue dirigida al personero legal.
2.5. En ese sentido, de los mencionados documentos, se advierte que el procedimiento sancionador seguido por la ONPE fue instaurado en contra de la OP como sujeto infractor, asimismo, fue tramitado y notificado a la señora recurrente, y posteriormente al personero legal. Por ello, en el caso en concreto, y en virtud de la capacidad procesal otorgada mediante el artículo 48 del Reglamento del PAS, el sexto párrafo del artículo 4 de la LOP, en concordancia con el artículo 58 del Estatuto de la OP (ver SN 1.4., 1.6. y 1.9.), se advierte que, al inicio del procedimiento administrativo sancionador, la señora recurrente ostentaba también el cargo de personera legal; y, dado que no existe conflicto con la presentación de otro recurso de apelación que hubiere presentado el personero legal titular en funciones u otro acto que manifieste su oposición, se concluye que la señora recurrente goza de capacidad procesal para interponer el actual medio impugnatorio.
2.6. En contraste a pronunciamiento previos, el Pleno del JNE ha resuelto declarar improcedente el recurso de apelación interpuesto por el representante legal de la organización política, advirtiendo que la legitimidad para obrar es exclusiva al personero legal titular y, en su defecto, al personero legal alterno, en tanto acredite la ausencia del primero; por ello, resulta necesario esclarecer que, en el presente caso, se ha suscitado diferentes elementos que permiten concluir dicha capacidad procesal para la interposición de recursos de apelación. Aunado a ello, conviene reiterar que lo enunciado corresponde al caso concreto y solo en relación con expedientes asociados a procedimientos administrativos sancionadores instaurados por la ONPE, en arreglo a la normativa reglamentaria que ha dispuesto (ver SN 1.6.).
2.7. Por consiguiente, al advertirse la calificación del recurso de apelación, el cual cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil4, aplicable supletoriamente en esta instancia.
Con relación al financiamiento público directo y la infracción en el uso indebido del mismo
2.8. El financiamiento público directo proviene de recursos estatales, los cuales son otorgados a las organizaciones políticas con el fin de financiar el funcionamiento ordinario, y actividades de formación, capacitación, investigación y difusión. Es por esa razón que cuenta con prohibiciones y un marco de fiscalización que permite supervisar el correcto uso; caso contrario, la ONPE tiene la capacidad sancionadora para interponer multas en primera instancia, las cuales pueden ser apeladas y deben elevarse al JNE, para ser resueltas en última instancia.
2.9. En el presente caso, la ONPE sancionó a la OP con una multa de 33 UIT y la pérdida del 10 % del FPD, por haber recaído en infracción muy grave, consistente en utilizar el FPD para fines diferentes a los señalados en la LOP. Específicamente, por la adquisición de vales de pavo y canastas navideñas, los cuales no estarían consignados en los gastos de funcionamiento ordinario; como también, la adquisición de polos, tomatodos, bolsas ecológicas, trofeos y el servicio de máquina 360° plataforma giratoria, que tampoco estarían inmersos en las actividades de formación, capacitación, investigación y difusión.
Sobre los gastos de funcionamiento ordinario
2.10. En ese sentido, corresponde determinar si la adquisición de vales de pavo y canastas navideñas están consignadas dentro del rubro de gastos de personal por funcionamiento ordinario.
2.11. De la lectura del inciso a) del numeral 26.1 del artículo 26 del Reglamento FSFP (ver SN 1.8.), se consigna únicamente como gasto de personal los referidos a sueldos, salarios, seguridad y previsión social. Al respecto, es de notar que la norma no establece una cláusula abierta para los actos de libre discrecionalidad que pueden tener las organizaciones políticas, en su función de empleador, con sus trabajadores.
2.12. Sin embargo, la OP, con la finalidad de mejorar la condición laboral de sus empleados (como manifiesta en su recurso de apelación), ha entregado vales de pavo y canastas navideñas. Asimismo, como se ha mencionado en el considerando anterior, esta liberalidad -que goza el empleador, la cual no ha sido negada- no está comprendida dentro del concepto de gasto de personal por funcionamiento ordinario bajo ningún supuesto.
2.13. Por tanto, es posible concluir que estos gastos escapan de la utilización que ha circunscrito la norma, recayendo en infracción muy grave de acuerdo con el numeral 7 del literal c del artículo 36 de la LOP (ver SN 1.5.).
2.14. Aunado a ello, se precisa que cada procedimiento de verificación es independiente; y el no haberse advertido ciertas situaciones anteriores por la ONPE no implica que, ante una nueva supervisión, no deba ser pasible de un procedimiento sancionador.
Sobre actividades de formación, capacitación, investigación y difusión
2.15. Respecto del argumento esgrimido en el recurso de apelación, sobre que los gastos en la adquisición de polos, tomatodos, bolsas ecológicas, trofeos y el servicio de máquina 360° plataforma giratoria (en adelante, gastos observados), han sido en virtud de las actividades de difusión, se debe evaluar si cumplen lo establecido en el artículo 22 del Reglamento FSFP (SN 1.7.).
2.16. Es decir que, los gastos observados deben necesariamente esparcir, anunciar y revelar las actividades relacionadas a la formación, capacitación e investigación, pudiendo utilizarse los medios de comunicación, redes sociales, mensajería instantánea, y otros medios que conlleven a mantener informados a los afiliados y a la ciudadanía en general.
2.17. Ante ello, la OP ha manifestado que tiene la potestad de determinar la estrategia óptima de difusión que mejor garantice el impacto y la perdurabilidad de sus actividades formativas, por lo que, en virtud de lo mencionado, se justificarían los gastos observados.
2.18. Sin embargo, la norma es clara, concreta y precisa en establecer que la difusión debe estar dirigida a informar a los afiliados y a la ciudadanía en general sobre las actividades de formación; y para ello -aunque pueda parecer redundante-, la información del evento debe ser alcanzada previamente a la realización del mismo. De otra manera, el afiliado o ciudadano interesado no tendría la posibilidad de gozar de dicha actividad formativa.
2.19. En ese sentido, no es posible determinar que los gastos observados justifiquen los elementos publicitarios suficientes para que difundan directamente el evento a realizarse, menos aún, cuando en las fotos adjuntadas, no se percibe que estas detallen fecha, hora, lugar, tema, ponentes, entre otros, sobre la actividad de formación, capacitación e investigación a realizarse. Todo lo contrario, tales gastos observados estarían relacionados a la entrega de artículos/obsequios en retribución o compensación de la asistencia del evento; en otras palabras, no constituyen en estricto una promoción previa que informe o difunda la realización del mismo.
2.20. Por tales consideraciones, no es posible estimar los agravios invocados por la señora recurrente; en consecuencia, corresponde declarar infundado el recurso de apelación interpuesto y confirmar la resolución venida en grado en todos sus extremos.
2.21. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento (ver SN 1.10.).
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
1.- Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por doña Martha Gladys Chávez Cossio, representante legal de la organización política Fuerza Popular; y, en consecuencia, CONFIRMAR la Resolución Jefatural-PAS N° 000091-2025-JN/ONPE, del 7 de noviembre de 2025, mediante la cual la Oficina Nacional de Procesos Electorales le sancionó con una multa de treinta y tres (33) unidades impositivas tributarias (UIT) y la pérdida del diez por ciento (10%) del financiamiento público directo (FPD) sobre el monto de la asignación semestral, por utilizar el financiamiento público directo (FPD) para fines diferentes a los previstos en el numeral 7 del literal c del artículo 36 de la Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas.
2.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales, aprobado con la Resolución N° 0830-2025-JNE.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
SS.
BURNEO BERMEJO
MAISCH MOLINA
TORRES CORTEZ
OYARCE YUZZELLI
Clavijo Chipoco
Secretaria General
1 Aprobado mediante Resolución Jefatural N° 000177-2024-JNE/ONPE, publicada el 20 de octubre de 2024 en el diario oficial El Peruano.
2 Aprobado mediante Resolución Jefatural N° 001669-2021-JNE/ONPE, publicada el 30 de noviembre de 2021 en el diario oficial El Peruano, modificada con la Resolución Jefatural N° 000564-2023-JNE/ONPE, publicada el 10 de mayo de 2023 en el diario oficial El Peruano. Vigente al iniciarse el procedimiento administrativo por la ONPE.
3 Aprobado con la Resolución N° 0830-2025-JNE, publicada el 4 de enero de 2026 en el diario oficial El Peruano.
4 Aprobado mediante la Resolución Ministerial N° 010-93-JUS, publicado el 22 de abril de 1993 en el diario oficial El Peruano.
2500895-1