Revocan el Acuerdo de Concejo N° 011-2023-
EXT-CMPC del Concejo Provincial de Celendín, departamento de Cajamarca
Resolución N° 0112-2023-JNE
Expediente N° JNE.2023001341
CELENDÍN - CAJAMARCA
SUSPENSIÓN
apelación
Lima, cinco de julio de dos mil veintitrés
VISTO: en audiencia pública de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don José Jitler Fernández Guevara, regidor del Concejo Provincial de Celendín, departamento de Cajamarca (en adelante, señor regidor), en contra del Acuerdo de Concejo N° 011-2023-EXT-CMPC, del 5 de abril de 2023, que lo suspendió por un (1) año en el ejercicio de su cargo, entre otros motivos, por incurrir en la causa de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal (en adelante, RIC), prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).
Primero.- ANTECEDENTES
1.1. Mediante el Acuerdo de Concejo N° 066-2023-CMPM, del 3 de marzo de 2023, el Concejo Provincial de Celendín conformó una comisión investigadora encargada de iniciar el procedimiento de suspensión en contra del señor regidor (en adelante, la Comisión), por hechos difundidos en medios de comunicación locales, por los que incurriría en la causa de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al RIC, prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la LOM.
1.2. Con el Informe N° 01-2023-CMPM-PCI, del 28 de marzo de 2023, la Comisión determinó que el señor regidor, a través de promesas recíprocas, así como, de un tercero, se comprometió a interceder y facilitar la ejecución de obras públicas en agravio de la Municipalidad Provincial de Celendín. Por tales hechos, la Comisión determinó que el señor regidor contravino el artículo 10 de la LOM, que establece las atribuciones y obligaciones de los regidores, y el artículo 8 de la Ley N° 27815, Ley del Código de Ética de la Función Pública (en adelante, Código de Ética); y recomendó su suspensión al cargo, sin goce alguno de remuneraciones, dietas o afines, por un (1) año, en aplicación del numeral 4 del artículo 25 de la LOM y del artículo 11 del Reglamento del Código de Ética, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 033-2005-PCM.
1.3. A través de la Sesión Extraordinaria de Concejo, del 30 de marzo de 2023, continuada el 3 de abril del mismo año, el Concejo Provincial de Celendín aprobó, por mayoría, la suspensión en contra del señor regidor, por un (1) año, por incurrir en la causa prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la LOM, entre otros.
Dicha decisión fue formalizada con el Acuerdo de Concejo N° 011-2023-EXT-CMPC, del 5 de abril de 2023.
Segundo.- SÍNTESIS DE AGRAVIOS
2.1. El 12 de abril de 2023, el señor regidor interpuso recurso de apelación contra el Acuerdo de Concejo N° 011-2023-EXT-CMPC; para tal efecto, precisó lo siguientes argumentos:
a) El RIC de la Municipalidad Provincial de Celendín no se encuentra publicado de conformidad con lo establecido en el artículo 44 de la LOM.
b) Mediante la Resolución N° 4150-2022-JNE, del 26 de noviembre de 2022, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), recomendó al concejo edil la adecuada tipificación de las faltas e infracciones establecidas en el RIC.
c) No se le trasladó la infracción imputada para que pueda absolverla y así ejercer su derecho de
defensa.
d) Se le impuso una suspensión de un (1) año, pese a que el RIC establece un límite de noventa (90) días de suspensión, a imponerse por faltas muy graves.
CONSIDERANDOS
Primero.- SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)
En la Constitución Política del Perú
1.1. El literal d del numeral 24 del artículo 2 determina lo siguiente:
Artículo 2. Toda persona tiene derecho:
[…]
24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:
[…]
d. Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley.
1.2. El artículo 51, respecto a la supremacía de la Carta Magna, prescribe:
La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado [resaltado agregado].
1.3. Sobre la vigencia y obligatoriedad de la ley, el artículo 109 regula:
La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.
En la LOM
1.4. El numeral 4 del artículo 25 dispone que el cargo de alcalde o regidor se suspende por acuerdo de concejo en el siguiente caso:
[…]
4. Por sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal.
1.5. El artículo 44, sobre la publicidad de las normas municipales, preceptúa que:
Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dietas de los regidores deben ser publicados:
1. En el Diario Oficial El Peruano en el caso de las municipalidades distritales y provinciales del departamento de Lima y la Provincia Constitucional del Callao.
2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad.
3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos.
4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.
Las normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la propia norma postergue su vigencia.
No surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión.
En el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, TUO de la LPAG)
1.6. El artículo 248 indica lo siguiente:
Artículo 248.- Principios de la potestad sancionadora administrativa
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los siguientes principios especiales:
1. Legalidad.- Sólo [sic] por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.
[…]
4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.
En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.
5.- Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables.
Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
[…]
8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.
[…]
10. Culpabilidad.- La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.
En la jurisprudencia del Pleno del JNE
1.7. En el considerando 2.4. de la Resolución N° 0972-2021-JNE, replicado en la Resolución N° 2927-2022-JNE, se consignó lo siguiente:
2.4. Sobre el particular, en reiterada jurisprudencia emitida por el Supremo Tribunal Electoral1 , se estableció que, para que pueda imponerse válidamente la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de una falta grave prevista en el RIC, se debe verificar la concurrencia de los siguientes elementos:
a. El RIC debe haber sido publicado de conformidad con el artículo 44 de la LOM […], en virtud del principio de publicidad de las normas, reconocido en el artículo 109 de la Constitución Política del Perú […], y debe haber entrado en vigencia antes de la comisión de la conducta imputada a la autoridad municipal, en aplicación del principio de irretroactividad reconocido en el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG […]. [resaltado agregado].
b. La conducta imputada debe encontrarse clara y expresamente descrita como falta grave en el RIC, conforme lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas, consagrados en el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Norma Fundamental […] y en los numerales 1 y 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG […].
c. La sanción debe recaer sobre la autoridad municipal que realiza, efectivamente, la conducta comisiva u omisiva que se encuentra descrita en el RIC como falta grave, de acuerdo con el principio de causalidad, reconocido en el numeral 8 del artículo 248 del dispositivo legal en mención […].
d. La existencia de intencionalidad de la autoridad municipal en realizar la conducta comisiva u omisiva tipificada como falta grave en el RIC debe ser acreditada, en virtud del principio de culpabilidad en el ámbito administrativo, reconocido en el numeral 10 del artículo 248 del TUO de la LPAG […].
1.8. En la Resolución N° 0188-2018-JNE, del 26 de marzo de 2018, se especificó, además, que la publicación del RIC no solo está relacionada con la ordenanza que lo aprueba o modifica, sino también con los artículos que lo comprenden.
En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones2 (en adelante, Reglamento)
1.9. El artículo 16 contempla:
Artículo 16.- Sujetos obligados al uso de la Casilla electrónica
Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.
En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de su publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación.
[…]
Segundo.- ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
2.1. Antes del examen de la materia en controversia, de la calificación del recurso de apelación, se advierte que este cumple con las exigencias previstas en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.
Elementos de la causa de suspensión establecida en el numeral 4 del artículo 25 de la LOM
2.2. De los actuados, se verifica que el Concejo Provincial de Celendín suspendió en el ejercicio del cargo al señor regidor por el plazo de un (1) año, para lo cual tomó en cuenta la causa prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la LOM (ver SN. 1.4.) y el literal b del numeral 11.1, del artículo 113 del Reglamento del Código de Ética. No obstante, la sanción contemplada en dicho reglamento, se encuentra derogada por el literal g de la Única Disposición Complementaria Derogatoria del Reglamento General de la Ley N° 30057, Ley del Servicio Civil, aprobado por el Decreto Supremo N° 040-2014-PCM.
2.3. Ahora bien, respecto a la suspensión de alcaldes y regidores a cargo del concejo municipal correspondiente, este Supremo Tribunal Electoral ha establecido que, para que pueda imponerse válidamente dicha sanción a una autoridad municipal por la comisión de una falta grave prevista en el RIC, se debe verificar la concurrencia de ciertos elementos (ver SN 1.7.), entre ellos, el primero es que el RIC se haya publicado de conformidad con el artículo 44 de la LOM y que haya entrado en vigencia antes de haber cometido la conducta imputada a la autoridad municipal.
2.4. Con relación al primer elemento, cabe precisar que la publicidad de las normas constituye un requisito esencial que determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad de estas. Así, en observancia de los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú (ver SN 1.2. y 1.3.), las normas municipales, como el RIC, que son aprobadas por ordenanza, rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la misma postergue su vigencia; y no surte efecto legal si no se ha cumplido con su publicación siguiendo el orden de prelación establecido en el artículo 44 de la LOM (ver SN 1.5.).
2.5. Asimismo, conforme se ha venido señalando en reiterada jurisprudencia (ver SN 1.8.), la publicación del RIC no solo está relacionada con la ordenanza que lo aprueba o modifica, sino también con los artículos que lo comprenden, ya que el propósito de dicha publicación es que las autoridades sujetas al referido documento, así como la ciudadanía de la circunscripción, tengan conocimiento de las disposiciones contenidas en él, ajusten sus comportamientos a dichos preceptos, y conozcan las infracciones y eventuales sanciones que acarrearía incurrir en las faltas establecidas.
2.6. En ese sentido, tomando en consideración que el procedimiento de suspensión por falta grave se erige como uno en el que el Estado ejerce su potestad sancionadora, el grado de certeza en torno a la satisfacción de principios constitucionales como el de publicidad de la norma que le sirve de sustento, en este caso, el RIC debe ser indiscutible y pleno, por lo que no debe existir el menor atisbo de duda en torno a que el RIC fue publicado de conformidad con los lineamientos establecidos en el artículo 44 de la LOM.
2.7. En el caso de autos, obra el Oficio N° 021-2023-MPC-SG, del 8 de mayo de 2023, en el cual el secretario general de la Municipalidad Provincial de Celendín remitió el RIC y la Ordenanza Municipal N° 002-2015-MPC/A, del 23 de enero de 2015, que lo aprobó; asimismo, se tiene el Oficio N° 023-2023-MPC-SG, del 22 de mayo de 2023, por el cual el referido funcionario señaló que dicha ordenanza no fue publicada en ningún otro medio electrónico o escrito diferente al portal institucional de la mencionada entidad edil.
2.8. Asimismo, mediante el propio Oficio N° 023-2023-MPC-SG, se informó que el Concejo Provincial de Celendín no dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 2 de la Resolución N° 4150-2022-JNE, del 26 de noviembre de 2022. En dicha resolución, el Pleno del JNE –pronunciándose también sobre la falta de publicación del RIC– requirió al referido concejo municipal que cumpla con su publicación de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 44 de la LOM, publicación que hasta la fecha no se ha efectuado.
2.9. Por consiguiente, al no cumplir con el requisito de publicidad, este instrumento normativo carece de eficacia para la interposición de alguna sanción de suspensión por la comisión de falta grave; en tal sentido, al no satisfacer el primer elemento de la causa objeto de análisis, corresponde amparar el recurso de apelación y revocar el acuerdo de concejo que declaró la suspensión del señor regidor, así como declarar nulo todo lo actuado; y, consecuentemente, la improcedencia del trámite de suspensión seguido en su contra.
2.10. En ese mismo orden, se debe requerir al Concejo Provincial de Celendín que cumpla con la publicación del RIC de acuerdo con lo establecido en el numeral 1 del artículo 44 de la LOM; sin perjuicio ello, debe recordarse que las conductas previstas como faltas o infracciones deben encontrarse de manera previa, clara y expresamente tipificadas en el RIC de la entidad edil, conforme lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas (ver SN 1.7.), concordantes con el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política, por lo que, se debe recomendar al referido concejo edil verifique la adecuada tipificación de las faltas o infracciones establecidas en el reglamento interno del concejo municipal y que la sanción de cada una de las conductas tipificadas como infracción en dicho reglamento se encuentren claramente delimitadas.
2.11. Cabe precisar que la decisión adoptada por este órgano colegiado únicamente se circunscribe al procedimiento de suspensión seguido en contra del señor recurrente, sin perjuicio ni desmedro de lo que se resuelva en otras instancias, sean administrativas, civiles o penales, con relación a los hechos denunciados.
2.12. La notificación de este pronunciamiento debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento (ver SN 1.9.).
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
1.- Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don José Jitler Fernández Guevara, regidor del Concejo Provincial de Celendín, departamento de Cajamarca; en consecuencia, REVOCAR el Acuerdo de Concejo N° 011-2023-EXT-CMPC, del 5 de abril de 2023, que lo suspendió por un (1) año en el ejercicio de su cargo, entre otros motivos, por incurrir en la causa de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal, prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; y, REFORMÁNDOLO, declarar NULO todo lo actuado e IMPROCEDENTE el trámite de suspensión seguido en contra de la mencionada autoridad edil.
2.- RECOMENDAR al Concejo Provincial de Celendín, departamento de Cajamarca, que verifique la adecuada tipificación de las faltas o infracciones establecidas en el reglamento interno del concejo municipal y que la sanción de cada una de las conductas tipificadas como infracción en dicho reglamento se encuentren claramente delimitadas.
3.- REQUERIR al Concejo Provincial de Celendín, departamento de Cajamarca, para que cumpla con la publicación del reglamento interno del concejo municipal de acuerdo con lo establecido en el numeral 2 del artículo 44 de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
4.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica, aprobado mediante la Resolución N° 0929-2021-JNE.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
SS.
SALAS ARENAS
ESPINOZA VALENZUELA
RAMÍREZ CHÁVARRY
SANJINEZ SALAZAR
OYARCE YUZZELLI
MARALLANO MURO
Secretaria General (e)
1 Resoluciones N° 1142-2012-JNE, N° 0296-2014-JNE, N° 0076-2019-JNE, N° 0122-2019-JNE, N° 0148-2019- JNE y N° 0142-2020-JNE
2 Aprobado por la Resolución N° 0929-2021-JNE, publicada en el diario oficial El Peruano, el 5 de diciembre de 2021.
3 Artículo 11.- De las sanciones aplicables a los empleados públicos
La aplicación de las sanciones se efectuarán de acuerdo al vínculo contractual que los empleados públicos mantengan con las entidades de la Administración Pública, de conformidad con lo siguiente:
11.1. Las sanciones aplicables a aquellas personas que mantienen vínculo laboral:
a) Amonestación.
b) Suspensión temporal en el ejercicio de sus funciones, sin goce de remuneraciones, hasta por un año.
c) Destitución o Despido.
[…]
2197483-1