Decreto Supremo que aprueba el Plan Estratégico Multisectorial de la Política Nacional Penitenciaria al 2030

decreto supremo

nº 003-2024-jus

LA PRESIDENTA DE LA REPÚBLICA

CONSIDERANDO:

Que, conforme al artículo 1 y los numerales 21 y 22 del artículo 139 de la Constitución Política del Perú, la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado; y son principios y derechos de la función jurisdiccional, el derecho de los reclusos y sentenciados de ocupar establecimientos adecuados; así como, que el régimen penitenciario tiene por objeto la reeducación, rehabilitación y reincorporación del penado a la sociedad;

Que, el numeral 1 del artículo 4 y el numeral 22.2 del artículo 22 de la Ley Nº 29158, disponen que los Ministerios ejercen la rectoría de las políticas nacionales bajo su competencia, en virtud de lo cual, de acuerdo con el literal a) del numeral 23.1 del artículo 23 de esta misma norma, los Ministerios deben formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial bajo su competencia;

Que, los artículos 6 y 7 de la Ley Nº 29809, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, determina y regula el ámbito de competencia, funciones y estructura orgánica del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, siendo una de sus funciones rectoras la de formular, ejecutar y supervisar las políticas nacionales que le son propias por su ámbito de competencia; concordante con su función específica de orientar y contribuir con el establecimiento de la política criminal y formular la política penitenciaria del Estado;

Que, mediante el artículo 1 de la Ley Nº 29807, se crea el Consejo Nacional de Política Criminal (CONAPOC), encargado de planificar, articular, supervisar y dar seguimiento a la política criminal del Estado; constituyendo una instancia de articulación y coordinación, que se encuentra presidida por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos;

Que, el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, aprobado por Decreto Supremo Nº 013-2017-JUS, establece que la Dirección General de Asuntos Criminológicos, es el órgano de línea encargado de diseñar, formular y evaluar políticas del Estado en materia criminológica, así como efectuar el seguimiento a la ejecución de dichas políticas, proponiendo los correctivos correspondientes; asimismo, establece que dicho órgano tiene a su cargo la Secretaría Técnica del CONAPOC;

Que, mediante Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM, modificado por los Decretos Supremos Nº 038-2018-PCM, Nº 168-2020-PCM y Nº 042-2023-PCM, se aprueba el Reglamento que regula las Políticas Nacionales, con la finalidad de desarrollar la rectoría de las políticas nacionales en todo el territorio, a fin que sean implementadas por las entidades públicas de los tres niveles de gobierno, en beneficio de los ciudadanos;

Que, asimismo, los numerales 15.1 y 15.5 del artículo 15 del citado Reglamento que regula las Políticas Nacionales, establecen que la conducción de una política nacional multisectorial supone su diseño y formulación de manera conjunta con los ministerios intervinientes, así como la coordinación, articulación intersectorial, seguimiento y evaluación de su cumplimiento; asimismo, que excepcionalmente se puede requerir la conformación de un grupo de trabajo u otro mecanismo para el diseño, formulación, coordinación, seguimiento y evaluación de una política nacional multisectorial, que involucre la participación de una pluralidad de Sectores;

Que, en el marco de las normas antes citadas, la Política Nacional Penitenciaria al 2030, aprobada mediante Decreto Supremo Nº 011-2020-JUS, es de obligatorio cumplimiento para las entidades del Estado. Esta política, determina como problema público las inadecuadas condiciones de vida para favorecer la reinserción de las personas privadas de libertad y establece 6 objetivos prioritarios, 27 lineamientos y 36 servicios que tienen como beneficiarios a las personas privadas de libertad y a los agentes penitenciarios;

Que, la Única Disposición Complementaria Final del referido Decreto Supremo Nº 011-2020-JUS, señala que el Poder Ejecutivo aprueba el Plan Estratégico Multisectorial de la Política Nacional Penitenciaria 2020-2030, mediante decreto supremo, dentro de los ciento veinte (120) días contados a partir de su entrada en vigencia. El Plan Estratégico Multisectorial es desarrollado de acuerdo a los lineamientos establecidos por CEPLAN;

Que, mediante Resolución Ministerial Nº 304-2020-JUS, del 11 de diciembre de 2020, se crea el Grupo de Trabajo Multisectorial con el objeto de elaborar propuesta del Plan Estratégico Multisectorial para la implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, a cargo del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, con el objeto de elaborar la propuesta del Plan Estratégico Multisectorial para la implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030;

Que, con Informe Técnico Nº D000009-2023-CEPLAN-DNCPPN-LTF, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) emite opinión técnica sobre el Plan Estratégico Multisectorial de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, señalando que el mismo cumple con los elementos mínimos señalados en la “Nota Metodológica para la formulación del Plan Estratégico Multisectorial (PEM) para la implementación de las Políticas Nacionales Multisectoriales”; por lo que se brinda opinión técnica favorable;

Que, la presente propuesta no requiere de un Análisis de Impacto Regulatorio Ex Ante (AIR Ex Ante), toda vez que está comprendida en el supuesto del inciso 11 del numeral 28.1 del artículo 28 del Reglamento que desarrolla el Marco Institucional que rige el Proceso de Mejora de la Calidad Regulatoria y establece los Lineamientos Generales para la aplicación del Análisis de Impacto Regulatorio Ex Ante, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 063-2021-PCM, el cual establece que “las políticas nacionales, sectoriales y multisectoriales, planes estratégicos y operativos, o demás planes, estrategias o instrumentos de gestión que se elaboran o aprueban en el marco de las disposiciones que los regulan”, no se encuentran comprendidos en el AIR Ex Ante;

Que, en ese sentido, resulta necesario aprobar el Plan Estratégico Multisectorial para la implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, aprobado por Decreto Supremo Nº 011-2020-JUS;

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo Nº 118 de la Constitución Política del Perú; y el numeral 3 del artículo 11 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo;

Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros;

DECRETA:

Artículo 1.- Aprobación del Plan Estratégico Multisectorial de la Política Nacional Penitenciaria al 2030

Se aprueba el Plan Estratégico Multisectorial de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, de obligatorio cumplimiento para la implementación de dicha Política Nacional, que como Anexo forma parte integrante del presente Decreto Supremo.

Artículo 2.- Articulación con los planes del Sinaplan

Las entidades públicas de nivel nacional, regional y local, con responsabilidad en la provisión de servicios y la ejecución de intervenciones priorizados en el Plan Estratégico Multisectorial de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, aprobado en el artículo 1 del presente Decreto Supremo, deben articular dichos servicios con sus instrumentos de gestión estratégica y operativa, conforme a lo dispuesto en el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico – Sinaplan; y adoptar las medidas necesarias para cumplir con la entrega de los mismos y sus indicadores, en los plazos establecidos.

Artículo 3.- Facultades del ente conductor de la Política Nacional Penitenciaria al 2030

El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, en su calidad de entidad conductora de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, cuenta con facultades de coordinación, articulación intersectorial, seguimiento, evaluación y asistencia técnica a las entidades públicas del ámbito nacional, regional y local con responsabilidad en la provisión de los servicios priorizados en la Política Nacional Penitenciaria al 2030.

Artículo 4.- Seguimiento y evaluación

El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, mediante su Dirección General de Asuntos Criminológicos (DGAC), realiza el seguimiento y evaluación del Plan Estratégico, en el marco de la evaluación de la implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, en concordancia con las directivas establecidas por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN.

Artículo 5.- Financiamiento

La implementación de las medidas y acciones asociadas al presente Decreto Supremo, se financian con cargo al presupuesto institucional de las entidades públicas de nivel nacional, regional y local responsables de la provisión de los servicios priorizados en la Política Nacional Penitenciaria al 2030, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.

Artículo 6.- Refrendo

El presente Decreto Supremo es refrendado por el Ministro de Justicia y Derechos Humanos, la Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, el Ministro de Salud, el Ministro del Interior, la Ministra de Educación, el Ministro de Desarrollo e Inclusión Social, el Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo y el Ministro de Relaciones Exteriores.

Artículo 7.- Publicación

Se dispone la publicación del presente Decreto Supremo y del Plan Estratégico Multisectorial de la Política Nacional Penitenciaria al 2030 en el Diario Oficial “El Peruano”; así como de sus anexos en la Plataforma Digital Única del Estado peruano (www.gob.pe), y en las sedes digitales del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (www.gob.pe/minjus), del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (https://www.gob.pe/mimp), del Ministerio de Salud (www.gob.pe/minsa), del Ministerio del Interior (www.gob.pe/mininter), del Ministerio de Educación (https://www.gob.pe/minedu), del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (https://www.gob.pe/midis), del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (www.gob.pe/mtpe), y del Ministerio de Relaciones Exteriores (https://www.gob.pe/rree), el mismo día de su publicación en el Diario Oficial “El Peruano”.

DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL

Única.- Indicadores para el seguimiento y evaluación del cumplimiento de la Política Nacional Penitenciaria al 2030 y su Plan Estratégico Multisectorial

Las entidades públicas de nivel nacional, regional y local, con responsabilidad en la provisión de los servicios e intervenciones priorizados en la Política Nacional Penitenciaria y en el Plan Estratégico Multisectorial aprobado en el artículo 1 de la presente norma, incorporan en sus instrumentos de gestión estratégica y operativa los indicadores contemplados en ambos documentos, y otros elementos que resulten necesarios para realizar el seguimiento y evaluación del impacto y los resultados alcanzados y del cumplimiento de las acciones estratégicas y operacionales.

Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los diecinueve días del mes de febrero del año dos mil veinticuatro.

DINA ERCILIA BOLUARTE ZEGARRA

Presidenta de la República

JULIO JAVIER DEMARTINI MONTES

Ministro de Desarrollo e Inclusión Social

MIRIAM JANETTE PONCE VERTIZ

Ministra de Educación

VÍCTOR MANUEL TORRES FALCÓN

Ministro del Interior

EDUARDO MELCHOR ARANA YSA

Ministro de Justicia y Derechos Humanos

NANCY TOLENTINO GAMARRA

Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables

JAVIER GONZÁLEZ OLAECHEA FRANCO

Ministro de Relaciones Exteriores

CÉSAR HENRY VÁSQUEZ SÁNCHEZ

Ministro de Salud

DANIEL YSAU MAURATE ROMERO

Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo

PLAN ESTRATÉGICO MULTISECTORIAL DE LA POLÍTICA NACIONAL PENITENCIARIA AL 2030 (Decreto Supremo Nº 011-2020-JUS)

Grupo de Trabajo Multisectorial

(Resolución Ministerial Nº 0304-2020-JUS)

Febrero, 2024

CONTENIDO

I. PRESENTACIÓN

II. BASE NORMATIVA

III. RESUMEN DE LA POLÍTICA NACIONAL PENITENCIARIA AL 2030

IV. OBJETIVO DEL PLAN ESTRATÉGICO MULTISECTORIAL

V. INDICADORES DE ESTÁNDARES DE CUMPLIMIENTO

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL PENITENCIARIA AL 2030

6.1. Priorización de los servicios para su ejecución

6.2. Identificación de actividades operativas, actores y asignación de roles

6.3. Vinculación con el planeamiento estratégico

6.4. Ruta de ejecución

VII. GOBERNANZA

7.1. Ministerio Conductor

7.2. Entidades intervinientes

7.3. Unidades orgánicas de línea

7.4. Unidades orgánicas de planeamiento

VIII. CONTROL DE LA EJECUCIÓN

IX. ANEXOS

Anexo Nº 01. Matriz de resumen de la Política Nacional Penitenciaria al 2030

Anexo Nº 02. Fichas técnicas de indicadores del Objetivo del PEM

Anexo Nº 03. Fichas técnicas de indicadores de servicios

Anexo Nº 04. Matriz de priorización de servicios

Anexo Nº 05. Matriz base de identificación de actores y asignación de roles

Anexo Nº 06. Documentos vinculados a la provisión de los servicios reportados por las entidades

Anexo Nº 07. Propuesta de modelo base para la elaboración de protocolos de servicios

Anexo Nº 08. Matriz de vinculación de la Política con los PESEM de las entidades

Anexo Nº 09. Matriz de vinculación de la Política con los PEI de las entidades

Anexo Nº 10. Matriz de vinculación de la Política con los POI de las entidades

Anexo Nº 11. Ruta de ejecución de la Política Nacional Penitenciaria

Anexo Nº 12. Matriz de alertas y compromisos. Fase de implementación

Anexo Nº 13. Matriz de riesgos de implementación

PLAN ESTRATÉGICO MULTISECTORIAL (PEM) DE LA POLÍTICA NACIONAL PENITENCIARIA AL 2030

I. PRESENTACIÓN

La Política Nacional Penitenciaria al 2030 es publicada el día viernes 25 de setiembre de 2020 en el Diario Oficial El Peruano, por medio del Decreto Supremo Nº 011-2020-JUS. Esta política es el resultado de un trabajo conjunto de las diversas entidades involucradas con el sistema penitenciario y con la atención de su población beneficiaria, que, en el espacio de un Grupo de Trabajo Multisectorial discutió y acordó los objetivos, lineamientos y la provisión de servicios requeridos para la asistencia oportuna.

Definiendo seis (06) objetivos prioritarios, veintisiete (27) lineamientos y treinta seis (36) servicios, la Política Nacional Penitenciaria condensa los esfuerzos del Estado peruano para atender de forma óptima y oportuna a la población penitenciaria, bajo los enfoques de derechos humanos, género, interculturalidad e interseccionalidad.

En este sentido, se hace necesaria la articulación multisectorial para garantizar la implementación de la política, y para ello, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), dispone la elaboración del Plan Estratégico Multisectorial. Este mandato ya ha quedado establecido en el Decreto Supremo que aprueba la Política Nacional Penitenciaria al 2030, en su única Disposición Complementaria Final.

El Plan Estratégico Multisectorial “busca establecer los acuerdos y condiciones entre los actores participantes de la política con el fin de garantizar su implementación”1; y para su adecuada elaboración cuenta con la orientación de la Nota metodológica. Formulación del Plan Estratégico Multisectorial (PEM) para la implementación de las Políticas Nacionales Multisectoriales, diseñada por CEPLAN y facilitada a los ministerios rectores de las distintas políticas.

En este marco, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH), como ministerio conductor de la Política Nacional Penitenciaria, crea el Grupo de Trabajo Multisectorial con el objeto de elaborar la propuesta del Plan Estratégico Multisectorial de esta política por medio de la Resolución Ministerial Nº 0304-2020-JUS, publicada el 11 de diciembre de 2020 en el Diario Oficial El Peruano. Este Grupo es de naturaleza temporal y culmina sus funciones en la fecha de aprobación del Plan Estratégico Multisectorial de la Política Nacional Penitenciaria al 2030.

El presente documento, de esta manera, es el resultado de las coordinaciones y del trabajo conjunto de los integrantes del Grupo de Trabajo Multisectorial, representantes de las siguientes entidades: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, quien lo preside como ministerio conductor de la política, Ministerio de Educación (MINEDU), Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), Ministerio de Salud (MINSA), Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP), Ministerio del Interior (MININTER), Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE), Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), Instituto Nacional Penitenciario (INPE) y la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA); y de las tres (3) entidades invitadas: Poder Judicial (PJ), Ministerio Público (MP) y Defensoría del Pueblo. A estas últimas entidades se incorpora posteriormente como entidad invitada, la Junta Nacional de Decanos de los Colegios de Abogados del Perú (JUDECAP). Por su parte, la Secretaría Técnica de este Grupo de Trabajo está a cargo de la Dirección General de Asuntos Criminológicos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

El Grupo de Trabajo Multisectorial ha sesionado en once (11) oportunidades y sus miembros han participado de treinta y dos (32) reuniones bilaterales y cuatro (04) multilaterales, contando también con la asistencia técnica del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico, durante todo el proceso.

El Plan Estratégico Multisectorial de la Política Nacional Penitenciaria, de forma concreta, contiene los acuerdos alcanzados por las diversas entidades intervinientes para garantizar la implementación de la política. Esta labor inicia con la identificación de los servicios de ejecución inmediata y de ejecución progresiva, tomando en cuenta criterios generales y específicos que permiten evaluar la correspondencia de los estándares de cumplimiento con la situación actual en la provisión de los servicios.

Asimismo, el Plan Estratégico Multisectorial dispone en el marco de la implementación de la política, la identificación de actividades operativas, actores y asignación de roles de cada entidad para cada servicio del cual participa; con el fin de garantizar la ejecución efectiva de sus acciones enmarcadas en las metas físicas y financieras, propias de las entidades y ajustadas a sus competencias. Vincula, igualmente, los objetivos prioritarios de la política con los objetivos estratégicos sectoriales de las entidades (Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales - PESEM), así como los servicios con las actividades estratégicas institucionales (Planes Estratégicos Institucionales - PEI) y con las actividades operativas (Planes Operativos Institucionales – POI), de cada entidad según corresponda.

Este ejercicio supone el alineamiento de la política con los instrumentos de gestión en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN), de modo tal que se identifiquen las competencias, acciones y responsables de cada entidad interviniente para garantizar la ejecución óptima y efectiva de lo establecido en la política.

El Plan Estratégico Multisectorial, establece finalmente la hoja de ruta con las tareas, subtareas, responsables y plazos, que han de efectuarse en el proceso de implementación de la Política Nacional Penitenciaria hasta el 2030, mismo horizonte temporal del presente Plan; junto a la identificación de los posibles riesgos que en el futuro inmediato y mediato puedan limitar el cumplimiento de las tareas y subtareas acordadas. Todo ello bajo un proceso de gobernanza y de un control de la ejecución destinado a alcanzar los logros proyectados por la política nacional en la atención al problema público de inadecuadas condiciones de vida para favorecer la reinserción de las personas privadas de libertad; y, orientado a una situación futura deseada donde se respeten plenamente los derechos y se brinden oportunidades de reinserción a esta población.

El presente documento, en línea con la Política Nacional Penitenciaria al 2030, considera de forma prioritaria, la necesidad de promover los enfoques transversales de derechos humanos, interculturalidad, género e interseccionalidad y la atención diferenciada para los grupos de especial protección, en los distintos servicios que el instrumento concibe, en beneficio de la población penitenciaria, tanto de medio cerrado como de medio libre.

II. BASE NORMATIVA

Las principales referencias normativas nacionales que regulan o tienen efecto sobre la formulación de políticas nacionales y su implementación, incluyen las siguientes:

- Decreto Legislativo Nº 1088, Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico.

- Ley Nº27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.

- Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM, que aprueba el Reglamento que regula las Políticas Nacionales, y sus modificatorias.

- Guía para el Planeamiento Institucional, aprobada con Resolución de Presidencia de Consejo Directivo Nº 033-2017/CEPLAN/PCD, modificada por Resolución de Presidencia de Consejo Directivo Nº 00016-2019/CEPLAN/PCD.

- Norma Técnica Nº 001-2019-PCM-SGP, Norma técnica para la gestión de la calidad de servicios en el sector público, aprobada por Resolución de Secretaría de Gestión Publica Nº006-2019-PCM/SGP, y sus modificatorias.

- Lineamientos para la elaboración de los modelos de provisión de bienes y servicios, aprobados por Resolución de Secretaría de Descentralización Nº 011-2020-PCMSD.

- Guía de Políticas Nacionales, aprobada con Resolución de Presidencia de Consejo Directivo Nº 0030-2023/CEPLAN/PCD.

- Guía para el seguimiento y evaluación de políticas nacionales y planes del SINAPLAN, aprobada con Resolución de Presidencia de Consejo Directivo Nº 0061-2023/CEPLAN/PCD.

- Guía para la elaboración de indicadores de políticas nacionales y planes estratégicos, aprobada con Resolución de Presidencia de Consejo Directivo Nº 00015-2021/CEPLAN/PCD.

III. RESUMEN DE LA POLÍTICA NACIONAL PENITENCIARIA AL 2030

La Política Nacional Penitenciaria al 2030, identifica la principal situación problemática del Sistema Nacional Penitenciario, cuyo foco central representa las condiciones de vida de las personas privadas de libertad, que resultan inadecuadas para dar cumplimiento al proceso de reinserción como uno de los sentidos del régimen penitenciario.

La definición del problema público, se asocia a su vez, con variadas causas vinculadas a su origen y mantenimiento: el hacinamiento en establecimientos penitenciarios, pobres condiciones de atención en salud y servicios penitenciarios, inseguridad en establecimientos penitenciarios, limitaciones en el tratamiento penitenciario en medios libre y cerrado, información poco confiable para la administración y gestión del sistema penitenciario y el limitado soporte para la reinserción en el ámbito postpenitenciario.

Los seis objetivos prioritarios de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, se encuentran orientados a: i) reducir significativamente el hacinamiento penitenciario; ii) mejorar las condiciones de vida dignas para las personas privadas de libertad; iii) asegurar condiciones de seguridad y convivencia de esta población; iv) fortalecer las habilidades para la reinserción de las personas que cumplen penas en los medios cerrado y libre; v) fortalecer la gestión del conocimiento, la interoperabilidad y la transparencia del sistema penitenciario; y, vi) mejorar capacidades para la reinserción en personas que han cumplido sus penas (ver gráfico Nº 01).

Gráfico Nº 01. Modelo del problema público de la Política Nacional Penitenciaria.

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Fuente: Decreto Supremo Nº 011-2020-JUS.

De acuerdo a la Política Nacional Penitenciaria al 20302, los objetivos prioritarios contienen las siguientes descripciones:

Objetivo Prioritario Nº 1: Reducir significativamente el hacinamiento en el sistema penitenciario.

Este objetivo está orientado a reducir los niveles de hacimiento que implica, por un lado, racionalizar los ingresos al sistema mediante el desarrollo y adopción de un marco normativo que aplique proporcional y excepcionalmente la prisión preventiva y la pena privativa de libertad; y, por otro lado, mejorar la infraestructura existente y reducir las brechas en infraestructura y de acceso a servicios que considere las necesidades diferenciadas de mujeres y hombres en su diversidad. Asimismo, comprende ampliar la disponibilidad y oferta de medidas y mecanismos alternativos, además de mejorar los procesos de cumplimiento de la pena en medio libre.

Objetivo Prioritario Nº 2: Mejorar las condiciones de vida digna para las personas privadas de libertad.

Orientado a mejorar la oferta de infraestructura y servicios que responda a las necesidades y atención adecuada y oportuna de las personas privadas de libertad considerando su diversidad y la aplicación de los enfoques de género, interculturalidad, derechos humanos e interseccionalidad, acorde a estándares internacionales.

Objetivo Prioritario Nº 3: Asegurar condiciones de seguridad y convivencia de la población penitenciaria.

Busca fortalecer la seguridad integral de los establecimientos penitenciarios por medio de la implementación de mecanismos de control e inteligencia, haciendo uso de recursos y equipos tecnológicos, así como de la coordinación interinstitucional entre el sistema penitenciario y las entidades vinculadas al sistema de administración de justicia.

Objetivo Prioritario Nº 4: Fortalecer habilidades para la reinserción de las personas privadas de su libertad que cumplen penas en los medios cerrado y libre.

Busca la mejora de los programas estructurados de tratamiento penitenciario tanto en medio libre como en medio cerrado, bajo un enfoque de intervención especializada que fortalezca las habilidades sociales y capacidades de la población penitenciaria, y que fomenten la igualdad de género. Dichas intervenciones han de considerar una adecuada valoración de los factores de riesgo y de las trayectorias delictivas, así como la presencia de factores protectores a fin de que los programas de tratamiento estructurado puedan planificar su duración, frecuencia e intensidad en base a estas dimensiones.

Objetivo Prioritario Nº 5: Fortalecer la gestión del conocimiento, la interoperabilidad y la transparencia del sistema penitenciario.

Este objetivo busca que, en el marco de los principios de oportunidad, certeza, coherencia y confiabilidad, se desarrollen sistemas de información y mecanismos de anticorrupción que cuente con tecnología digital e interconectada; de modo que, la información de las personas privadas de libertad en su diversidad, sus características personales, sus sentencias, estado de salud, seguridad y tratamiento en programas estructurados, esté a disposición de las autoridades y funcionarios/as del Sistema Penitenciario para la toma de decisiones. Esta información debe incorporar datos desagregados por sexo, género, y en la medida de lo posible, otras variables como discapacidad, edad, entre otras.

Objetivo Prioritario Nº 6: Mejorar capacidades para la reinserción en personas que han cumplido sus penas.

Considera el acompañamiento y la generación de iniciativas y programas de asistencia para las personas en su diversidad, que habiendo cumplido sus sentencias en medio libre o cerrado, requieran de apoyo para su reinserción. Esto supone proveer de medios de trabajo y procurar la atención social, educativa y cultural de quienes han egresado del sistema, a través de redes y servicios interinstitucionales y comunitarios a nivel nacional; tomando en cuenta las necesidades diferenciadas de hombres y mujeres e incorporando los enfoques de género, interculturalidad, derechos humanos e interseccionalidad.

Finalmente, cada objetivo prioritario dispone de un conjunto de líneas de acción que se constituyen en los medios para su consecución. En concordancia, la Política establece las acciones que se han planteado en el marco de las alternativas de solución del problema público y se materializan en veintisiete (27) lineamientos macros que guían la implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, la cual se garantiza por intermedio de la provisión de los treinta seis (36) servicios identificados.

Los lineamientos de los objetivos prioritarios se orientan a generar esfuerzos normativos para racionalizar el uso de la pena y favorecer los beneficios y medidas alternativas; asegurar la atención en salud, incluyendo la salud mental y los servicios básicos, para la población penitenciaria (POPE); fortalecer la inteligencia penitenciaria y los recursos tecnológicos para garantizar la seguridad y sana convivencia; fortalecer el desarrollo de programas estructurados de tratamiento, su capacidad operativa y cobertura; optimizar los sistemas de información, la interoperabilidad y la transparencia; y brindar acompañamiento postpenitenciario.

Los servicios, por su parte, serán proveídos gracias a las acciones de cada una de las entidades responsables y/o participantes, en un esfuerzo que apunta a que sean brindados en el marco de los estándares de cumplimiento propuestos. Estos estándares ya se encuentran aprobados en el documento de la Política Nacional Penitenciaria y requieren, en algunos casos, la elaboración y/o adecuación de los protocolos, modelos o documentos de provisión, con el fin de establecer una guía donde se presenten los procedimientos requeridos para brindar óptimamente los servicios, así como las funciones y responsabilidades de cada entidad interviniente. Los detalles de los planteamientos de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, pueden observarse en el Anexo Nº 01 del Plan Estratégico Multisectorial (“Matriz de resumen de la Política Nacional Penitenciaria al 2030”).

IV. OBJETIVO DEL PLAN ESTRATÉGICO MULTISECTORIAL

El presente Plan Estratégico Multisectorial, consta de un único objetivo el cual corresponde a “Garantizar la provisión óptima de los servicios de la Política Nacional Penitenciaria al 2030”. Objetivo enmarcado en un proceso conjunto que une los esfuerzos de las diversas entidades que intervienen en la política nacional, en un trabajo que se vincula con el alineamiento de los instrumentos de gestión a los objetivos prioritarios y servicios de la Política Nacional Penitenciaria.

En este sentido y con la finalidad de realizar un control adecuado desde el sector rector, en el proceso de implementación, el objetivo del Plan Estratégico Multisectorial dispone de dos (02) indicadores (ver tabla Nº 01), que dan cuenta del avance de la implementación de los servicios y cuya descripción más detallada se presenta en el Anexo Nº 02 (“Fichas técnicas de indicadores del objetivo del PEM”).

Tabla Nº 01. Objetivo e indicadores del

Plan Estratégico Multisectorial

Elaboración propia, 2021.

Las principales fuentes de datos para la medición de los indicadores, corresponden en el primer caso, al reporte de cumplimiento de las tareas y subtareas acordadas por cada entidad interviniente en el instrumento de Ruta de ejecución, que se describirá más adelante, así como el nivel de avance reportado en cada uno de los indicadores de los estándares de cumplimiento de los servicios. Para el segundo indicador, serán relevantes, además de los instrumentos señalados, el reporte de los servicios que se implementan u optimizan de forma progresiva, cuyo cronograma propuesto se presenta en el Anexo Nº 02.

V. INDICADORES DE ESTÁNDARES DE CUMPLIMIENTO

La Política Nacional Penitenciaria al 2030, establece la materialización de sus lineamientos por intermedio de la provisión de treinta y seis (36) servicios, de los cuales participan distintas entidades en el marco de sus competencias y en beneficio de la población usuaria del sistema penitenciario. Cada servicio, a su vez, está asociado a estándares nacionales de cumplimiento que representan los principales atributos que se requieren efectuar para garantizar la provisión óptima del servicio y la satisfacción de las necesidades que demandan atención.

La selección del estándar de cumplimiento adecuado, se basa en la lógica de ejecutar cada servicio bajo parámetros de calidad y de cobertura, de modo tal que el servicio esté dirigido hacia la población objetivo identificada y se asegure la implementación bajo criterios esenciales orientados a la satisfacción de los usuarios.

Los estándares de cumplimiento de los servicios, son medidos con base a un indicador simple, específico y relevante para la valoración del cumplimiento y logros del servicio, en una medición que se espera sea consistente y sostenible en el tiempo. Para lograr estos fines, se identifican las fuentes de información y las entidades responsables del reporte de los datos, los cuales deben ser confiables y el producto de la recolección y procesamiento de información real y transparente por medio de metodologías que faciliten la comprensión y presentación de lo hallado. El detalle del indicador del estándar de cumplimiento de cada uno de los treinta y seis servicios, se visualiza en el Anexo Nº 03 (“Fichas técnicas de indicadores de servicios”).

VI. IMPLEMENTACIÓN DE LA POLÍTICA NACIONAL PENITENCIARIA AL 2030

El proceso de implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030 requiere un conjunto de acciones instrumentalizadas para garantizar la provisión eficiente de los servicios. En concordancia, esta línea de ejecución, parte de la priorización de los servicios, continúa con la identificación de actividades operativas vinculadas a la política en el marco de los Planes Operativos Institucionales de las entidades intervinientes, especificando los actores y unidades orgánicas responsables y asignando a cada uno de sus roles. Corresponde, posteriormente, la vinculación de la política con el planeamiento estratégico nacional, y, finalmente, se establece la hoja de ruta que guiará el completo proceder de la provisión de los servicios en el marco de la temporalidad de la política.

6.1. Priorización de los servicios para su ejecución

La implementación de la Política Nacional Penitenciaria inicia con la ejecución de aquel conjunto de servicios que disponen de estándares de cumplimiento (o están cercanos a ellos), para ser brindados de forma óptima. En consecuencia, el primer paso es clasificar los servicios en dos grupos: servicios de ejecución inmediata y servicios de ejecución progresiva.

La asignación de uno u otro grupo es el resultado de la evaluación de los criterios considerados claves en el proceso de la oferta del servicio y su vinculación con los fines de la política. Así, CEPLAN, en su nota metodológica, sugiere evaluar cada servicio respecto a cuatro (04) criterios generales y dos (02) criterios específicos, mismos criterios utilizados en el presente Plan Estratégico Multisectorial para la identificación de la priorización:

Criterios generales y de aplicación obligatoria:

- Cumplimiento de los estándares previstos en la política: refiere al hecho de que el servicio presenta las condiciones requeridas para cumplir con los objetivos de la política.

- Impacto en el resultado: dispone la existencia de evidencia que permite afirmar que el servicio contribuye con mayor efectividad al logro esperado en la política.

- Disponibilidad de instrumentos técnico-normativos: estos incluyen protocolos de servicios, modelos de gestión, normas técnicas, o cualquier otro documento que describa el funcionamiento adecuado del servicio.

- Mandato legal o político: refiere la existencia de una norma o prioridad política que establece, señala u obliga la implementación inmediata de ciertos servicios.

Criterios específicos y de aplicación opcional, según lo acuerden las entidades participantes. CEPLAN propone los siguientes3

- Capacidad operativa: orientada a la disponibilidad de recursos de personal, infraestructura, tecnología, entre otros, para la prestación óptima del servicio.

- Cobertura: da muestra de la existencia de una brecha del alcance del servicio en cuestión.

Una vez realizada la valoración, los servicios con mayor puntaje resultan los más favorables para una ejecución inmediata, siendo el puntaje calificador y el peso porcentual de cada criterio, una decisión validada del Grupo de Trabajo Multisectorial, en un ejercicio de variable dicotómica donde la opción “Sí”, representa el valor de uno (1) y la opción “No”, representa el valor de cero (0), respectivamente. Siguiendo esta lógica, la matriz de priorización de servicios culmina con la identificación de siete (07) servicios de ejecución inmediata.

En la lectura del criterio general “impacto en el resultado”, se valora con 1 los servicios que cuentan con evidencia de que su implementación contribuye de una manera considerable al logro de la política; mientras que, ante la ausencia de esta evidencia, se puntúa con 0.

En el criterio general “mandato legal o político”, el valor de 1 significa que existe alguna norma o prioridad política que establece la inmediatez de la implementación del servicio. Si no existe, el puntaje correspondiente es de 0.

Respecto al criterio general “protocolos aprobados o documentos que hagan sus veces”, si se determina la existencia de algún documento que describa el funcionamiento del servicio, el valor correspondiente es de 1; ante la ausencia de tal documento, el puntaje reportado es 0.

En cuanto al criterio específico “capacidad operativa”, si se dispone de los recursos institucionales (infraestructura, tecnología, capital humano), para prestar de manera óptima el servicio, se valora con 1; de no disponer de tales recursos, se asigna 0.

Asimismo, en lo referente al criterio específico de “cobertura”, si existe una mayor brecha en la cobertura del servicio, respecto a la población objetivo, el valor correspondiente es 1; de lo contrario, el puntaje visualizado es 0.

Finalmente, en todos los casos se toma en cuenta las consideraciones vinculadas al contexto actual por la pandemia de la COVID-19 y las limitaciones que genera para la provisión de ciertos servicios y la priorización de otros. Igualmente, se da un valor relevante a los fundamentos de las distintas entidades participantes respecto a la necesidad de ajustes presupuestales, elaboración o adecuación de protocolos, articulación con los sectores y factibilidad inmediata para la provisión de los servicios. Por tales motivos, servicios como el de bloqueadores o inhibidores de celulares y señal Wifi en establecimientos penitenciarios, intervención en abuso y dependencia de sustancias psicoactivas (Programa de Prevención y Tratamiento del Consumo de Drogas), programas de tratamiento estructurados y las actividades educativas y laborales para la población penitenciaria, si bien han alcanzado un puntaje alto en la valoración, han sido considerados servicios de ejecución progresiva.

En el caso de servicios de bloqueadores, este se provee a mediano plazo, toda vez que, como parte de su ejecución, se requiere un conjunto de acciones como los permisos correspondientes, informes técnicos de otros sectores y pruebas pilotos, antes de la instalación final del servicio, motivo por el cual desde que se provee hasta el año 2022, solo 18 establecimientos penitenciarios disponen de bloqueadores o inhibidores de celulares y señal Wifi.

En lo que respecta al Programa de Prevención y Tratamiento del Consumo de Drogas y a los programas de tratamiento estructurados, la optimización de su provisión, particularmente en cobertura, requiere de la ampliación de espacios, un mayor capital profesional y recursos presupuestarios para la adecuación de ambientes y el equipamiento necesario; motivos que hacen que, hasta el momento, las brechas de atención a la población penitenciaria sean considerables.

En concordancia, los servicios vinculados a las actividades educativas y laborales, fueron de los más afectados por la pandemia de la COVID-19, al limitarse los espacios para su ejercicio y el contacto que facilita el desarrollo de las acciones. Así, al igual que en el caso anterior, para la reducción de brechas o ampliación de su cobertura, el apoyo en el mejoramiento de la capacidad logística, operativa y presupuestal, es fundamental.

Producto del ejercicio, los servicios priorizados en el proceso de implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, son los que se presentan a continuación en la tabla Nº 02:

Tabla Nº 02. Servicios priorizados de la Política Nacional Penitenciaria

* Respecto al servicio Nº 2.4.1., las acciones para la atención de la población privada de libertad con problemas de salud mental se vienen desarrollando con el esfuerzo conjunto del MINJUSDH, INPE, MINSA y DEVIDA, en el marco del cumplimiento de lo dispuesto en la sentencia del Tribunal Constitucional Nº 04007-2015-PHC/TC y de la Estrategia Priorizada de Acción en Salud Mental para Población Privada de Libertad, aprobada mediante Decreto Supremo Nº 001-2023-JUS.

Nota. Impacto en el resultado: se refiere a que existe evidencia de que el servicio contribuye con mayor efectividad al logro esperado en la política / Mandato legal o político: se refiere a la existencia de una norma o de una prioridad política que establece la implementación inmediata de determinados servicios / Protocolos aprobados o documentos que hagan sus veces: protocolos de servicios, modelos de gestión, normas técnicas, entre otros que ya describan el funcionamiento del servicio / Capacidad operativa: se refiere a la disponibilidad de recursos institucionales (personal, infraestructura, tecnología, entre otros) para la prestación óptima del servicio / Cobertura: se refiere a la existencia de una mayor brecha de cobertura del servicio (expresada en términos de población objetivo).

Los detalles de la valoración del total de los servicios, incluyendo los veintinueve (29) de ejecución progresiva, se describen en el Anexo Nº 04 (“Matriz de priorización de servicios”).

6.2. Identificación de actividades operativas, actores y asignación de roles

El siguiente paso que procede es identificar las actividades operativas (AO) de los Planes Operativos Institucionales (POI) de las distintas entidades participantes de la provisión de los servicios de la Política Nacional Penitenciaria al 2030. Este alineamiento se realiza con cuantas actividades operativas se vinculan a los servicios correspondientes, toda vez que la finalidad es desagregar los servicios en todas las actividades operativas que garantizarán su implementación; posteriormente, se identifican a los actores que participan.

En concreto, se define la unidad ejecutora, el pliego, sector y nivel de gobierno al cual pertenece la responsabilidad de garantizar el cumplimiento de las actividades operativas vinculadas a cada servicio. Como último paso de este proceso, para cada actividad operativa identificada y vinculada a un servicio, se señala el rol de la unidad ejecutora o del actor identificado en su provisión y en la garantía de su cumplimiento.

La matriz base resultante es de especial importancia al configurarse como el principal insumo para el llenado de las siguientes matrices, siendo además, de suma utilidad en el proceso de actualización y elaboración de los documentos de provisión de servicios; por ello, en el caso en el que no existen actividades operativas vinculadas, las entidades han contado de forma expresa, con la posibilidad de proponer nuevas actividades con el compromiso de impulsar su inclusión en los instrumentos de gestión en concordancia con los cronogramas y normativas dispuestas por CEPLAN para tal fin. Los detalles de esta matriz en el marco del presente Plan Estratégico Multisectorial, se presentan en el Anexo Nº 05 (“Matriz base de identificación de actores y asignación de roles”).

Con relación a los protocolos, modelos y/o documentos de provisión de los servicios, en coordinación con las entidades que conforman el Grupo de Trabajo Multisectorial, se logra identificar los distintos textos que, de forma directa o indirecta, se vinculan a los servicios y son de utilidad en su ejecución. El resultado de la consolidación de los señalados documentos evidencia que se dispone de información relacionada a veintiocho servicios (ver Anexo Nº 06 “Documentos vinculados a la provisión de los servicios reportados por las entidades”). Algunos de estos recursos de información contienen los datos suficientes para guiar la ejecución de los servicios de acuerdo a los estándares de cumplimiento; más aún, en algunos servicios particulares, los documentos existentes deben ser adecuados y en otros tantos han de elaborarse.

En el caso particular de requerirse la elaboración del documento de provisión del servicio, se tiene como insumo la propuesta de modelo base sugerida por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (ver Anexo Nº 07 “Propuesta de modelo base para la elaboración de protocolos de servicios”).

6.3. Vinculación con el planeamiento estratégico

El tránsito de los planteamientos de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, al planeamiento estratégico de las entidades que participan de su implementación, es el camino que garantiza la implementación de la política. En este sentido, se vincula a la política con los instrumentos de gestión en el marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (SINAPLAN) de estas entidades.

Así, en concordancia con la articulación de los instrumentos de gestión, con base en la cadena de resultados dispuesto por CEPLAN4, la política se articula a los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM) por medio de sus objetivos prioritarios, mientras que se alinea a los Planes Estratégicos Institucionales (PEI) y Planes Operativos Institucionales (POI) a través de los servicios.

Siguiendo este fundamento, en un primer momento, los objetivos prioritarios (OP) de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, se vinculan con los objetivos estratégicos sectoriales (OES) de los PESEM de las diversas entidades intervinientes, identificando el objetivo, indicador y responsable del OES. Por un tema de competencias, el sector Justicia y como una extensión de él, el Instituto Nacional Penitenciario, son las entidades que mayor alineamiento presentan en este nivel, tal como se observa en el Anexo Nº 08 (“Matriz de vinculación de la política con los PESEM de las entidades”).

En la segunda parte del proceso de vinculación de la Política al SINAPLAN, cada entidad interviniente vincula los servicios de la política con las acciones estratégicas institucionales (AEI) de su Plan Estratégico Institucional (PEI). En este alineamiento se identifican el pliego, la descripción de la AEI, su indicador y las metas, como se detalla en el Anexo Nº 09 (“Matriz de vinculación de la política con los PEI de las entidades”), donde se logra visualizar que los objetivos prioritarios 2 “Mejorar las condiciones de vida digna para las personas privadas de libertad” y 4 “Fortalecer habilidades para la reinserción de las personas privadas de su libertad que cumplen penas en los medios cerrado y libre”, son los que alinean un mayor número de AEI de las distintas entidades.

Como tercer paso en el marco de la vinculación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030 a los instrumentos de gestión del SINAPLAN, las entidades vinculan los servicios de los cuales participan con las actividades operativas (AO) de sus Planes Operativos Institucionales (POI), donde se definen la descripción de la actividad, unidad de medida, nivel de gobierno, temporalidad, entidad ejecutora y metas. Esta información se presenta en el Anexo Nº 10 (“Matriz de vinculación de la política con los POI de las entidades”), en el cual se detalla a un nivel desagregado, cada actividad. En esta instrumentalización, el Instituto Nacional Penitenciario comprende gran parte de los datos alineados al participar en treinta y cuatro de los treinta seis servicios, y ser, además, la entidad rectora y administradora del ámbito penitenciario a nivel nacional.

6.4. Ruta de ejecución

CEPLAN5 dispone que “[a] través de este paso se elabora un instrumento que muestra los cursos de acción mediante los cuales se ejecutarán cada uno de los servicios de la política”. Esta ruta de ejecución, de gestión interna, se expresa por medio de una herramienta gráfica y es el principal instrumento para llevar a cabo de manera efectiva un monitoreo y seguimiento de la implementación de la política.

El instrumento en cuestión, por lo tanto, describe detalladamente las tareas y subtareas más importantes a ser realizadas durante la ejecución de los servicios (en el caso de los inmediatos); y los plazos, elaboración de documentos o modificaciones en los instrumentos de gestión (para el caso de los progresivos). De esta forma, la ruta de ejecución abarca todo el horizonte temporal de la política y establece los responsables de las acciones, los períodos previstos para cada una y los logros que se esperan ir alcanzando en esos plazos.

Este instrumento resulta en un diagrama desarrollado y consensuado por el Grupo de Trabajo Multisectorial, que marca la pauta para todo el proceso de implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030.

En este marco metodológico, se propone un formato de Ruta de Ejecución simple, que diferencia tres grandes pasos. Para los servicios de ejecución inmediata: i) la adecuación o elaboración de los documentos de provisión de los servicios alineados a los estándares de cumplimiento de la Política: ii) la implementación de los servicios de ejecución inmediata; y, iii) el alineamiento de los instrumentos de gestión de las entidades intervinientes en la provisión de los servicios, con la Política Nacional Penitenciaria. Por su parte, para los servicios de ejecución progresiva, los pasos corresponden a las mismas descripciones, pero la posición del paso ii) y iii) se invierte; esto particularmente, porque existen entidades que requieren en principio, plasmar actividades en los instrumentos de gestión, que les permitan, posteriormente, garantizar su implementación.

El instrumento dispone de forma general, las tareas y subtareas vinculadas a la ejecución de los servicios, y en un marco de temporalidad entre el 2022 y el 2030, establece la progresividad de las acciones orientadas a alcanzar los logros esperados de la política nacional (ver Anexo Nº 11 “Ruta de ejecución de la Política Nacional Penitenciaria”). En su utilidad, esta ruta de ejecución se concibe de forma dinámica y flexible, de modo tal que pueda ser adaptada a las distintas situaciones que se presenten y para mitigar los riesgos posibles que surjan en el futuro.

VII. GOBERNANZA

La Gobernanza es una parte vital y transversal a todo el proceso de diseño, formulación e implementación de las políticas públicas. En concreto, refiere a los acuerdos y compromisos institucionales que configuran la toma de decisiones políticas para intervenir sobre problemas públicos en beneficio de la sociedad. Estos acuerdos conforman parte de lo desarrollado en el marco del Plan Estratégico Multisectorial como los procesos, tareas, responsables, plazos y mecanismos de evaluación, de acuerdo a las competencias y capacidades de cada entidad participante.

Asimismo, la gobernanza, trasciende la toma de decisiones para orientar la gestión en cuanto a los requerimientos de presupuesto, pero también, en cuanto a la ejecución de acciones vinculadas a la consecución efectiva de los objetivos, la supervisión, el seguimiento y evaluación. De manera general, la gobernanza es “el proceso social de decidir los objetivos de la convivencia y las formas de coordinarse; para realizarlos, se lleva a cabo en modo de interdependencia-asociación-coproducción / corresponsabilidad”6.

En este proceso, las funciones de la gobernanza pueden resumirse de la siguiente manera:7

- Establecer la orientación del planeamiento estratégico.

- Supervisar el proceso en el marco de la gestión pública.

- Comprometer de forma activa a las entidades involucradas.

- Gestionar los riesgos y conflictos internos, así como proyectar los externos y sus posibles soluciones, en un ejercicio de control de riesgos.

- Monitorear y evaluar los procesos de control en la fase de implementación y/o gestión pública.

Es así como la Política Nacional Penitenciaria, como un esfuerzo multisectorial que involucra a un conjunto de entidades que forman parte del Ejecutivo, pero también, a entidades autónomas, al sector privado y la sociedad civil, representa un entorno propicio para el desarrollo de una gobernanza efectiva, donde cada parte asume de forma diferenciada algunas responsabilidades cuyo trabajo conjunto se traduce, finalmente, en el logro de los objetivos planteados. De esta forma, se estructura “una específica relación dialéctica entre los actores y las interacciones: los actores se integran entre ellos a través de una serie de interacciones, las cuales, a su vez, solo pueden constituirse, en función del ejercicio político que despliegan los actores”8.

En este sentido, todas y cada una de las entidades que participan de forma directa en la Política Nacional Penitenciaria, así como las entidades invitadas, se incorporan al proceso de Gobernanza en un ejercicio constante que busca facilitar el alcance de la situación futura deseada y la superación del problema público. No obstante, en este esfuerzo conjunto se desenvuelven de forma diferenciada, según el rol que representan:

7.1. Ministerio Conductor

Es el ministerio que “lidera el proceso de implementación y realiza el seguimiento y evaluación de la política. Contribuye a formular las medidas de mitigación de riesgos y medidas correctivas ante las alertas de afectación a la trayectoria de implementación”9.

En el caso concreto de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, el Ministerio conductor corresponde al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, así ha quedado establecido en la Resolución Ministerial Nº 0290-2019-JUS, del 20 de julio de 2019, que aprueba la lista sectorial de las Políticas Nacionales bajo la rectoría del MINJUSDH, donde se incluye a la Política Nacional Penitenciaria.

En este sentido, ha sido el sector Justicia el que ha presidido tanto el Grupo de Trabajo Multisectorial para la actualización de la Política (Resolución Ministerial Nº 0452-2019-JUS), como el Grupo de Trabajo Multisectorial para la elaboración del PEM (Resolución Ministerial Nº 0304-2020-JUS), por intermedio de la Secretaría Técnica ejercida por la Dirección General de Asuntos Criminológicos del mismo ministerio.

En esta lógica, el MINJUSDH en el proceso de gobernanza en la fase de implementación, tiene la función de realizar el monitoreo constante que permita evidenciar el avance en la ejecución de las acciones acordadas por las entidades intervinientes, dando cuenta de estos reportes y de la identificación de debilidades o riesgos que requieran modificación.

7.2. Entidades intervinientes

Junto al MINJUSDH, colaboran las entidades que participan de forma directa en la provisión de servicios y en la garantía de la implementación de la política. Estas entidades, en concreto, son las siguientes:

- Ministerio de Educación (MINEDU)

- Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE)

- Ministerio de Salud (MINSA)

- Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP)

- Ministerio del Interior (MININTER)

- Ministerio de Relaciones Exteriores (MRREE), aunque no provee un servicio de forma directa

- Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS)

- Instituto Nacional Penitenciario (INPE)

- Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA).

Asimismo, las tres entidades invitadas que igualmente intervienen, son:

- Poder Judicial (PJ)

- Ministerio Público (MP)

- Defensoría del Pueblo

Se suma en este acompañamiento, posteriormente como entidad invitada, la Junta Nacional de Decanos de los Colegios de Abogados del Perú (JUDECAP).

La función de las entidades intervinientes es reportar sus avances en el marco de lo establecido en la ruta de ejecución, “declaran las alertas que identifiquen en sus sectores y pliegos, y plantean compromisos para remediarlas. Son los encargados, en el marco de sus competencias, de la elaboración de los protocolos de servicios y/o modelos de provisión de servicios”10. Para esta labor, al interior de cada entidad, asumen especial relevancia las unidades orgánicas de línea y de planeamiento.

Por otro lado, para la implementación del enfoque intercultural en los servicios y acciones que se implementen en el marco del Plan, se solicitará la asistencia técnica del Ministerio de Cultura, que permitirá beneficiar a la población penitenciaria que pertenezca a un pueblo indígena u originario o al pueblo afroperuano. Lo anterior teniendo en cuenta los “Lineamientos para incorporar el enfoque intercultural en la prestación de los servicios públicos”, aprobados mediante Decreto Supremo Nº001-2023-MC, estableciéndose en los mismos su aplicación obligatoria para las entidades de la administración pública y como parte de sus responsabilidades el de promover la participación de las autoridades representativas de los grupos étnicos culturales, con énfasis en los pueblos indígenas u originarios y el pueblo afroperuano”11.

7.3. Unidades orgánicas de línea

Encargadas de elaborar, en el proceso de implementación de la política y bajo una lógica de gobernanza, los documentos que establezcan claramente los medios, métodos y procedimientos para la provisión óptima de los servicios. De esta manera, el ejercicio debe realizarse “en forma participativa con los actores del gobierno nacional, regional y local involucrados en su provisión”12. Las unidades orgánicas de línea son responsables también, de la medición y reporte al ministerio conductor, de los indicadores de estándares de cumplimiento, para fines de evaluación.

7.4. Unidades orgánicas de planeamiento

Las unidades orgánicas de planeamiento de cada entidad interviniente, “brindan asistencia y/o acompañamiento a cada ministerio durante la adecuación de los instrumentos de planeamiento estratégico en coordinación con las unidades de línea”13.

Dentro del marco de implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, se espera que la ejecución efectiva de un entorno de gobernanza responsable y respetuosa de los actores participantes, de los compromisos asumidos y de las funciones que en el marco de sus competencias corresponden, coadyuve al logro de los objetivos prioritarios planteados y al alcance de la situación futura deseada.

En este marco, los efectos positivos de las interacciones en el proceso de gobernanza, se orientan hacia distintas variables:14 efectividad, eficacia, eficiencia y legitimidad, cuyo éxito requiere de acciones específicas que las instituciones deben impulsar y cumplir para garantizar los fines planteados15:

- Promover el compromiso: que debe mantenerse a lo largo de la vigencia de la política y adaptarse a los requerimientos que las circunstancias cambiantes exigen.

- Mejorar la coordinación: vinculado a concebir las acciones necesarias para garantizar la capacidad operativa, la estabilidad financiera y el apoyo por parte de la sociedad, para en conjunto proveer los servicios en la cantidad y calidad óptima a la población beneficiaria.

- Alentar la cooperación: la gobernanza, en resumidas cuentas, debe basarse en una lógica de cooperación en la cual todas las entidades trabajan de manera conjunta para un mismo fin, superar el problema público identificado.

En conclusión, las entidades del Ejecutivo han de fomentar un nivel de gobernanza efectivo que incorpora a los representantes de los gobiernos regionales y locales en los casos que corresponda, de forma tal que la implementación de la Política logre atender el total de la población beneficiaria en todo el territorio nacional, apoyados en los útiles aportes que desde sus propios espacios pueden ofrecer.

VIII. CONTROL DE LA EJECUCIÓN

Garantizar el cumplimiento de la ruta de ejecución, requiere establecer los mecanismos que se adoptarán para realizar el control de la ejecución de los servicios con los estándares de cumplimiento, representados en tareas y subtareas a desarrollar durante la vigencia de la política.

Este proceso de control en el caso de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, es liderado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos como ministerio conductor, apoyado en su unidad orgánica de planeamiento. El control se realizará de forma constante y dinámica para contrarrestar los factores que pudieran influir en la implementación de la política y la provisión de los servicios, tomando las decisiones pertinentes en el momento oportuno, producto de la información analizada. Para ello, se tendrá en consideración los instrumentos sugeridos por CEPLAN en su nota metodológica para la formulación del PEM: la gestión de alertas tempranas y la gestión de riesgos.

En el caso de la gestión de alertas, se monitorean las desviaciones en el cumplimiento de los logros previstos en la ruta de ejecución y se informa a los involucrados para que se tomen las medidas correctivas que encaucen el cumplimiento de los hitos planteados. En este sentido, el ministerio conductor realiza el control de los compromisos para garantizar la ejecución.

Para la gestión de alertas, se tendrá en cuenta para cada tarea y subtarea, los hitos establecidos, así como los criterios de cumplimiento que han de ser satisfechos para su cumplimiento. En el proceso de ejecución se realizará el monitoreo del grado de cumplimiento de las tareas y subtareas, pudiendo expresarse en porcentaje de avance o días de retraso16. En concordancia con el ejercicio, se establecerá una señal de alerta que dará cuenta de la desviación y de su intensidad, haciendo uso de la técnica de semáforo, donde el color rojo da cuenta de la tarea y /o subtarea que no ha cumplido con lo establecido; el amarillo, cuando se encuentra en proceso o existe un pequeño retraso; y el verde, cuando todo marcha de acuerdo a lo programado, alcanzando el logro o hito.

En esta gestión de alertas, también ha de señalarse las medidas correctivas o compromisos que se prevén para remediar la alerta y seguir el curso establecido, identificando junto a ello la unidad orgánica responsable de ejecutar las medidas. La matriz a usar es la sugerida por CEPLAN y su formato se presenta en el Anexo Nº 12 (“Matriz de alertas y compromisos. Fase de implementación”).

Más aún, para brindar un mayor y mejor control de la ejecución, se plantea la gestión de riesgos, es decir, la gestión de eventos posibles “de naturaleza administrativa (procesos burocráticos, débil coordinación), técnica (limitadas capacidades, deficientes sistemas de información, ausencia o limitada información), política (cambio de autoridades, inestabilidad política), social (conflictividad social), ambiental (eventos climatológicos de gran magnitud), entre otros”17, que pueden retrasar o afectar de forma negativa el cumplimiento de las tareas y subtareas .

La matriz de riesgo de implementación de la Política Nacional Penitenciaria al 2030, se basa en las tareas/subtareas plasmadas en la ruta de ejecución, determinando la probabilidad de ocurrencia de los riesgos y el impacto de los mismos, proponiendo acciones de mitigación, en particular, de los casos calificados como de mayor probabilidad e impacto. El ejercicio de proyección inicial formulado se detalla en el anexo Nº 13 (“Matriz de riesgos de implementación), en el cual se establecen los riesgos más palpables en el periodo más inmediato de implementación de la política, con el fin de anticipar sus posibles consecuencias y acciones para contrarrestarlos, al ser la garantía de la provisión de los servicios, el principal objetivo del presente Plan Estratégico Multisectorial.