Declaran fundado recurso de apelación interpuesto por regidor del Concejo Distrital de Pueblo Libre, provincia y departamento de Lima; y en consecuencia, revocan el Acuerdo de Concejo N° 001-2024-MPL

Resolución N° 0360-2024-JNE

Expediente N° JNE.2024000298

PUEBLO LIBRE - LIMA - LIMA

SUSPENSIÓN

APELACIÓN

Lima, siete de noviembre de dos mil veinticuatro

VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Juan Carlos Huamaní Tapara, regidor del Concejo Distrital de Pueblo Libre, provincia y departamento de Lima (en adelante, señor regidor), en contra del Acuerdo de Concejo N° 001-2024-MPL, del 22 de enero de 2024, que aprobó el pedido de suspensión en su contra por el plazo de treinta (30) días calendario, por haber incurrido en la falta grave prevista en el numeral 1 del artículo 13 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Pueblo Libre, aprobado por la ordenanza Municipal N° 522-MPL (en adelante, RIC).

Oído: el informe oral

Primero.- ANTECEDENTES

Solicitud de suspensión

1.1. El 18 de octubre de 2023, doña Patricia Ysabel Mejía Hidalgo, regidora del Concejo Distrital de Pueblo Libre (en adelante, señora regidora), presentó ante el referido concejo una denuncia (entiéndase, solicitud de suspensión1) en contra del señor regidor, por incumplimiento del RIC, por los siguientes fundamentos:

Primer hecho

a) La Comisión de Desarrollo Urbano y Ambiental, está integrada, entre otros, por el señor regidor (presidente) y la señora regidora (vicepresidenta). Dicha comisión estuvo trabajando días antes de la Sesión Ordinaria de Concejo N° 2, del 17 de marzo de 2023, en la elaboración de un dictamen. Es así que, momentos antes de la referida sesión, en presencia de otros regidores, la señora regidora solicitó verbalmente al señor regidor que tenga cuidado con las formas de comunicación con los funcionarios de la municipalidad, pues debería realizarla por un medio formal con copia a todos los miembros de la comisión. Dicho pedido originó la reacción del señor regidor, quien, en tono elevado, gritando, con puños cerrados y con gestos faciales de molestia le increpó que renuncie al cargo de vicepresidenta de la comisión y que si no lo hacía él solicitaría su renuncia.

b) Por lo sucedido, la suscrita se sintió avergonzada, irrespetada y menoscabada en sus funciones. A pesar de ello, le respondió señalándole que no renunciaría a su cargo. Asimismo, debido a la afectación emocional, durante el desarrollo de la sesión de concejo su participación no fue activa como en anteriores ocasiones.

Segundo hecho

c) En la Sesión Ordinaria de Concejo N° 05, del 22 de marzo de 2023, el señor regidor, a sabiendas de que la señora regidora trabajaba en otro distrito, manifestó lo siguiente: “He tenido oportunidad de quedarme todo un día trabajando, dejando de lado mi trabajo, porque eso es lo que nosotros tenemos que hacer, trabajar, no irnos a buscar cosas o a decir cosas a otros distritos sobre nuestra gestión. Nuestra gestión se va a ver reflejada en las cosas que hagamos, antes de ir a otros lugares primero tenemos que representar bien nuestro [sic] municipio, para que todos los vecinos puedan saber el trabajo que estamos haciendo”. Dichas palabras las habría mencionado en alusión a la señora regidora.

Tercer hecho

d) En la Sesión Ordinaria de Concejo N° 08, del 24 de abril de 2023, el señor regidor, quien siempre se sienta frente a la señora regidora, no le alcanzó el micrófono inalámbrico en el momento de la votación, y fueron otras personas quienes le ayudaron. En aquel entonces los regidores no tenían micrófonos para cada uno.

Cuarto hecho

e) El 28 de setiembre de 2023, en la Sesión Ordinaria de Concejo N° 18, después de que la señora regidora emitiese su opinión sobre la donación de chatarras, en virtud de su derecho fundamental a la libertad de opinión y expresión, consagrado en el artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el artículo 2 de nuestra Constitución Política del Perú, el señor regidor dijo “la ignorancia es atrevida”. Tal situación conllevó a una llamada de orden de los demás regidores que fue solicitada a la alcaldesa doña Mónica Rossana Tello López (en adelante, señora alcaldesa). Asimismo, el señor regidor, con una disculpa posterior, no mostró un sincero arrepentimiento, sino que realizó una expresión de burla a las opiniones de la señora regidora.

f) Existe un acoso constante por parte del señor regidor hacia la señora regidora, pues menoscabó su tranquilidad, con acciones que no solo se dan con palabras, sino también con gestos (sonrisas burlonas y otras actitudes). Por ello, en la Sesión Extraordinaria de Concejo N° 10, del 31 de mayo de 2010, la señora regidora informó al concejo municipal que tiene cinco (5) testigos y pidió que se someta a votación el no maltrato a la mujer, indicándole la señora alcaldesa que debe realizar su pedido por conducto regular.

g) Las acciones realizadas por el señor regidor constituyen falta grave, según los numerales 1, 4 y 5 del artículo 13 del RIC.

1.2. Mediante el Acuerdo de Concejo N° 046-2023-MPL, del 24 de octubre de 2023, se conformó una comisión especial encargada de evaluar el pedido de suspensión, la cual estuvo integrada por tres (3) regidores.

1.3. Con la Carta N° 1393-2023-MPL-SG, del 24 de octubre de 2023, se trasladó al señor regidor el pedido de suspensión, para que dentro de cinco (5) días hábiles, presente sus descargos ante la comisión especial.

Descargos del señor regidor

1.4. El 27 de octubre de 2023, el señor regidor presentó la Carta N° 01-2023/JCHT, con el asunto “extiendo duda legal y presento descargos”, señalando que los hechos fueron denunciados en la instancia legal, estando a cargo del Octavo Juzgado de Familia Sub Especializado en Violencia contra la mujer e integrantes del Grupo Familiar, en el Expediente N° 24855-2023-0-1801-JR-FT-36; por lo que, según lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, no pueden ser sometidos a conocimiento del concejo municipal, por estar pendientes de resolver en la vía legal. Asimismo, solicitó que se realice la consulta respectiva a la Gerencia de Asesoría Jurídica de la entidad.

1.5. Mediante la Carta N° 02-2023/JCHT del 31 de octubre de 2023, el señor regidor presentó nuevos descargos, señalando lo siguiente:

a) Sobre el segundo hecho, “… el referido relato no reviste relevancia para ser considerado como un agravio o acto de violencia, puesto que no se observa insulto o maltrato hacia la denunciante…”. Además, en la Sesión Extraordinaria de Concejo N° 05, “… su participación no fue ni interrumpida, ni suspendida, ni se llamó al orden, ni mucho menos se me ordenó retirar las palabras, conforme a lo establecido en el Reglamento Interno del Concejo…”.

b) Respecto al tercer hecho, no se puede señalar que el pasar o no un micrófono sea un acto de agravio o violencia, pues su accionar no fue un ataque a la señora regidora, lo que sí sucedería si le hubiera tirado el micrófono, lo hubiera alejado de ella, o se lo hubiera quitado de la mano o de su dominio.

c) Sobre el cuarto hecho, precisó que la frase “la ignorancia es atrevida” no es ofensiva, pues es un enunciado general que no puede ser considerado como un agravio o acto de violencia. Además, no se le pidió retirar la palabra, de acuerdo al artículo 48 del RIC, el retiro de la palabra lo realizó por voluntad propia, en caso se hubiera ofendido a alguno de los regidores presentes.

d) La palabra ignorancia no es ofensiva, de ataque o humillación, ya que hace referencia al desconocimiento de alguna información, lo cual es algo natural del ser humano. En ese sentido, no puede ser considerado como un agravio o acto de violencia ni mucho menos ser una causa proporcionalmente justiciable.

e) No tiene ningún tipo de enemistad ni animadversión hacia la señora regidora u otros regidores. A pesar de ello, expresó sus disculpas a la señora regidora si sus palabras le causaron agravio o afectación a su bienestar y tranquilidad, lo cual es importante para una convivencia armoniosa en sociedad.

f) Sin perjuicio de lo indicado, precisa también que quien refirió que se les había dicho ignorantes fue el regidor don Percy Azurin, quien a viva voz señaló que se calificó de ignorantes a todo el concejo municipal, cuando fue solo una frase suelta, sin alusión a nadie en particular.

1.6. Mediante la Carta N° 1476-2023-MPL-SG, del 31 de octubre de 2023, la secretaria general de la comuna remitió lo actuado a la comisión especial, para que, dentro de diez (10) días hábiles emita un dictamen opinando sobre el pedido de suspensión.

Dictamen de la Comisión Especial

1.7. El 10 de noviembre de 2023, la Comisión Especial presentó el Dictamen N° 001-2023-MPL/CE, precisando, entre otros, lo siguiente:

a) La ordenanza municipal que aprobó el RIC fue publicada inicialmente el 20 de enero de 2019, en el diario oficial El Peruano; sin embargo, dicha ordenanza junto con el texto íntegro del RIC fue publicada recién el 26 de abril de 2023; por lo que, a partir de esta última fecha recuperó su eficacia.

b) Debido a lo anterior, no es posible imponer una sanción a un regidor por faltas cometidas antes del 27 de abril de 2023. En esa medida, los hechos ocurridos el 17 y 22 de marzo; así como el 24 de abril de 2023, devienen en improcedentes, debiendo admitirse únicamente la denuncia en el extremo del cuarto hecho ocurrido el 28 de setiembre de 2023.

c) La conducta infractora radica en la frase “la ignorancia es atrevida”, expresada por el señor regidor en la Sesión Ordinaria de Concejo N° 18, del 28 de setiembre de 2023, la cual fue interpretada por la señora regidora como un agravio hacia su persona. Así, se debe analizar si la frase puede ser considerada como una falta grave, según lo establecido en el RIC.

d) En este caso, la norma trasgredida es el artículo 12 del RIC, debido a que establece una conducta de comportamiento específico en las intervenciones de un regidor, a quien se exige moderación.

e) De los hechos se observa que, cuando el señor regidor dijo la frase “la ignorancia es atrevida”, no se encontraba en el uso de la palabra. Es decir, no se encontraba expresando sus argumentos sobre el punto de debate, en la forma y modo que establece el RIC, situación que es importante para determinar el grado de responsabilidad del señor regidor.

f) Al utilizar una frase ofensiva, el señor regidor incumplió el artículo 12 del RIC, que establece un mandato de comportamiento específico en las intervenciones de un regidor, pues exige “moderación de las intervenciones”; además, el artículo 47 de la misma norma precisa que “las intervenciones se referirán solamente a los asuntos en debate y no se admitirá diálogo entre los regidores, quienes se dirigirán siempre al alcalde o a quien presida la sesión”, por lo que, romper dichas reglas de intervención y comportamiento dentro de un debate constituye la falta grave, prevista en el numeral 1 del artículo 13 del RIC, referida a “incumplir las normas establecidas en el presente reglamento”.

g) El señor regidor como uno de sus argumentos de defensa señaló que en ningún momento se le pidió retirar la palabra, conforme lo dispone el artículo 48 del RIC, por el contrario, el retiro de la palabra fue inmediato y por voluntad propia; no obstante, el alegado artículo señala que si en el debate se emplearan frases o gestos ofensivos, inadecuados o inconvenientes, el alcalde llamará al orden al ofensor, y de ser el caso pedirá el retiro de la palabra; por lo que, en este caso, la señora alcaldesa llamó al orden al regidor ofensor, acreditándose de ese modo, la falta grave por emplear la frase ofensiva “la ignorancia es atrevida”.

h) Además, no fue necesario que se pida el retiro de la palabra ofensiva, ya que el señor regidor expresó que, si alguien se había sentido ofendido con sus palabras “puesto que todos tenemos desconocimiento de alguna materia alguna vez en nuestras vidas, retiro la palabra para que no se sientan ofendidos”. Es decir, el retiro de la palabra se realizó para que no se sientan ofendidos y no por que la frase fue considerada ofensiva.

1.8. La comisión especial, finalmente, determinó que el señor regidor cometió únicamente la falta prevista en el numeral 1 del artículo 13 del RIC y precisó que no puede atribuírsele las faltas previstas en los numerales 4 y 5 del referido artículo, debido a que no existe certeza de que la frase expresada haya sido dirigida específicamente en contra de la señora regidora, como consecuencia de su intervención, con la finalidad de causarle un agravio o menoscabarla en su condición de regidora y mujer. Además, señaló que tal determinación no es competencia de la jurisdicción administrativa. En ese sentido, recomendó al concejo municipal que se imponga la sanción de suspensión al señor regidor, por el plazo de treinta (30) días calendario.

Descargos posteriores del señor regidor

1.9. El 19 de enero de 2024, el señor regidor presentó un escrito de alegatos finales, reiterando los argumentos de sus descargos iniciales, y agregando que:

a) El Dictamen de la comisión especial carece de motivación con relación a la interpretación de la frase “la ignorancia es atrevida”, pues se indica que cuando dijo tal frase no se encontraba haciendo el uso de la palabra, cuando lo que corresponde es centrar la cuestión controvertida en determinar si la frase constituye o no una falta grave que amerite, dentro de los principios de gradualidad, proporcionalidad y razonabilidad, la sanción de suspensión por treinta (30) días.

b) El diccionario de la Real Academia de la Lengua Española señala que son sinónimos de ignorancia el desconocimiento y desinformación; por lo que, la frase pudo haberse mencionado de los siguientes modos: “la desinformación es atrevida”, “el desconocimiento es atrevido”. Entonces, de haberlo expresado de otro modo, ¿también constituiría falta grave?

c) El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) ha señalado que, las conductas previstas como infracción deben encontrarse de manera previa, clara y expresamente tipificadas en el RIC, conforme lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas.

d) Una frase no puede considerarse libremente ofensiva per se, pues conlleva a que se caiga en interpretaciones que podrían estar vinculadas a una animadversión política producto de las diversas posturas en un debate. La frase cuestionada es utilizada en la sociedad, como en un medio televisivo o en los debates del congreso, sin que ello sea motivo de censura.

Decisión del concejo municipal

1.10. En la Sesión de Concejo del 22 de enero de 2024, el concejo distrital, con seis (6) votos a favor, uno (1) en contra y dos (2) abstenciones2, aprobó, por mayoría, la suspensión en el cargo del señor regidor, por el plazo de treinta (30) días calendario, por haber incurrido en la falta grave prevista en el numeral 1 del artículo 13 del RIC.

1.11. La decisión se formalizó mediante el Acuerdo de Concejo N° 001-2024-MPL, de la misma fecha.

1.12. A la sesión de concejo asistieron el señor regidor y su abogado defensor; así como, la señora regidora.

1.13. El señor regidor y la señora regidora se abstuvieron de votar, mientras que la alcaldesa no votó.

Segundo.- SÍNTESIS DE AGRAVIOS

2.1. El 31 de enero de 2024, el señor regidor interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo de Concejo N° 001-2024-MPL, solicitando que sea revocado, bajo los siguientes argumentos:

a) El acuerdo de concejo incurre en errores de apreciación de los hechos, error en la interpretación de los medios probatorios y argumentos aportados. Además, carece de motivación adecuada.

b) La tipificación como falta grave de una frase expresada con respeto resulta evidentemente exagerada. Las facultades sancionadoras no pueden ser forzadas, pues la ley no ampara el abuso del derecho.

c) El concejo municipal no ha considerado los argumentos de defensa vertidos desde un inicio. Así, se señaló que la frase “la ignorancia es atrevida” no es una palabra ofensiva, de ataque o humillación, puesto que solo hace referencia al desconocimiento de alguna información. En ese sentido, el concejo debió centrar el debate en determinar si dicha frase constituye o no una falta grave, lo cual no fue desarrollado.

d) El RIC no ha precisado como falta grave la frase cuestionada; por lo que, no existe una adecuada tipificación de la falta o infracción.

e) No se tomó en cuenta el principio de lesividad u ofensividad, según el cual nadie puede ser sancionado por conductas que no afecten o arriesguen bienes jurídicos individuales o colectivos.

f) Tampoco fue materia de valoración que, en su momento, sin solicitud de por medio, y a sabiendas que no existía falta alguna, expresó sus disculpas.

2.2. A través del Auto N° 1, del 27 de marzo de 2024, se requirió al señor regidor, para que en el plazo máximo de tres (3) días hábiles, luego de notificado, cumpla con adjuntar el comprobante de pago de la respectiva tasa por concepto de apelación; bajo apercibimiento, en caso de incumplimiento, de declarar improcedente su recurso y disponer el archivo definitivo del expediente.

2.3. El citado auto, fue notificado al señor regidor el 3 de abril de 2024, y el 8 del mismo mes y año (dentro del plazo), cumplió con el requerimiento.

CONSIDERANDOS

Primero.- SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la Constitución Política del Perú

1.1. El numeral 4 del artículo 178 indica, como atribución del JNE, la administración de justicia en materia electoral.

1.2. El literal d del numeral 24 del artículo 2 determina lo siguiente:

Artículo 2. Toda persona tiene derecho:

[…]

24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:

[…]

d. Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley.

En la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM)

1.3. El numeral 4 del artículo 25 menciona la siguiente causa de suspensión del cargo de alcalde o regidor:

4. Por sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal.

[…]

En el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, TUO de la LPAG)

1.4. El numeral 3 del artículo 99 preceptúa:

La autoridad que tenga facultad resolutiva o cuyas opiniones sobre el fondo del procedimiento puedan influir en el sentido de la resolución, debe abstenerse de participar en los asuntos cuya competencia le esté atribuida, en los siguientes casos:

[…]

3. Si personalmente, o bien su cónyuge, conviviente o algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tuviere interés en el asunto de que se trate o en otro semejante, cuya resolución pueda influir en la situación de aquel.

1.5. Los numerales 112.1 y 112.2 del artículo 112 señalan lo siguiente:

Salvo disposición legal en contrario, los integrantes de órganos colegiados asistentes a la sesión y no impedidos legalmente de intervenir, deben afirmar su posición sobre la propuesta en debate, estando prohibido inhibirse de votar.

Cuando la abstención de voto sea facultada por ley, tal posición deberá ser fundamentada por escrito.

1.6. El artículo 248, respecto a los principios de la potestad sancionadora administrativa, precisa:

La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:

1. Legalidad.- Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.

[…]

4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.

A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.

En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.

En la jurisprudencia del Pleno del JNE

1.7. El considerando 2.4. de la Resolución N° 0972-2021-JNE especificó lo siguiente:

2.4. Sobre el particular, en reiterada jurisprudencia emitida por el Supremo Tribunal Electoral, se estableció que, para que pueda imponerse válidamente la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de una falta grave prevista en el RIC, se debe verificar la concurrencia de los siguientes elementos:

a. El RIC debe haber sido publicado de conformidad con el artículo 44 de la LOM […], en virtud del principio de publicidad de las normas, reconocido en el artículo 109 de la Constitución Política del Perú […], y debe haber entrado en vigencia antes de la comisión de la conducta imputada a la autoridad municipal, en aplicación del principio de irretroactividad reconocido en el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG […].

b. La conducta imputada debe encontrarse clara y expresamente descrita como falta grave en el RIC, conforme lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas, consagrados en el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Norma Fundamental […] y en los numerales 1 y 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG […][resaltado agregado].

c. La sanción debe recaer sobre la autoridad municipal que realiza, efectivamente, la conducta comisiva u omisiva que se encuentra descrita en el RIC como falta grave, de acuerdo con el principio de causalidad, reconocido en el numeral 8 del artículo 248 del dispositivo legal en mención […].

d. La existencia de intencionalidad de la autoridad municipal en realizar la conducta comisiva u omisiva tipificada como falta grave en el RIC debe ser acreditada, en virtud del principio de culpabilidad en el ámbito administrativo, reconocido en el numeral 10 del artículo 248 del TUO de la LPAG […].

En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del JNE3 (en adelante, Reglamento)

1.8. El artículo 16 contempla:

Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de su publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación [resaltado agregado].

[…].

Segundo.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.

Sobre la votación de los miembros del concejo municipal

2.2. Según el numeral 3 del artículo 99 del TUO de la LPAG, la autoridad administrativa debe abstenerse de participar en asuntos de su competencia, cuando tenga un interés en el tema que se trate o cuyo resultado de la cuestión a definir afecte su situación. Por el contrario, quien no se encuentre dentro de tal supuesto, u otros señalados en la ley, está obligado a emitir su voto, conforme a lo establecido en el numeral 112.1. del artículo 112 del mismo cuerpo normativo (ver SN 1.4. y 1.5.).

2.3. En el caso concreto, en la Sesión de Concejo del 22 de enero de 2024, el señor regidor y la señora regidora, en cumplimiento del artículo 99 de la norma citada, se abstuvieron de votar.

2.4. Por otro lado, la señora alcaldesa, sin explicación alguna, omitió expresar su voto. De ese modo, se constata por parte de esta, la infracción al deber de votar que le correspondía en virtud del numeral 112.1. del artículo 112 del TUO de la LPAG; sin embargo, dado que con ello no se altera el sentido de la decisión adoptada por el concejo municipal, se debe continuar con el análisis del caso.

Análisis del fondo de la controversia

2.5. Este Supremo Tribunal Electoral, en ejercicio de su función jurisdiccional conferida por la Constitución Política del Perú, debe determinar si la decisión adoptada por el Concejo Distrital de Pueblo Libre, que sancionó al señor regidor, por falta grave según el RIC, se encuentra conforme a ley.

2.6. Respecto a los procedimientos de suspensión de alcaldes y regidores de los concejos municipales, cuyo trámite se desenvuelve inicialmente en las municipalidades, se debe señalar que está compuesto por una serie de actos encaminados a demostrar la existencia o no de la comisión de alguna de las causas previstas en el artículo 25 de la LOM. Ello exige el cumplimiento de las garantías propias de los procedimientos administrativos, más aún si se trata de uno de tipo sancionador, pues, de constatarse que se ha incurrido en la causa invocada, se declarará la suspensión en el cargo y se retirará, provisionalmente, la credencial otorgada como consecuencia del proceso electoral en el que la autoridad fue elegida.

2.7. En este caso, de la revisión de los actuados, se advierte que inicialmente la señora regidora, a través de una “denuncia”, solicitó la suspensión del señor regidor por las causas establecidas en los numerales 1, 4 y 5 del artículo 13 del RIC. Es así que, siguiendo el procedimiento dispuesto en dicha norma interna se conformó una comisión especial para que evalúe el caso. En su dictamen, la comisión concluyó que: i) los hechos anteriores a la publicación del RIC no son sancionables; por lo que, el caso debe ser evaluado solo respecto al cuarto hecho, ocurrido en la Sesión Ordinaria de Concejo N° 18, del 28 de setiembre de 2023, esto es, la expresión de la frase “la ignorancia es atrevida”; ii) con relación a la referida frase, la autoridad cuestionada incurrió en la causa prevista en el numeral 1 del artículo 13 del RIC, pero no en los numerales 4 y 5; iii) recomendó que se le imponga al señor regidor la sanción de suspensión por el plazo de treinta (30) días calendario.

2.8. Sobre la base del mencionado dictamen, en la sesión de concejo del 22 de enero de 2024, la señora alcaldesa señaló que “[…] se pasará a votar el Acuerdo de Concejo que aprueba sancionar con la suspensión de 30 días calendario al regidor Juan Carlos Huamaní Tapara, por haber incurrido en la conducta infractora señalada como falta grave en el artículo 13 numeral 1 del Reglamento Interno de Concejo [...]”; obteniendo como resultado seis (6) votos a favor de la suspensión, por la citada causa.

2.9. Por lo tanto, en aplicación del principio tantum apellatum quantum devolutum, en virtud del cual el órgano superior solo debe avocarse sobre el extremo cuestionado en el recurso de apelación, corresponde a este Supremo Tribunal Electoral analizar la decisión apelada únicamente en el extremo impugnado, el cual está referido a la sanción impuesta al señor regidor, por la comisión de la falta grave, prevista en el numeral 1 de artículo 13 del RIC; tanto más, si la señora regidora, no cuestionó que se haya desestimado su pedido por los tres primeros hechos expuestos en su escrito de denuncia ni por los numerales 4 y 5 del artículo 13 del RIC.

2.10. Precisado ello, se observa que se atribuyó al señor regidor que, en la Sesión Ordinaria de Concejo N° 18, del 28 de setiembre de 2023, una vez culminada la intervención de la señora regidora, expresó la frase “la ignorancia es atrevida”.

2.11. Al respecto, el numeral 4 del artículo 25 de la LOM señala que el cargo de alcalde o regidor se suspende “por sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal”. A partir de dicho precepto normativo, se entiende que el legislador ha facultado en la máxima autoridad municipal, esto es, en el concejo municipal, dos competencias: i) elaborar un RIC y tipificar en él las conductas consideradas como faltas graves, es decir, la descripción clara y precisa de la conducta en la que debe incurrir el alcalde o regidor para ser merecedor de la sanción de suspensión; y ii) determinar su comisión por parte de algún miembro del concejo municipal.

2.12. En ese sentido, este órgano electoral debe verificar la concurrencia de los elementos que configuran la causa de suspensión, para que pueda imponerse válidamente la sanción a la autoridad municipal cuestionada (ver SN 1.7.).

2.13. Con relación al primer elemento, referido a la publicidad de las normas, se verifica que el RIC (la ordenanza que lo aprueba y el texto íntegro), fue publicado el 26 de abril de 2023, en el Diario Oficial El Peruano; por lo que, se tiene por cumplido este elemento.

2.14. Sobre el segundo elemento, se debe precisar que las conductas previstas como faltas o infracciones deben encontrarse de manera previa, clara y expresamente tipificadas en el RIC de la entidad, tal como lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas, concordantes con el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política.

2.15. Para tal efecto, los miembros del concejo distrital deben tener presente que no resulta suficiente que el hecho atribuido se considere como infracción para que proceda la imposición legítima de una sanción de suspensión, sino que se requiere necesariamente que dicho hecho sea considerado por el RIC como una falta grave, no siendo aceptables dispositivos genéricos e indeterminados.

2.16. En este caso, el numeral 1 del artículo 13 del RIC, señala lo siguiente:

Artículo 13°.- Causales de falta grave

Los Regidores cometen Falta Grave en los siguientes supuestos:

1. Incumplir las normas establecidas en el presente reglamento.

2.17. Aun cuando la disposición normativa citada es una de carácter genérico que no determina con suficiente grado de certeza la conducta que constituye infracción, sino que considera como falta grave el incumplimiento de cualquier norma establecida en el RIC, es posible su aplicación siempre y cuando la norma presuntamente incumplida (norma de remisión), precise con claridad el hecho sancionable como falta grave.

2.18. Según lo señalado por la Comisión Especial -cuyo dictamen fue acogido por el concejo municipal para declarar la suspensión del señor regidor- la presunta norma incumplida sería el artículo 124 del RIC, debido a que establece una conducta de comportamiento específico en las intervenciones de un regidor, a quien se exige moderación, y que romper dicha regla constituye una contravención flagrante al numeral 1 del artículo 13 de dicho cuerpo normativo. Así, el artículo 12, refiere lo siguiente:

Artículo 12°.- Moderación de las intervenciones de los Regidores

Los Regidores deben guardar moderación en sus intervenciones, evitando utilizar palabras o frases ofensivas y ciñendo sus intervenciones a la materia de su pedido, informe o punto en debate, limitándose al tiempo máximo establecido en el presente Reglamento.

Los Regidores deben votar en los asuntos que se sometan a decisión del Concejo; no pudiendo retirarse de la Sesión en el momento de la votación.

2.19. De la revisión del citado artículo, no se evidencia que su incumplimiento sea pasible de sanción por falta grave; por lo que, la sanción por este artículo no cumple con los principios de legalidad y tipicidad (ver SN 1.6.).

2.20. Sin perjuicio de ello, la misma comisión, refutando los descargos del señor regidor, advirtió que el artículo 48 regula lo referido a las frases ofensivas, del siguiente modo:

Artículo 48°.- Frases ofensivas

Si en el debate se emplearan frases o gestos ofensivos, inadecuados o inconvenientes, el Alcalde llamará al orden al ofensor y, de ser el caso, le pedirá el retiro de las palabras ofensivas, si no retira sus palabras, el Alcalde invitará al ofensor a retirarse de la sala. Producido el retiro el Concejo adoptará las medidas de acuerdo al grado de la falta. En caso que el regidor se resistiese a retirarse de la sala, se suspenderá la Sesión por quince minutos; reiniciada ésta y de mantenerse la negativa, el Alcalde podrá suspender la sesión o disponer el retiro del regidor con apoyo de la fuerza pública, y el Concejo adoptará la sanción establecida en el artículo 13 del presente Reglamento.

2.21. Así, de su revisión se evidencia que, a diferencia del artículo 12, este artículo, en la última parte, sí establece la posibilidad de que se imponga una sanción según el artículo 13 del RIC; sin embargo, no define con claridad si es por la causa establecida en el numeral 1 u otra de las causas previstas en dicho artículo. Aunado a ello, el referido artículo, permite evidenciar que, antes de un procedimiento de sanción, existe un tratamiento frente a las palabras, frases, gestos ofensivos o inadecuados que pudiera expresar algún miembro del concejo: llamada al orden al ofensor y pedido de retirar la palabra ofensiva, sin que en estos casos se tenga que imponer necesariamente una sanción. Es precisamente, en esta etapa en la que concluyó el accionar del señor regidor, pues con posterioridad a la llamada al orden, no hubo una negativa del retiro de las palabras ofensivas o el incumplimiento de la invitación al retiro de la sala, que ameriten el inicio de un procedimiento sancionador.

2.22. En ese sentido, dado que el hecho atribuido al señor regidor, por la expresión “la ignorancia es atrevida”, no puede ser objeto de sanción sobre la base de los artículos 12 y 48 del RIC, no se cumple el segundo elemento.

2.23. Por lo expuesto, corresponde declarar fundado el recurso de apelación, revocar la decisión venida en grado y declarar infundada la solicitud de vacancia presentada por la señora regidora, sin perjuicio de exhortar al Concejo Distrital de Pueblo Libre que realice la revisión del RIC y, de corresponder, efectúe las modificaciones pertinentes, a fin de regular de manera adecuada las conductas, faltas graves y sanciones atribuibles a sus miembros.

2.24. Cabe precisar que esta decisión únicamente se circunscribe al procedimiento de suspensión seguido en contra del señor regidor, sin que tenga incidencia en lo que se resuelva en otras instancias, sean administrativas, civiles o penales, con relación a los hechos denunciados por la señora regidora.

2.25. La notificación del presente pronunciamiento debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento (ver SN 1.8.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

1.- Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don Juan Carlos Huamaní Tapara, regidor del Concejo Distrital de Pueblo Libre, provincia y departamento de Lima; en consecuencia, REVOCAR Acuerdo de Concejo N° 001-2024-MPL, del 22 de enero de 2024, que lo suspendió por el plazo de treinta (30) días calendario, por incurrir en la falta grave prevista en el numeral 1 del artículo 13 del Reglamento Interno de Concejo Municipal de Pueblo Libre, aprobado por la Ordenanza Municipal N° 522-MPL; y, REFORMÁNDOLO, declarar infundada la solicitud de suspensión presentada por doña Patricia Ysabel Mejía Hidalgo.

2.- EXHORTAR al Concejo Distrital de Pueblo Libre, provincia y departamento de Lima, para que realice la revisión de su Reglamento Interno de Concejo y, de corresponder, efectúe las modificaciones pertinentes, a fin de regular de manera adecuada las conductas, faltas graves y sanciones atribuibles a sus miembros.

3.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica, aprobado mediante la Resolución N° 0929-2021-JNE.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

SALAS ARENAS

MAISCH MOLINA

RAMÍREZ CHÁVARRY

OYARCE YUZZELLI

Marallano Muro

Secretaria General

1 De conformidad con el quinto párrafo del artículo 23 de la LOM, de aplicación supletoria a los procedimientos de suspensión, cualquier vecino puede solicitar la vacancia o suspensión del cargo de un miembro del concejo ante el concejo municipal o ante el Jurado Nacional de Elecciones.

2 En el acta se consignó que la señora regidora se abstuvo de votar y que el señor regidor “no emite voto”.

3 Aprobado por la Resolución N° 0929-2021-JNE, publicada el 5 de diciembre de 2021 en el diario oficial El Peruano.

4 Señalado en el fundamento décimo sexto del dictamen.

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