Declaran infundado recurso de apelación y confirman Acuerdos de Concejo que rechazaron solicitud de vacancia en contra de regidores del Concejo Provincial de Pallasca, departamento de Áncash

Resolución N° 0843-2025-JNE

Expediente N° JNE.2025014445

Expediente N° JNE.2025014446

Expediente N° JNE.2025014447

Expediente N° JNE.2025014448

Expediente N° JNE.2025014451

PALLASCA - ÁNCASH

VACANCIA

APELACIÓN

Lima, 31 de diciembre de 2025

VISTO: en audiencia pública virtual del 29 de diciembre, debatido y votado en la fecha, el recurso de apelación presentado por don Martín Teófilo Espinal Reyes (en adelante, señor recurrente), en contra del Acuerdo de Concejo N° 057-2025-MPP-C, del 1 de setiembre de 2025, que rechazó la vacancia planteada contra don Guilmer Boyner Torrejón Alejandro, doña Adriana Graciela Zavaleta Pinedo, don Amador Clímaco Rosales Aparicio, doña María Ysabel Vásquez Azaña y don Inocente Mallea Murillo Manrique, regidores del Concejo Provincial de Pallasca, departamento de Áncash (en adelante, señores regidores), por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).

Oído: el informe oral.

ANTECEDENTES

En el Expediente N° JNE.2024003143

1.1. El 17 de octubre de 2024, el señor recurrente peticionó el traslado de la solicitud de vacancia que formuló en contra de los señores regidores por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM. Al respecto, argumentó lo siguiente:

a) Mediante el Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C, del 10 de octubre de 2023, el Concejo Municipal Provincial de Pallasca aprobó la contratación directa de los insumos para el Programa de Complementación Alimentaria (PCA), bajo la causal de desabastecimiento inminente, por un monto ascendente a S/ 525,816.00.

b) Dicho acuerdo de concejo contó con el voto aprobatorio de los señores regidores.

c) La decisión se adoptó a pesar de que los señores regidores no tienen la facultad de aprobar contrataciones directas, ya que dicha aprobación es exclusiva del alcalde.

El señor recurrente adjuntó los siguientes documentos a su solicitud de vacancia:

a) Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C, del 10 de octubre de 2023.

b) Contrato N° 006-2023-MPP-C, del 23 de octubre de 2023, suscrito por don Manuel Santiago Hidalgo Sifuentes, alcalde de la Municipalidad Provincial de Pallasca, departamento de Áncash (en adelante, señor alcalde), y el presidente de la Asociación de Agricultores Los del Valle.

c) Contratación Directa N° 002-2023-MPP-C.

1.2. En la sesión extraordinaria de concejo del 29 de agosto de 2025, el Concejo Provincial de Pallasca, departamento de Áncash, por unanimidad, declaró rechazar el pedido de vacancia interpuesto por el señor recurrente. Dicha decisión se formalizó a través del Acuerdo de Concejo N° 057-2025-MPP-C, del 1 de setiembre de 2025.

Cabe precisar que todos los miembros del concejo municipal asistieron a la sesión extraordinaria de concejo del 29 de agosto de 2025, inclusive las autoridades cuestionadas.

Descargos de los señores regidores

1.3. En la sesión extraordinaria del 29 de agosto de 2025, el regidor Guilmer Boyner Torrejón Alejandro pidió el uso de la palabra a fin de realizar su defensa técnica y de todos los regidores cuestionados. Allí manifestó lo siguiente:

a) El señor recurrente sustentó su solicitud de vacancia en la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM; no obstante, la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) ha establecido que, para que esta causal se configure, se deben cumplir dos elementos esenciales: i) el acto realizado por el regidor debe ser una función ejecutiva o administrativa, ii) dicho acto debe anular o afectar su deber de fiscalización.

b) En el presente caso no se cumplen estos presupuestos, por lo que la solicitud de vacancia carece de sustento fáctico y jurídico.

c) El señor recurrente alegó que los señores regidores, a través del Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C, votaron a favor de una compra directa para el PCA. Argumentó que esta decisión constituye una función ejecutiva, ya que la aprobación de contrataciones directas es facultad exclusiva del alcalde; sin embargo, esta afirmación es incorrecta, pues se basa en un documento rectificado.

d) El señor alcalde reconoció que la consignación de los votos en el Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C se debió a un error involuntario. Por ello, con el Acuerdo de Concejo N° 098-2023-MPP-C, del 12 de diciembre de 2023, se corrigió el contenido del Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C.

e) La solicitud del señor recurrente se sustenta en un documento que fue rectificado legalmente debido a un error material. La rectificación del Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C demuestra que los señores regidores no aprobaron la compra directa del PCA, sino que se dejó a potestad del alcalde lanzar una tercera convocatoria.

De las apelaciones interpuestas por el señor recurrente

Expediente N° JNE.2025014445

1.4. Con el Oficio N° 459-2025-MPP-C/ALC, presentado el 18 de setiembre de 2025, la Municipalidad Provincial de Pallasca elevó el recurso de apelación interpuesto por el señor recurrente contra el Acuerdo de Concejo N° 058-2025-MPP-C, que rechazó el pedido de vacancia en contra de la señora regidora Adriana Graciela Zavaleta Pinedo.

Expediente N° JNE.2025014446

1.5. Con el Oficio N° 461-2025-MPP-C/ALC, presentado el 18 de setiembre de 2025, la Municipalidad Provincial de Pallasca elevó el recurso de apelación interpuesto por el señor recurrente contra el Acuerdo de Concejo N° 060-2025-MPP-C, que rechazó el pedido de vacancia en contra del señor regidor Amador Clímaco Aparicio Rosales.

Expediente N° JNE.2025014447

1.6. Con el Oficio N° 457-2025-MPP-C/ALC, presentado el 18 de setiembre de 2025, la Municipalidad Provincial de Pallasca elevó el recurso de apelación interpuesto por el señor recurrente contra el Acuerdo de Concejo N° 061-2025-MPP-C, que rechazó el pedido de vacancia en contra del señor regidor Inocente Mallea Murillo Manrique.

Expediente N° JNE.2025014448

1.7. Con el Oficio N° 458-2025-MPP-C/ALC, presentado el 18 de setiembre de 2025, la Municipalidad Provincial de Pallasca elevó el recurso de apelación interpuesto por el señor recurrente contra el Acuerdo de Concejo N° 057-2025-MPP-C, que rechazó el pedido de vacancia en contra del señor regidor Guilmer Boyner Torrejón Alejandro.

Expediente N° JNE.2025014451

1.8. Con el Oficio N° 460-2025-MPP-C/ALC, presentado el 18 de setiembre de 2025, la Municipalidad Provincial de Pallasca elevó el recurso de apelación interpuesto por el señor recurrente contra el Acuerdo de Concejo N° 059-2025-MPP-C, que rechazó el pedido de vacancia en contra de la señora regidora María Ysabel Vásquez Azaña.

1.9. El señor recurrente adjuntó los siguientes documentos a los recursos de apelación:

a) Acta de sesión de concejo del 6 de octubre de 2023.

b) Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C, del 10 de octubre de 2023.

c) Acta de sesión extraordinaria de concejo municipal del 29 de agosto de 2025, donde consta la asistencia de los señores regidores y el debate a razón de la mencionada solicitud de vacancia.

d) Carta N° 172-2025-MPP-C/ALC, del 1 de setiembre de 2025.

e) Acuerdo de Concejo N° 057-2025-MPP-C, del 1 de setiembre de 2025, en el que se acordó rechazar el pedido de vacancia interpuesto por el señor recurrente en contra del señor regidor Guilmer Boyner Torrejón Alejandro.

f) Acuerdo de Concejo N° 058-2025-MPP-C, del 1 de setiembre de 2025, en el que se acordó rechazar el pedido de vacancia interpuesto por el señor recurrente en contra de la señora regidora Adriana Graciela Zavaleta Pinedo.

g) Acuerdo de Concejo N° 059-2025-MPP-C, del 1 de setiembre de 2025, en el que se acordó rechazar el pedido de vacancia interpuesto por el señor recurrente en contra de la señora regidora María Ysabel Vásquez Azaña.

h) Acuerdo de Concejo N° 060-2025-MPP-C, del 1 de setiembre de 2025, en el que se acordó rechazar el pedido de vacancia interpuesto por el señor recurrente en contra del señor regidor Amador Clímaco Aparicio Rosales.

i) Acuerdo de Concejo N° 061-2025-MPP-C, del 1 de setiembre de 2025, en el que se acordó rechazar el pedido de vacancia interpuesto por el señor recurrente en contra del señor regidor Inocente Mallea Murillo Manrique.

j) Copia simple de la consulta al Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (Seace).

k) Copia simple del Contrato N° 006-2023-MPP-C, contrato de suministro de bienes (contratación directa) del 23 de octubre de 2023.

l) Informe N° 624-2023-MPP-C/SGLCP/AMMC, del 28 de setiembre de 2023, que pone en conocimiento del Concejo Provincial de Pallasca el desabastecimiento de alimentos.

m) Informe Legal N° 85-2023-A/LEG.EXT.Municipalidad Provincial de Pallasca-Cabana, del 30 de setiembre de 2023, donde se recomendó poner en consideración del Pleno del Concejo Provincial de Pallasca la autorización de compra directa de los insumos para el PCA de la entidad edil.

n) Copia de los actuados de la Fiscalía Provincial Penal de Pallasca en el Caso N° 3106054500-2024-223-0, investigación en contra del señor alcalde por el presunto delito de abuso de autoridad y otros.

1.10. Mediante los Oficios N° 005632-2025-SG/JNE, N° 005634-2025-SG/JNE, N° 005637-2025-SG/JNE, N° 005642-2025-SG/JNE y N° 005643-2025-SG/JNE, todos del 7 de octubre de 2025, se solicitó información a la Municipalidad Provincial de Pallasca.

1.11. Al no recibir respuesta, el requerimiento fue reiterado mediante el Auto N° 1, del 10 de noviembre de 2025.

1.12. A través de los Oficios N° 629-2025-MPP-C/ALC, N° 630-2025-MPP-C/ALC, N° 631-2025-MPP-C/ALC, N° 632-2025-MPP-C/ALC y N° 633-2025-MPP-C/ALC, todos del 27 de noviembre de 2025, la entidad edil remitió a este ente supremo los siguientes documentos:

a) Cargos de las notificaciones dirigidas al señor recurrente con los Acuerdos de Concejo N° 057-2025-MPP-C, N° 058-2025-MPP-C, N° 059-2025-MPP-C, N° 060-2025-MPP-C y N° 061-2025-MPP-C.

b) El Acuerdo de Concejo N° 098-2023-MPP-C, del 12 de diciembre de 2023, que corrigió el contenido del Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C.

SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS

2.1. El 18 de setiembre de 2025, el señor recurrente interpuso recursos de apelación en contra de los Acuerdos de Concejo N° 057-2025-MPP-C, N° 058-2025-MPP-C, N° 059-2025-MPP-C, N° 060-2025-MPP-C y N° 061-2025-MPP-C, todos del 1 de setiembre de 2025, que rechazaron el pedido de vacancia que presentó en contra de los señores regidores, sustentándose en los siguientes argumentos:

a) Los señores regidores ejercieron actos y funciones administrativas al votar a favor de aprobar la adquisición por contratación directa de insumos para el PCA.

b) Esta decisión se formalizó con el Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C.

c) La LOM prohíbe expresamente a los regidores ejercer funciones o cargos ejecutivos o administrativos, y la infracción de esta prohibición es causal de vacancia.

d) Según el Texto Único Ordenado de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado1 (en adelante, TUO de la LCE), la aprobación de contrataciones directas corresponde al alcalde mediante resolución, no al concejo municipal (excepto para rendición de cuentas), lo que demuestra que los regidores asumieron una función administrativa.

e) Al aprobar la contratación directa, los regidores anularon su función fiscalizadora en la compra de insumos, ya que no pueden fiscalizar la adquisición que ellos mismos aprobaron; es decir, no pueden ser juez y parte.

f) El señor alcalde no rindió cuentas sobre esta adquisición frente al concejo municipal, tal como lo exige el TUO de la LCE, ni los regidores le exigieron rendición de cuentas o fiscalizaron la compra.

CONSIDERANDOS

PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la Constitución Política del Perú

1.1. El numeral 4 del artículo 178 indica, como atribución del JNE, la administración de justicia en materia electoral.

1.2. El artículo 181 señala:

Artículo 181.- Resoluciones del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones

El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones aprecia los hechos con criterio de conciencia. Resuelve con arreglo a ley y a los principios generales de derecho. En materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva, y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno.

En el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General2

1.3. El inciso 1.8. del numeral 1 del artículo IV del Título Preliminar precisa:

Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo

1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:

[…]

1.8. Principio de buena fe procedimental.- La autoridad administrativa, los administrados, sus representantes o abogados y, en general, todos los partícipes del procedimiento, realizan sus respectivos actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe. La autoridad administrativa no puede actuar contra sus propios actos, salvo los supuestos de revisión de oficio contemplados en la presente Ley.

En la LOM

1.4. El artículo 6 establece que la Alcaldía es el órgano ejecutivo del gobierno local, y es el alcalde su máxima autoridad administrativa.

1.5. El artículo 8 prescribe que la administración municipal está integrada por los funcionarios y servidores públicos, empleados y obreros que prestan servicios para la municipalidad.

1.6. El numeral 33 del artículo 9 refiere como atribuciones del concejo municipal:

33. Fiscalizar el desempeño funcional y la conducta pública de funcionarios y directivos municipales, para lo cual está facultado para invitar a cualquiera de ellos para informar sobre temas específicos previamente comunicados, con el voto favorable de un tercio del número legal de regidores.

1.7. Los numerales 2 y 4 del artículo 10 señalan que corresponden a los regidores las atribuciones y obligaciones de formular pedidos y desempeñar funciones de fiscalización de la gestión municipal.

1.8. El segundo párrafo del artículo 11 determina:

Artículo 11.- Responsabilidades, impedimentos y derechos de los regidores

[…]

Los regidores no pueden ejercer funciones ni cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o de confianza, ni ocupar cargos de miembros de directorio, gerente u otro, en la misma municipalidad o en las empresas municipales o de nivel municipal de su jurisdicción. Todos los actos que contravengan esta disposición son nulos y la infracción de esta prohibición es causal de vacancia en el cargo de regidor.

1.9. El numeral 23 del artículo 20 señala:

Artículo 20.- Atribuciones del alcalde

Son atribuciones del alcalde:

[...]

23. Celebrar los actos, contratos y convenios necesarios para el ejercicio de sus funciones;

En el TUO de la LCE

1.10. El numeral 27.2 del artículo 27 menciona lo siguiente:

Artículo 27.- Contrataciones Directas

[...]

27.2 Las contrataciones directas se aprueban mediante resolución del titular de la entidad, resolución ejecutiva regional en el caso de los gobiernos regionales, resolución de alcaldía en el caso de gobiernos locales, o mediante acuerdo del directorio, según corresponda. Las contrataciones directas aprobadas por el gobernador regional o el alcalde se encuentran sujetas a rendición de cuentas ante el respectivo consejo regional o concejo municipal. Esta disposición no alcanza a aquellos supuestos de contratación directa que el reglamento califica como delegable [resaltado agregado].

En la jurisprudencia del JNE

1.11. En las Resoluciones N° 0481-2013-JNE, N° 0137-2015-JNE, N° 0220-2020-JNE, N° 0783-2021-JNE y N° 0381-2022-JNE, el Pleno del JNE señaló que, para la configuración de la causal de vacancia prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM, se requiere la concurrencia de los siguientes elementos:

a) El acto realizado por el regidor cuestionado debe constituir una función administrativa o ejecutiva, debiendo entenderse por función administrativa o ejecutiva toda actividad o toma de decisión que implique una manifestación de la voluntad estatal destinada a producir efectos jurídicos sobre el administrado.

b) El ejercicio de la función administrativa o ejecutiva debe suponer la anulación o afectación del deber de fiscalización que tiene como regidor.

1.12. En las Resoluciones N° 0210-2009-JNE, N° 0137-2015-JNE y N° 0783-2021-JNE, este órgano colegiado enfatizó que la finalidad de la prohibición prevista en el artículo 11 de la LOM es evitar la disminución de la función fiscalizadora respecto del propio gobierno municipal del cual se forma parte.

1.13. En los considerandos 2.7 y 2.8 de la Resolución N° 0583-2025-JNE, el Pleno del JNE determinó que el acuerdo de concejo no contiene sugerencias sobre postores ni evidencia de injerencia:

2.7. Del análisis del acuerdo de concejo cuestionado, se concluye, en primer término, que la aprobación del procedimiento de contratación directa mencionada no constituye propiamente el ejercicio de una función administrativa o ejecutiva, pues no es posible determinar objetivamente que dicho acto implique una decisión de las autoridades cuestionadas que sea una manifestación concreta de la voluntad estatal o la ejecución de sus fines.

2.8. Al respecto, se advierte que el acuerdo de concejo mencionado no contiene sugerencia alguna sobre postores ni evidencia injerencia de los regidores en dicha decisión. Por su carácter general, refleja más bien la intención de que el alcalde, como máxima autoridad de la entidad edil (ver SN 1.1.), designe a los órganos competentes (ver SN 1.2. y 1.6.) para atender la solicitud correspondiente. Además, este acuerdo guarda coherencia con la Resolución de Alcaldía N° 029-2023-MPSM/A, del 12 de abril de 2023, mediante la cual don José Carlos Quiroz Calderón, alcalde de la Municipalidad Provincial de San Miguel, departamento de Cajamarca, aprobó el procedimiento de contratación directa para la compra de maquinaria pesada, al encontrarse dicho procedimiento dentro del supuesto previsto en el literal b del artículo 27 del Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y sus modificatorias, y por ser conforme con los requerimientos formulados por el área correspondiente.

En el Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil (en adelante, TUO del CPC)

1.14. El artículo 84 preceptúa que hay conexidad cuando se presentan elementos comunes entre distintas pretensiones o, por lo menos, elementos afines en ellas.

1.15. El artículo 85 determina que se pueden acumular pretensiones en un proceso siempre que estas sean de competencia del mismo juez; no sean contrarias entre sí, salvo que sean propuestas en forma subordinada o alternativa; y sean tramitables en una misma vía procedimental.

1.16. El numeral 3 del artículo 88 regula que, de oficio o a petición de parte, se reúnen dos o más procesos en uno, a fin de que una sola sentencia evite pronunciamientos jurisdiccionales opuestos.

En el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales mediante Casilla Electrónica3 (en adelante, Reglamento)

1.17. El artículo 14 regula lo siguiente:

Artículo 14.- Sujetos obligados al uso de la casilla electrónica

Todas las partes de los procesos jurisdiccionales electorales y no electorales son notificadas con los pronunciamientos o actuaciones jurisdiccionales emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no cuenten con casilla electrónica o en caso de que esta se encuentre inhabilitada o desactivada, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o actuación jurisdiccional a través de su publicación en el portal electrónico institucional del JNE, surtiendo efectos legales a partir del día hábil o calendario siguiente de su publicación, en los vínculos que se indican a continuación:

<https://plataformaelectoral.jne.gob.pe/bandeja/filtros>, para expedientes jurisdiccionales de procesos electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla del respectivo proceso electoral (ejemplos: ERM, EG, EMC, CPR, etc.).

<https://consultaexpediente.jne.gob.pe/>, para expedientes jurisdiccionales de procesos no electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla JNE.

De manera excepcional, en los expedientes no vinculados a procesos electorales, la parte procesal que no ha iniciado dicho expediente ante el JNE, que no tenga casilla electrónica, solo el primer pronunciamiento podrá ser notificado –por única vez– en formato papel en el domicilio registrado en el documento nacional de identidad.

SEGUNDO. SOBRE LA ACUMULACIÓN

2.1. Al respecto, los artículos 84 y 85 y el numeral 3 del artículo 88 del TUO del CPC (ver SN 1.14. al 1.16.), de aplicación supletoria a los procedimientos sustanciados en el fuero electoral, establecen la posibilidad de acumular procesos en razón de la existencia de más de una pretensión o de la intervención de más de una persona, así como por la conveniencia y oportunidad de la conexión entre las pretensiones formuladas.

2.2. Se advierte una vinculación evidente entre los Expedientes N° JNE.2025014445; N° JNE.2025014446, N° JNE.2025014447, N° JNE.2025014448 y N° JNE.2025014451, toda vez que en estos se impugnan, esencialmente, los Acuerdos de Concejo N° 057-2025-MPP-C, N° 058-2025-MPP-C, N° 059-2025-MPP-C, N° 060-2025-MPP-C y N° 061-2025-MPP-C, que rechazaron la solicitud de vacancia contra los señores regidores.

2.3. Atendiendo a los principios de economía y celeridad procesal, conforme a la línea jurisprudencial seguida por este órgano jurisdiccional en diversos pronunciamientos, corresponde acumular los citados expedientes con el propósito de adoptar un solo pronunciamiento y evitar la emisión de resoluciones contradictorias en dichas causas.

TERCERO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

3.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso de apelación se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.

En el Expediente N° JNE.2025014451

3.2. Mediante el Oficio N° 489-2025-MPP-C/ALC, presentado el 3 de octubre de 2025, el señor alcalde adjuntó una captura de pantalla correspondiente a una cuenta de Facebook denominada “Martin Espinal De Ancash”, así como el documento “respuesta a carta notarial”, del 26 de setiembre de 2025, dirigida al alcalde de la comuna.

3.3. Ante ello, debe tenerse en cuenta que los medios probatorios presentados en el expediente de apelación solo pueden ser ofrecidos cuando se refieran a hechos relevantes, pero ocurridos después de concluida la etapa de postulación del proceso, o cuando se trate de documentos expedidos con fecha posterior al inicio de este, o que comprobadamente no se hayan podido conocer y obtener con anterioridad, conforme con lo regulado en el artículo 374 del TUO del CPC.

3.4. En ese sentido, en tanto los referidos medios probatorios no se encuentran comprendidos en los supuestos establecidos en la precitada norma, no corresponde admitirlos, incorporarlos ni valorarlos en esta instancia.

Sobre el tema de fondo

Respecto a la causal de vacancia invocada

3.5. Sobre la causal atribuida a los señores regidores, el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM señala que los regidores no pueden ejercer funciones ni cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o de confianza, ni ocupar cargos como miembros de directorio, gerentes u otros en la misma municipalidad. La infracción de esta prohibición constituye causal de vacancia del cargo de regidor.

3.6. Es menester indicar que se entiende por función administrativa o ejecutiva toda actividad o toma de decisión que suponga una manifestación concreta de la voluntad estatal destinada a producir efectos jurídicos. En ese sentido, la prohibición de realizar función administrativa o ejecutiva prevista en el artículo 11 de la LOM implica que los regidores no están facultados para adoptar decisiones vinculadas a la administración, dirección o gerencia de los órganos que integran la estructura municipal ni a la ejecución de sus subsecuentes fines.

3.7. Esta disposición obedece a que, según el numeral 4 del artículo 10 de la LOM, el regidor cumple principalmente una función fiscalizadora, por lo que se encuentra impedido de asumir funciones administrativas o ejecutivas, ya que ello generaría un conflicto de intereses al desempeñar simultáneamente los roles de ejecución y fiscalización.

3.8. Es por ello que, en la Resolución N° 0806-2013-JNE, se estableció que la finalidad del procedimiento de vacancia por la causal materia de desarrollo es evitar que los regidores asuman y practiquen funciones que le corresponden a otra autoridad. De acuerdo con ello, para que se configure la presente causal, es necesario probar que la autoridad cuestionada realizó actos propios de la administración pública.

3.9. En ese orden, a fin de determinar la configuración de dicha causal de vacancia, el Pleno del JNE ha establecido en su jurisprudencia que es necesario acreditar concurrentemente que a) el acto realizado por el regidor cuestionado constituye una función administrativa o ejecutiva, y b) que dicha acción supone una anulación o afectación al deber de fiscalización que tiene como regidor.

Del caso concreto

3.10. Se le atribuye a los señores regidores haber ejercido una función administrativa al votar en la sesión de concejo en donde se autorizó la compra directa de los insumos para el PCA, sin observar la normativa vigente sobre las contrataciones del Estado, dado que, de acuerdo con el artículo 27.2 del TUO de la LCE, estas facultades le corresponden al titular de la entidad edil (ver SN 1.10.).

3.11. Cabe precisar que, a diferencia del régimen normativo anterior, que condicionaba la procedencia de la contratación directa a un acuerdo previo del concejo municipal, el régimen vigente establece que la aprobación de dicha contratación corresponde exclusivamente al titular de la entidad, es decir, al alcalde.

3.12. Si bien en el acta de la sesión ordinaria de concejo del 6 de octubre de 2023 consta que los señores regidores votaron a favor de la compra directa, esta se materializó mediante el Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C, en el cual se acordó lo siguiente:

ARTÍCULO PRIMERO.- Aprobar la compra directa de los insumos para el programa de complementación alimentaria de la Municipalidad de Pallasca-Cabana.

[...].

3.13. Corresponde analizar si los señores regidores incurrieron en actos que exceden sus atribuciones; es decir, si asumieron funciones administrativas o ejecutivas que no les competen, y determinar si dicha conducta afectó o menoscabó el ejercicio de su función de fiscalización como integrantes del concejo municipal.

3.14. Ahora bien, el numeral 4 del artículo 10 de la LOM (ver SN 1.7.) estipula que los regidores tienen la atribución de fiscalizar la gestión municipal, entendida como aquellas actuaciones que lleva a cabo la administración municipal, bajo la dirección del alcalde, conformada por la gerencia municipal y los diferentes órganos de línea y de apoyo que integran la estructura municipal.

3.15. En esa medida, corresponde a los regidores fiscalizar las actuaciones del alcalde y de los órganos de la administración edil; por tanto, están impedidos de asumir funciones administrativas o ejecutivas dentro de la misma municipalidad, ya que ello generaría un conflicto de intereses al desempeñar simultáneamente los roles de administradores y fiscalizadores.

3.16. En el presente caso, de la lectura del acta de la sesión ordinaria de concejo del 6 de octubre de 2023, se observa lo siguiente:

a) El subgerente de Logística y Control Patrimonial, mediante el Informe N° 624-2023-MPP-C/SGLCP/AMMC, referente al desabastecimiento de alimentos, recomendó al Concejo Provincial de Pallasca autorizar la compra directa de los insumos para el PCA 2023.

b) Con relación al punto anterior, mediante el Informe Legal N° 85-2023-A/LEG.EXT. Municipalidad Provincial de Pallasca-Cabana, del 30 de setiembre de 2023, el asesor legal de la entidad, considerando los informes del Área Usuaria y de Logística y Control Patrimonial, realizó un análisis sobre la situación de desabastecimiento debidamente comprobada y recomendó someter a consideración del concejo municipal la autorización de la compra directa de los insumos.

c) Seguidamente, se pidió que levantaran la mano los miembros del concejo que estaban de acuerdo con la realización de la compra directa, y se obtuvieron los siguientes resultados: cinco (5) votos a favor por parte de doña María Ysabel Vásquez Azaña, doña Adriana Graciela Zavaleta Pinedo, don Inocente Mallea Murillo Manrique, don Amador Clímaco Rosales Aparicio y don Guilmer Boyner Torrejón Alejandro; una (1) abstención por parte de don Carlos Alberto Vásquez Domínguez, por desconocimiento; y un (1) voto en contra por parte de doña Tania Petronila Reyes Nizama.

d) El señor regidor Inocente Mallea Murillo Manrique solicitó que se publicara la convocatoria mínimamente por una (1) semana y que se informara por cinco (5) días calendario.

3.17. Al realizar un análisis del Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C, se determinó que la aprobación de la contratación directa no puede ser considerada, en sentido estricto, una función administrativa o ejecutiva. Esto se debe a que dicho acuerdo, por sí mismo, no evidencia una decisión concreta que exprese la voluntad estatal ni una acción directa orientada a cumplir sus fines, es decir, este acuerdo no materializa una actuación administrativa propiamente dicha, sino que se limita a autorizar un procedimiento que luego es ejecutado por los órganos competentes.

3.18. Asimismo, se advierte que el Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C no contiene referencia alguna a postores ni evidencia intervención o influencia de los señores regidores en la selección de estos.

3.19. Entre las acciones realizadas para la adquisición de la compra directa, consta el Contrato N° 006-2023-MPP-C, suscrito por el señor alcalde y el representante legal de la Asociación de Agricultores Los del Valle. En dicho contrato no figura que la adquisición se haya efectuado en virtud del Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C.

3.20. En ese contexto, aunque la aprobación del citado acuerdo evidenció inicialmente la participación del Concejo Provincial de Pallasca en un asunto de naturaleza administrativa, dicha actuación no forma parte de las acciones materiales para la adquisición de la compra directa, toda vez que el acto administrativo decisorio –esto es, la contratación– fue ejecutado exclusivamente por el señor alcalde, conforme a las competencias que le otorga el artículo 20 de la LOM.

3.21. Por otro lado, no obra en autos elemento de convicción que permita colegir la existencia de un vínculo de parentesco, amistad íntima o relación comercial entre los señores regidores y don Pedro Enrique Ponte García, representante legal de la Asociación de Agricultores Los del Valle. La carga de la prueba en un proceso de vacancia exige la acreditación fehaciente de un interés particular; en este caso, el proveedor resulta ser una entidad jurídica absolutamente ajena al entorno personal de los señores regidores, desvirtuándose así cualquier presunción de favorecimiento o conflicto de intereses que pretenda sustentar la causal de vacancia.

3.22. Asimismo, el Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C no tuvo como objeto una adjudicación directa con nombre propio. Por el contrario, el acta de la sesión de concejo demuestra que el debate se centró estrictamente en el análisis de los informes técnicos y legales emitidos por las áreas administrativas correspondientes. Lejos de buscar una contratación cerrada, durante la deliberación se puso especial énfasis en la necesidad frente al desabastecimiento de alimentos del programa de complementación. Incluso el señor regidor Inocente Mallea Murillo Manrique dejó constancia en dicho acuerdo de la publicidad de la convocatoria, con el fin de asegurar que el proceso fuera competitivo y transparente. Por lo tanto, el voto de los señores regidores no fue un acto ejecutivo de contratación, sino un acto orientado a que la administración municipal cumpliera con los estándares de difusión necesarios.

3.23. Se debe reiterar que el concejo municipal, al emitir el acuerdo mencionado, no tuvo participación alguna en la elaboración de las bases ni en la determinación de las especificaciones técnicas que llevaron a la selección del proveedor. La autonomía con la que actuó el órgano ejecutivo para la suscripción del Contrato N° 006-2023-MPP-C confirma que los regidores se mantuvieron dentro de sus facultades normativas. Al no existir una relación previa con el postor ganador y habiéndose instado a la publicidad del proceso, queda claro que no hubo una voluntad de orientar el gasto público hacia un tercero específico.

3.24. En ese sentido, dado que la decisión adoptada no se tradujo en un acto material de gestión municipal ni en la suscripción del contrato de compra directa por los señores regidores, no se cumplió el segundo supuesto para la configuración de la causal prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM (ver SN 1.8.). Es decir, su voto en el Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C no limitó la fiscalización posterior, dado que el señor alcalde y la gerencia ejecutaron la compra directa, según consta en el Contrato N° 006-2023-MPP-C, del 23 de octubre de 2023.

3.25. En el presente caso, la rectificación dejó sin efecto legal el Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C, reconociendo expresamente que la aprobación de la contratación directa es competencia del titular de la entidad. Esta rectificación se realizó antes de la interposición de la solicitud de vacancia, lo que resulta fundamental para determinar que el concejo municipal actuó por iniciativa propia al detectar el error, y no como reacción defensiva frente a un proceso sancionador o a una amenaza de vacancia.

3.26. En consecuencia, el Acuerdo de Concejo N° 092-2023-MPP-C no reflejó la voluntad de los señores regidores y fue subsanado oportunamente. Por lo expuesto, se tiene que no se ha configurado la causal de la vacancia.

3.27. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento (ver SN 1.17.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

1. Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don Martín Teófilo Espinal Reyes; en consecuencia, CONFIRMAR los Acuerdos de Concejo N° 057-2025-MPP-C, N° 058-2025-MPP-C, N° 059-2025-MPP-C, N° 060-2025-MPP-C y N° 061-2025-MPP-C, del 1 de setiembre de 2025, que rechazó la solicitud de vacancia en contra de don Guilmer Boyner Torrejón Alejandro, doña Adriana Graciela Zavaleta Pinedo, don Amador Clímaco Rosales Aparicio, doña María Ysabel Vásquez Azaña y don Inocente Mallea Murillo Manrique, regidores del Concejo Provincial de Pallasca, departamento de Áncash, por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

2. PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales, aprobado mediante la Resolución N° 0117-2025-JNE.

SS.

BURNEO BERMEJO

MAISCH MOLINA

RAMÍREZ CHÁVARRY

TORRES CORTEZ

OYARCE YUZZELLI

Clavijo Chipoco

Secretaria General

1 Aprobado por el Decreto Supremo N° 082-2019-EF, publicado el 13 de marzo de 2019 en el diario oficial El Peruano.

2 Aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, publicado el 25 de enero de 2019 en el diario oficial El Peruano.

3 Aprobado por la Resolución N° 0117-2025-JNE, publicada el 19 de abril de 2025 en el diario oficial El Peruano.

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