Declaran infundado recurso de apelación y confirman acuerdo de concejo que rechazó solicitud de vacancia presentada contra regidora del Concejo Distrital de Pacanga, provincia de Chepén, departamento de La Libertad

Resolución N° 0819-2025-JNE

Expediente N° JNE.2025011115

PACANGA - CHEPÉN - LA LIBERTAD

VACANCIA

APELACIÓN

Lima, 23 de diciembre de 2025

VISTO: en audiencia pública virtual del 22 de diciembre de 2025, debatido y votado en la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Edy Alberto Muñoz Ugás (en adelante, señor recurrente) en contra del Acuerdo de Concejo Municipal N° 055-2025/MDP, del 30 de julio de 2025, que declaró improcedente la solicitud de vacancia formulada contra doña Roxana Guadalupe Quiñones Damián, regidora del Concejo Distrital de Pacanga, provincia de Chepén, departamento de La Libertad (en adelante, señora regidora), por la causal de infracción a las restricciones de contratación, prevista en el numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).

Oído: el informe oral.

PRIMERO. ANTECEDENTES

Solicitud de vacancia

1.1. El 14 de marzo de 2025, el señor recurrente formuló pedido de vacancia contra la señora regidora, por la causal de infracción a las restricciones de contratación, prevista en el numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la LOM. Para tal efecto, argumentó lo siguiente:

a) El primer acto realizado por la señora regidora es el del reconocimiento del comité de apoyo para la festividad en honor de “Santa Rosa de Lima-Pacanga 2024 (en adelante, comité), con el fin de aprovecharse de su cargo, lo que genera un conflicto de intereses y le permite obtener beneficios y ventajas.

b) Con la Resolución de Alcaldía N° 273-2024-MDP/A se reconoce a la señora regidora como tesorera del comité de apoyo para la festividad en honor a Santa Rosa.

c) Posteriormente, a través del Oficio N° 003-2024/CAP SANTA ROSA-2024, la señora regidora y otras autoridades del comité solicitaron apoyo económico para los gastos de la serenata y el almuerzo de confraternidad.

d) Se cuenta con el Acta de Constatación de Hechos, en la que se certifica que la señora regidora, en su red social Facebook, rinde cuentas de las donaciones y admite un interés directo.

e) Se tiene el Acuerdo de Concejo N° 087-2024/MDP, del 19 de agosto de 2024, en el que se acredita la participación directa, así como con la orden de pago electrónica del Expediente N° SIAF 0000002255, del 29 de agosto de 2024.

f) Asimismo, en la Resolución Administrativa N° 222-2024-OAF/MDP, del 27 de agosto de 2024, se autoriza el pago a favor de doña Olga Rosa Ventura Montenegro (presidenta), por la suma de S/ 2000.00.

A fin de acreditar los hechos alegados, el señor recurrente presentó como medios probatorios los siguientes documentos:

a) Oficio N° 003-2024/C.A.P. “SANTA ROSA”-2024, suscrito, entre otros, por la señora regidora, en calidad de tesorera, en el que se solicita apoyo económico para los gastos de la serenata.

b) Resolución de Alcaldía N° 273-2024-MDP/A, por la que se reconoce al comité de apoyo para la festividad en honor de “Santa Rosa de Lima-Pacanga 2024” y, entre otros, se designa a la señora regidora como tesorera.

c) Acuerdo de Concejo Municipal N° 087-2024/MDP, del 19 de agosto de 2024, en el que se aprueba por unanimidad de votos el apoyo económico por la suma de S/ 2000.00 a favor de doña Olga Rosa Ventura Montenegro, en su calidad de presidenta del comité.

d) Resolución Administrativa N° 222-2024-OAF/MDP, del 27 de agosto de 2024, por la que se autoriza el pago a favor de Olga Rosa Ventura Montenegro, presidenta del comité de apoyo de la plazuela -Santa Rosa de Lima-, por la suma de S/ 2000.00.

e) Nota de Pago N° 2255.24.95.2401295, así como la constancia de pago (orden de pago electrónica) del Expediente N° SIAF 0000002255, del 29 de agosto de 2024.

f) Acta de Constatación de Hechos de don Jhener Paúl Cuenca Torrel, notario de la provincia de Chepén, en la que certifica la información visualizada en la red social Facebook de la señora regidora, en la que se advierte que realiza una rendición de cuentas de las donaciones recaudadas.

Decisión del concejo municipal

1.2. En la sesión extraordinaria del concejo municipal del 18 de julio de 2025, el Concejo Distrital de Pacanga, con dos (2) votos a favor y tres (3) votos en contra, rechazó la solicitud de vacancia presentada por el señor recurrente contra la señora regidora.

Cabe precisar que la autoridad cuestionada no emitió voto en la decisión sobre su vacancia.

1.3. Dicha decisión se formalizó por medio del Acuerdo de Concejo N° 055-2025/MDP, del 30 de julio de 2025.

SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS

2.1. El 18 de agosto de 2025, el señor recurrente interpuso recurso de apelación en contra del acuerdo antes mencionado, señalando que:

a. Su pretensión inicial se fundamenta en que la señora regidora incurrió en conductas tipificadas como causales de vacancia por infracción a las restricciones de contratación y conflicto de intereses, al intervenir, en su calidad de tesorera, en la solicitud y obtención de recursos municipales.

b. Con las resoluciones y el acuerdo de concejo municipal, se aprecia que la señora regidora ha sido juez y parte en la solicitud de la donación, pues intervino en la aprobación y entrega de los recursos públicos, que forman parte del patrimonio municipal.

c. El concejo municipal no valoró adecuadamente que la señora regidora, como tesorera del comité de apoyo, solicitó y autorizó que la municipalidad otorgara un apoyo económico de S/ 2000.00.

d. Es probable que el Concejo Distrital de Pacanga haya incurrido en omisiones similares a las identificadas por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) en las Resoluciones N° 4038-2022-JNE y N° 4037-2022-JNE, que declararon nulos los acuerdos de concejo.

2.2. Con escrito presentado el 18 de diciembre de 2025, el señor recurrente solicitó uso de la palabra

CONSIDERANDOS

PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la Constitución Política del Perú

1.1. El artículo 181 señala lo siguiente:

Artículo 181.- Resoluciones del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones

El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones aprecia los hechos con criterio de conciencia. Resuelve con arreglo a ley y a los principios generales de derecho. En materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva, y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno.

1.2. Los numerales 3 y 6 del artículo 139 establecen lo siguiente:

Principios de la Administración de Justicia

Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:

[…]

3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional. Ninguna persona puede ser desviada de la jurisdicción predeterminada por la ley, ni sometida a procedimiento distinto de los previamente establecidos, ni juzgada por órganos jurisdiccionales de excepción ni por comisiones especiales creadas al efecto, cualquiera sea su denominación.

[…]

6. La pluralidad de la instancia.

En la LOM

1.3. El numeral 9 del artículo 22 establece la siguiente causal de vacancia:

El cargo de alcalde o regidor se declara vacante por el concejo municipal, en los siguientes casos:

[…]

9. Por incurrir en la causal establecida en el artículo 63 de la presente Ley;

1.4. El artículo 63 dispone:

Artículo 63.- Restricciones de contratación

El alcalde, los regidores, los servidores, empleados y funcionarios municipales no pueden contratar, rematar obras o servicios públicos municipales ni adquirir directamente o por interpósita persona sus bienes. Se exceptúa de la presente disposición el respectivo contrato de trabajo, que se formaliza conforme a la ley de la materia.

Los contratos, escrituras o resoluciones que contravengan lo dispuesto en este artículo son nulos, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas, civiles y penales a que hubiese lugar, inclusive la vacancia en el cargo municipal y la destitución en la función pública.

En el Código Civil (en adelante, CC)

1.5. El artículo 1351 señala, como noción de contrato, lo siguiente:

Artículo 1351.- El contrato es el acuerdo de dos o más partes para crear, regular, modificar o extinguir una relación jurídica patrimonial.

Jurisprudencia emitida por el Jurado Nacional de Elecciones (JNE)

1.6. En reiterada jurisprudencia (Resoluciones N° 0179-2023-JNE, N° 4149-2022-JNE y N° 1043-2013-JNE, solo por citar algunas), el Pleno del JNE ha establecido tres (3) elementos que configuran la causal contenida en el artículo 63 de la LOM:

a) La existencia de un contrato, en el sentido amplio del término, con excepción del contrato de trabajo de la propia autoridad edil, cuyo objeto sea un bien o servicio municipal, formalizado conforme a la ley de la materia.

b) La intervención, en calidad de adquirente o transferente, del alcalde o regidor como persona natural, por interpósita persona o de un tercero (persona natural o jurídica) con quien el alcalde o el regidor tenga un interés propio (si la autoridad forma parte de la persona jurídica que contrata con la municipalidad en calidad de accionista, director, gerente, representante o cualquier otro cargo) o un interés directo (si se advierte una razón objetiva por la que pueda considerarse que el alcalde o el regidor tendría algún interés personal con relación a un tercero, por ejemplo, si ha contratado con sus padres, con su acreedor o deudor, etcétera).

c) La existencia de un conflicto de intereses entre la actuación del alcalde o regidor, en su calidad de autoridad y su posición o actuación como persona particular.

En el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales mediante Casilla Electrónica1 (en adelante, Reglamento)

1.7. El artículo 14 regula lo siguiente:

Artículo 14.- Sujetos obligados al uso de la casilla electrónica

Todas las partes de los procesos jurisdiccionales electorales y no electorales son notificadas con los pronunciamientos o actuaciones jurisdiccionales emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no cuenten con casilla electrónica o en caso de que esta se encuentre inhabilitada o desactivada, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o actuación jurisdiccional a través de su publicación en el portal electrónico institucional del JNE, surtiendo efectos legales a partir del día hábil o calendario siguiente de su publicación, en los vínculos que se indican a continuación:

<https://plataformaelectoral.jne.gob.pe/bandeja/filtros>, para expedientes jurisdiccionales de procesos electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla del respectivo proceso electoral (ejemplos: ERM, EG, EMC, CPR, etc.).

<https://consultaexpediente.jne.gob.pe/>, para expedientes jurisdiccionales de procesos no electorales, cuya nomenclatura inicia con la sigla JNE.

De manera excepcional, en los expedientes no vinculados a procesos electorales, la parte procesal que no ha iniciado dicho expediente ante el JNE, que no tenga casilla electrónica, solo el primer pronunciamiento podrá ser notificado -por única vez- en formato papel en el domicilio registrado en el documento nacional de identidad.

SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso se advierte que este cumple con las exigencias previstas por el legislador en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.

Sobre la causal de vacancia prevista en el artículo 63 de la LOM

2.2. El numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la LOM (ver SN 1.3. y 1.4.) tiene por finalidad la protección de los bienes y servicios municipales. El legislador ha entendido que estos no estarían lo suficientemente resguardados cuando quienes están a cargo de su protección (alcalde y regidores) contraten, a su vez, con la misma municipalidad; por tanto, prevé que las autoridades que así lo hicieren sean retiradas de sus cargos.

2.3. Bajo esa perspectiva, la vacancia por infracción a las restricciones de contratación se produce cuando se comprueba la existencia de una contraposición entre el interés de la comuna y el interés de la autoridad, alcalde o regidor, pues es claro que esta autoridad no puede representar intereses contrapuestos. En tal sentido, en constante jurisprudencia (Resoluciones N° 0446-2021-JNE, N° 0266-2024-JNE, N° 278-2024-JNE y N° 959-2013-JNE, solo por citar algunas), este Supremo Tribunal Electoral ha establecido que la existencia de un conflicto de intereses requiere la aplicación de una evaluación tripartita y secuencial en los siguientes términos:

a. Si existe un contrato, en el sentido amplio del término, cuyo objeto sea un bien o servicio municipal, con excepción del contrato de trabajo formalizado conforme a la ley de la materia;

b. Si se acredita la intervención, en calidad de adquirente o transferente, del alcalde o regidor como persona natural, por interpósita persona o de un tercero (persona natural o jurídica) con quien el alcalde o regidor tenga un interés propio (si la autoridad forma parte de la persona jurídica que contrata con la municipalidad en calidad de accionista, director, gerente, representante o cualquier otro cargo) o un interés directo (si se advierte una razón objetiva por la que pueda considerarse que el alcalde o regidor tendría algún interés personal en relación a un tercero, por ejemplo, si ha contratado con sus padres, con su acreedor o deudor, etcétera); y

c. Si, de los antecedentes, se verifica que existe un conflicto de intereses entre la actuación del alcalde o regidor en su calidad de autoridad y su posición o actuación como persona particular.

Análisis de la configuración de los elementos respecto de la causal imputada

2.4. Compete al Pleno del JNE determinar si la señora regidora incurrió en una causal de vacancia por el apoyo económico otorgado al comité relacionado con la festividad en honor de Santa Rosa de Lima.

2.5. Para ello, se debe evaluar la concurrencia de los elementos establecidos jurisprudencialmente por el Supremo Tribunal Electoral, a fin de determinar la configuración de la causal de infracción a las restricciones de contratación; la cual deberá acreditarse de manera fehaciente respecto de los hechos atribuidos a la señora regidora.

2.6. Con relación al primer elemento, esto es, la existencia de un contrato, debe señalarse que, para la demostración de un vínculo contractual entre dos partes, no ha de exigirse la celebración de un documento formal o escrito, sino únicamente la constatación de las prestaciones que recíprocamente se deben entre sí. Por otro lado, es imprescindible que el contrato municipal al que se refiere la causal debe tener por objeto bienes cuya titularidad sea de la municipalidad de la que el alcalde o el regidor es parte integrante.

2.7. Al realizar el examen de verificación sobre la existencia de algún contrato sobre bienes municipales, se observa que la solicitud de vacancia tiene como principal sustento la emisión de diferentes documentos emitidos por la municipalidad, siendo estos los siguientes:

- Resolución de Alcaldía N° 273-2024-MDP/A, del 16 de agosto de 2024.

- Acuerdo de Concejo N° 087-2024-MDP, del 19 de agosto de 2024.

- Resolución Administrativa N° 222-2024-OAF/MDP, del 27 de agosto de 2024.

2.8. Así, los citados documentos no se encuentran enmarcados, propiamente, en una relación contractual, sino en un acto de gobierno emitido por el señor alcalde, relacionados a la solicitud de apoyo económico requerido inicialmente mediante el Oficio N° 003-2024/C.A.P. “SANTA ROSA”-2024, pues en dicho documento no se identifican los elementos de un contrato, conforme a la definición determinada en el artículo 1351 del CC (ver SN 1.5.).

2.9. Ante lo señalado, se ha evidenciado la no existencia de un contrato como tal dentro de los actuados en el presente caso, y aun en caso se determinara la existencia del mismo, tampoco ha quedado acreditada la intervención de la señora regidora por interpósita persona o a través de un tercero, puesto que dicha autoridad no forma parte de quien contrata con la municipalidad, tratándose en el presente caso de una entrega de dinero por parte de la comuna ante una solicitud de apoyo económico del comité de apoyo para la festividad en honor de “Santa Rosa de Lima-Pacanga 2024, precisando además que en el Acuerdo de Concejo N° 087-2024/MDP, del 19 de agosto de 2024, se aprueba el apoyo económico por la suma de S/.2000.00 ( dos mil soles) en favor de doña Olga Rosa Ventura Montenegro, presidenta del comité. Asimismo, el pago del monto señalado es realizado a la misma persona, según deja constancia la Nota de pago N° 2255.24.95.2402295, y se consigna como fecha de pago el 29 de agosto de 2024.

2.10. En consecuencia, en vista de que no se identifica un contrato como primer elemento de la causal de vacancia imputada, se concluye que las conductas que se atribuyen a la señora regidora son atípicas, pues no se adecúan a los presupuestos establecidos para su configuración. En esa medida, toda vez que los elementos constitutivos de la causa de vacancia son sucesivos y concurrentes, carece de objeto seguir con el análisis de los dos elementos restantes.

2.11. Ante lo expuesto se advierte que la causal alegada por parte del señor solicitante, siendo esta la de infracción a las restricciones en la contratación no se encuentra debidamente probada dentro de los actuados obrantes en el presente expediente, debido a que como se ha expuesto anteriormente, esta causal exige el cumplimiento de 3 elementos que además, no deben omitirse o alterarse su secuencia de acuerdo a cada caso , sino que estrictamente deben mantenerse su disposición ya establecida, y que en el presente caso, no se cuenta con el primer elemento, este es el de la existencia de un contrato como tal.

2.12. Por otro lado, corresponde señalar las actuaciones de la señora regidora en el presente caso de manera cronológica, así como los hechos acontecidos tras su renuncia al cargo de tesorera del comité de apoyo:

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2.13. Respecto de la conducta de la señora regidora, teniendo en cuenta su participación como tesorera del citado comité que realizó la solicitud de apoyo económico a la Municipalidad Distrital de Pacanga, es pertinente resaltar que a fin de salvaguardar intereses de la comuna, corresponde que se remita copia autenticada de los actuados a la Contraloría General de la República, para que actúe en el marco de sus competencias, para que de acuerdo a las responsabilidades funcionales sea este organismo el encargado de evaluarlos.

2.14. Con relación a las Resoluciones N° 4038-2022-JNE y N° 4037-2022-JNE, señalando que en el presente caso el concejo municipal habría cometido omisiones similares a las de esos casos, por lo que acarrearía una declaratoria de nulidad, corresponde precisar que en la sesión extraordinaria de concejo donde fue debatida la solicitud de vacancia contra la señora regidora, ha existido la valoración de la documentación correspondiente y una debida fundamentación de los votos emitidos por los miembros de concejo, así como también se dio la abstención de la señora regidora, por lo que el presente caso difiere con lo señalado en los citados pronunciamientos.

2.15. La notificación del presente pronunciamiento debe diligenciarse según lo dispuesto en el artículo 14 del Reglamento (ver SN 1.7.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

1. Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don Edy Alberto Muñoz Ugás, y, en consecuencia, CONFIRMAR el Acuerdo de Concejo N° 055-2025/MDP, del 30 de julio de 2025, que rechazó la solicitud de vacancia presentada contra doña Roxana Guadalupe Quiñones Damián, regidora del Concejo Distrital de Pacanga, provincia de Chepén, departamento de La Libertad, por la causal de infracción a las restricciones de la contratación, prevista en el numeral 9 del artículo 22, concordante con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

2. REMITIR copia de los actuados en el presente expediente a la Contraloría General de la República, a efectos de que proceda de acuerdo con sus atribuciones.

3. PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento de notificaciones de pronunciamientos y actuaciones jurisdiccionales mediante Casilla Electrónica, aprobado con la Resolución N° 117-2025-JNE.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

BURNEO BERMEJO

MAISCH MOLINA

RAMÍREZ CHÁVARRY

TORRES CORTEZ

OYARCE YUZZELLI

Clavijo Chipoco

Secretaria General

1 Aprobado por la Resolución N° 117-2025-JNE, publicada el 19 de abril de 2025 en el diario oficial El Peruano.

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