Declaran infundado recurso de apelación y confirman el Acuerdo de Concejo Nº 38-2024-MDS, que desaprobó solicitud de vacancia presentada en contra de regidores del Concejo Distrital de Surquillo, provincia y departamento de Lima
Resolución N° 0426-2024-JNE
Expediente N° JNE.2024003140
SURQUILLO - LIMA - LIMA
VACANCIA
APELACIÓN
Lima, dieciocho de diciembre de dos mil veinticuatro.
VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don José Ignacio Caballero Vizcarra (en adelante, señor recurrente) en contra del Acuerdo de Concejo N° 38-2024-MDS, del 20 de setiembre de 2024, que desaprobó su solicitud de vacancia presentada en contra de doña Patricia Alejandra Manrique Lévano, don José Franco Guillian Oliver y don Pablo Guillermo Guillén Lloclla, regidores del Concejo Distrital de Surquillo, provincia y departamento de Lima (en adelante, señores regidores), por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM); y teniendo a la vista el Expediente N° JNE.2024002489.
Oídos: los informes orales.
PRIMERO. ANTECEDENTES
Solicitud de declaratoria de vacancia
1.1. El 8 de agosto de 2024, el señor recurrente presentó ante el Jurado Nacional de Elecciones su solicitud de vacancia en contra de los señores regidores por la causal prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM –solicitud que fue trasladada a la citada comuna, a través del Auto N° 1, del 16 del mismo mes y año, tramitado en el Expediente N° JNE.2024002489–, argumentado, esencialmente, lo siguiente:
a) El 11 de junio de 2024, don Manuel Fernando Franco Tragodara, en su condición de alcalde encargado de la citada entidad edil (en adelante, señor alcalde encargado), solicitó al gerente municipal que convoque a una reunión “con el fin de buscar una solución a los problemas que se vienen presentando”, y solicita la presencia, entre otros funcionarios, “de los regidores que deseen participar”, reunión que fue convocada por dicho funcionario, para el 13 de junio de 2024.
b) En el “Acta de Reunión de Directorio de fecha 13 de junio de 2024”, se dejó constancia de la participación, entre otros funcionarios, del señor alcalde encargado y de los señores regidores. Así también, se dejó constancia de que “los miembros del concejo” dispusieron al gerente municipal, al gerente de Servicios, al gerente de Medioambiente, al subgerente de Limpieza Pública y Gestión Ambiental y al jefe de la Oficina General de Administración de la municipalidad, “intervenir los parques, áreas verdes y recojo de basura bajo responsabilidad funcional”.
c) El 13 de junio de 2024, el gerente municipal dispone que diversos funcionarios den estricto cumplimiento de sus funciones con base en lo dispuesto en el acta de la misma fecha.
d) El 14 de junio de 2024, diversos funcionarios informaron el estado situacional de sus áreas, de acuerdo con lo dispuesto en el acta, del 13 de junio de 2024. Así también, el señor alcalde encargado “solicita al […] Jefe de la Oficina General de Secretaría del Concejo quede sin efecto el acta suscrita y se vuelva a suscribir, indicando que hay un error en la misma”.
e) El 20 de junio de 2024, los señores regidores retiran su firma del acta, del 13 del mismo mes y año.
f) Advierte intervención de los señores regidores, por ser parte de una decisión ejecutiva del señor alcalde encargado.
1.2. A efectos de acreditar los hechos expuestos, el señor recurrente adjuntó, entre otros, los siguientes documentos:
a) Acuerdo de Concejo N° 24-2024-MDS, del 27 de mayo de 2024.
b) Acuerdo de Concejo N° 25-2024-MDS, del 27 de mayo de 2024.
c) Memorando N° D000036-2024-AA-MDS, del 11 de junio de 2024.
d) Memorando Múltiple N° D000111-2024-GM-MDS, del 12 de junio de 2024.
e) Documento denominado “ACTA DE REUNIÓN DE DIRECTORIO DE FECHA 13 DE JUNIO DE 2023”.
f) Memorando Múltiple N° D000113-2024-GM-MDS, del 13 de junio de 2024.
g) Informe N° D000051-2024-GSCMA-MDS, del 14 de junio de 2024.
h) Informe N° D000195-2024-SLPGA-GSCMA-MDS, del 14 de junio de 2024.
i) Informe N° D000185-2024-OGA-MDS, del 14 de junio de 2024.
j) Informe N° D001575-2024-OA-OGA-MDS, del 14 de junio de 2024.
k) Informe N° D000128-2024-LSL-OA-OGA-MDS, del 14 de junio de 2024.
l) Memorando N° D000041-2024-AA-MDS, del 14 de junio de 2024.
m) Proveído N° D000488-2024-OGSC-MDS, del 17 de junio de 2024.
n) Informe N° D000370-2024-OGAJ-MDS, del 26 de junio de 2024.
o) Carta N° 09-2024-MDS-SR, del 20 de junio de 2024.
p) Informe N° D000377-2024-OGAJ-MDS, del 1 de julio de 2024.
Descargos de las autoridades cuestionadas
1.3. El 20 de setiembre de 2024, doña Patricia Alejandra Manrique Lévano y don Pablo Guillermo Guillén Lloclla, presentaron sus escritos de descargos, alegando lo siguiente:
a) Es falso que el señor alcalde encargado solicitó que el acta quede sin efecto, el Memorando N° D000041-2024-AA-MDS no es una solicitud, sino una disposición, una orden y dispone que se vuelva a suscribir una nueva acta en donde se entienda que era él quien dispone mejorar los servicios en beneficio de los contribuyentes.
b) La Oficina General de Secretaría del Concejo, al recibir la orden del señor alcalde encargado, en lugar de acatarla, pide opinión legal de la Oficina General de Asesoría Legal.
c) El señor alcalde encargado estaba en la posición de poder disponer de la modificación de la acotada acta a su sola decisión.
d) El 20 de junio de 2024, comunicaron al jefe de la Oficina General de Secretaría del Concejo que acudieron a la reunión en calidad de invitados, asistiendo en consonancia a su función de fiscalización y aclararon que las firmas estampadas en la referida acta, del 13 del mismo mes y año, no es una acción administrativa, sino una acción de fiscalización, por lo que retiraron sus firmas de dicho documento.
1.4. El 20 de setiembre de 2024, don José Franco Guillian Oliver presentó su escrito de descargos alegando lo siguiente:
a) Niega “cualquier presunta imputación de comisión de infracción alguna a LA LEY [sic]”.
b) En ninguna parte del “acta de fecha 13 de junio” existe acto de disposición.
c) El 14 de junio de 2024, el señor alcalde encargado solicitó dejar sin efecto el acta al haber advertido un error material, requiriendo su nueva suscripción.
d) Quien redactó el acta fue el secretario general, quien equivocadamente redacta que se emitieron actos de disposición.
Decisión del concejo municipal
1.5. En sesión extraordinaria, del 20 de setiembre de 2024, el Concejo Distrital de Surquillo desaprobó la solicitud de vacancia –con cinco (5) votos en contra y dos (2) votos a favor (los señores regidores no votaron). Esta decisión se formalizó a través del Acuerdo de Concejo N° 38-2024-MDS, de la misma fecha.
En la referida sesión, participaron los señores regidores, representados por sus abogados defensores, quienes informaron de manera oral sus alegatos respectivos, reiterando los argumentos expuestos en sus escritos de descargos. Ante dichas exposiciones, el Concejo Distrital de Surquillo –como órgano de primera instancia– adoptó la indicada decisión.
SEGUNDO. FUNDAMENTO DEL AGRAVIO
2.1. El 14 de octubre de 2024, el señor recurrente interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo N° 38-2024-MDS, alegando, esencialmente, lo siguiente:
a) Los señores regidores participaron de la reunión que se dejó plasmada en el acta, del 13 de junio de 2024, “en la que se dispuso a los funcionarios públicos intervenir los parques y áreas verdes [sic]”, como consecuencia de dicha decisión, se ejecutaron diversos actos de parte de la administración.
b) Los miembros del concejo municipal se pronuncian en contra de la vacancia, pero no han desvirtuado los hechos y las circunstancias acreditadas en su solicitud de vacancia.
Posteriormente, el 17 de diciembre de 2024, el abogado defensor de don Pablo Guillermo Guillén Lloclla y doña Patricia Alejandra Manrique Lévano presentó sus escritos de alegatos respectivos.
CONSIDERANDOS
PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)
En la LOM
1.1. El numeral 4 del artículo 10 determina:
ARTÍCULO 10.- ATRIBUCIONES Y OBLIGACIONES DE LOS REGIDORES
Corresponden a los regidores las siguientes atribuciones y obligaciones:
[…]
4. Desempeñar funciones de fiscalización de la gestión municipal, sin necesidad de comunicación previa.
1.2. El segundo párrafo del artículo 11 establece:
ARTÍCULO 11.- RESPONSABILIDADES, IMPEDIMENTOS Y DERECHOS DE LOS REGIDORES
[…]
Los regidores no pueden ejercer funciones ni cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o de confianza, ni ocupar cargos de miembros de directorio, gerente u otro, en la misma municipalidad o en las empresas municipales o de nivel municipal de su jurisdicción. Todos los actos que contravengan esta disposición son nulos y la infracción de esta prohibición es causal de vacancia en el cargo de regidor.
En la jurisprudencia del Jurado Nacional de Elecciones
1.3. El considerando 9 de la Resolución N° 0220-2020-JNE señala:
9. Ahora bien, a fin de determinar la configuración de dicha causal de vacancia, el Jurado Nacional de Elecciones en su jurisprudencia ha considerado la necesidad de acreditar concurrentemente que:
a. El acto realizado por el regidor cuestionado constituya una función administrativa o ejecutiva, debiendo entenderse por función administrativa o ejecutiva a toda actividad o toma de decisión que implique una manifestación de la voluntad estatal destinada a producir efectos jurídicos sobre el administrado.
b. El ejercicio de función administrativa o ejecutiva debe suponer la anulación o afectación al deber de fiscalización que tiene como regidor [resaltado agregado].
1.4. En el considerando 17 de la Resolución N° 806-2013-JNE se señaló:
17. En este sentido, este Supremo Tribunal Electoral considera oportuno recordar que la finalidad de la causal de vacancia por el ejercicio de funciones ejecutivas o administrativas, es evitar que los regidores asuman y practiquen funciones que le corresponden a otra autoridad, como lo puede ser el alcalde, o a otros funcionarios, servidores o trabajadores municipales […].
En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones1 (en adelante, Reglamento)
1.5. El artículo 16 prevé:
Artículo 16.- Sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica
Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.
En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de su publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación.
Las personas que presentan peticiones, que son de competencia del JNE, también son consideradas como sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica, por lo que les resulta aplicables las disposiciones previstas en los párrafos precedentes.
SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso de apelación se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.
Respecto a la cuestión de fondo
2.2. Sobre la causal imputada, el segundo párrafo del artículo 11 de la LOM (ver SN 1.2.) señala que los regidores no pueden ejercer funciones ni cargos ejecutivos o administrativos, sean de carrera o de confianza, ni ocupar cargos de miembro de directorio, gerente u otro, en la misma municipalidad. La infracción de esta prohibición es causal de vacancia del cargo de regidor.
2.3. Es menester indicar que se entiende por función administrativa o ejecutiva a toda actividad o toma de decisión que suponga una manifestación concreta de la voluntad estatal que está destinada a producir efectos jurídicos. De ahí que, cuando el artículo 11 de la LOM (ver SN 1.2.) establece la prohibición de realizar función administrativa o ejecutiva respecto de los regidores, ello supone que no están facultados para la toma de decisiones con relación a la administración, dirección o gerencia de los órganos que comprenden la estructura municipal, así como de la ejecución de sus subsecuentes fines.
2.4. Esta disposición responde a que, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 10 de la LOM (ver SN 1.1.), el regidor cumple principalmente una función fiscalizadora, encontrándose impedido de asumir funciones administrativas o ejecutivas, en cuanto entraría en un conflicto de intereses al asumir un doble papel: el de ejecutar y el de fiscalizar.
2.5. En ese orden, a fin de determinar la configuración de dicha causal de vacancia, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones en su jurisprudencia ha considerado la necesidad de acreditar concurrentemente que: a) el acto realizado por el regidor cuestionado constituya una función administrativa o ejecutiva, y b) dicha acción suponga una anulación o afectación al deber de fiscalización que tiene como regidor (ver SN 1.3.).
2.6. Al respecto, resulta importante recordar que este Supremo Tribunal Electoral, en el considerando 17 de la Resolución N° 806-2013-JNE (ver SN 1.4.), estableció que la finalidad del procedimiento de vacancia por la causal materia de desarrollo es evitar que los regidores asuman y practiquen funciones que le corresponden a otra autoridad.
2.7. Ahora, se atribuye a los señores regidores haber efectuado acciones de naturaleza administrativa o ejecutiva de competencia de la administración edil, bajo la premisa de que habrían ordenado al gerente municipal, al gerente de Servicios, al gerente de Medioambiente, al subgerente de Limpieza Pública y Gestión Ambiental y al jefe de la Oficina General de Administración de la municipalidad intervenir los parques, áreas verdes y recojo de basura bajo responsabilidad funcional.
2.8. Al respecto, en los actuados obra el documento denominado “ACTA DE REUNIÓN DE DIRECTORIO DE FECHA 13 DE JUNIO DE 2023” (en adelante, Acta de reunión), que en parte de su contenido se describe lo siguiente:
El teniente Alcalde, encargado del despacho de Alcaldía y los Regidores señalados en la introducción del presente Acta, dispusieron al Gerente Municipal, al gerente de Servicios a la Ciudad y Medio Ambiente, Jefe de la Oficina General de Administración intervenir los parques, áreas verdes y recojo de basura bajo responsabilidad funcional [sic].
Lo anterior, según el señor recurrente, evidenciaría la intervención de los señores regidores en la presunta decisión ejecutiva.
2.9. No obstante, también obra en los actuados el Memorando N° D000041-2024-AA-MDS, del 14 de junio de 2024, emitido por el señor alcalde encargado, y dirigido al jefe de la Oficina General de Secretaría del Concejo, cuyo contenido describe lo siguiente:
ASUNTO: Modificación del acta de reunión sostenida con la Gerencia de Servicios a la Ciudad y Medio Ambiente
REFERENCIA: Reunión sostenida el 13.06.2024 con la Gerencia de Servicios a la Ciudad y Medio Ambiente
[...] en atención al acta suscrita el día de ayer, mencionar que hay un error en la misma, dado que la reunión la solicité yo, en calidad de Teniente Alcalde, encargado del despacho de alcaldía, siendo el suscrito, y no los regidores, quien dispone mejorar los servicios en beneficio de los contribuyentes [sic]
[…]
En ese sentido, el acta suscrita queda sin efecto y deberá volverse a suscribir el acta corregida, debiendo mostrar el acta original anulada a los firmantes.
2.10. Sobre el particular, este último acto –efectuado al día siguiente de haberse realizado el hecho cuestionado–, advierte de un error en la redacción del Acta de reunión, esto debido a que el propio señor alcalde encargado señala que él fue quien dispuso “mejorar los servicios en beneficio de los contribuyentes” y no los señores regidores, hecho que guarda coherencia con los argumentos expuestos por los señores regidores en sus escritos de descargo cuando indican que participaron en la reunión como invitados en consonancia a su función de fiscalización.
2.11. Este hecho concreto desvirtúa parte del contenido del Acta de reunión, así como la imputación realizada en contra de los señores regidores, esto es, que estos habrían intervenido en una presunta decisión ejecutiva.
2.12. Con relación a lo expuesto en los considerandos precedentes, se debe tener presente que, de acuerdo con el Memorando N° D000036-2024-AA-MDS, del 11 de junio de 2024, el señor alcalde encargado es quien solicitó al gerente municipal convoque a la reunión realizada, el 13 de junio de 2024, este particular hecho, aunado a su participación en su condición de máxima autoridad municipal en dicho acto, lo pone en una posición privilegiada para exteriorizar el error advertido, como efectivamente ha sucedido, ello, a través del Memorando N° D000041-2024-AA-MDS.
2.13. De lo expuesto, este órgano electoral no advierte que los señores regidores hayan intervenido en una presunta decisión ejecutiva, como equivocadamente postula el señor recurrente; por el contrario, se evidencia que existe –en parte– error en la redacción del contenido del Acta de reunión, el cual, como ya se sostuvo, fue advertido por el señor alcalde encargado.
2.14. Estos hechos, corroborados de forma objetiva, evidencian que los señores regidores no decidieron en el acto cuestionado, por lo que no resulta posible atribuírseles tal conducta.
2.15. En ese orden, cabe precisar que deviene en innecesario desarrollar los elementos que corroboren una posible configuración de dicha causal de vacancia, que este Supremo Tribunal Electoral ha desarrollado en su jurisprudencia.
2.16. Siendo así, se debe desestimar el recurso de apelación y confirmar el acuerdo de concejo venido en grado.
2.17. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse según a lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento (ver SN 1.5.).
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
1. Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don José Ignacio Caballero Vizcarra; en consecuencia, CONFIRMAR el Acuerdo de Concejo N° 38-2024-MDS, del 20 de setiembre de 2024, que desaprobó su solicitud de vacancia presentada en contra de doña Patricia Alejandra Manrique Lévano, don José Franco Guillian Oliver y don Pablo Guillermo Guillén Lloclla, regidores del Concejo Distrital de Surquillo, provincia y departamento de Lima, por la causal de ejercicio de funciones o cargos ejecutivos o administrativos, prevista en el segundo párrafo del artículo 11 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
2. PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica, aprobado por la Resolución N° 0929-2021-JNE.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
SS.
BURNEO BERMEJO
MAISCH MOLINA
RAMÍREZ CHÁVARRY
TORRES CORTEZ
OYARCE YUZZELLI
Clavijo Chipoco
Secretaria General (e)
1 Aprobado por la Resolución N° 0929-2021-JNE, publicada el 5 de diciembre de 2021 en el diario oficial El Peruano.
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