Confirman la R.J. N° 000851-2022-JN/ONPE, que declaró infundado recurso de reconsideración presentado contra la R.J. Nº 000027-2021-JN/ONPE, que sancionó con multa a excandidato a la alcaldía de la Municipalidad Provincial de Puno, departamento de Puno, por incumplir con la presentación de información financiera

Resolución Nº 0035-2023-JNE

Expediente Nº JNE.2022151098

LIMA - LIMA - LIMA

ONPE

apelación

Lima, seis de marzo de dos mil veintitrés

VISTO: en la audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Gustavo Adolfo Pacheco Villar (en adelante, señor recurrente) en contra de la Resolución Jefatural Nº 000851-2022-JN/ONPE, del 25 de febrero de 2022, que declaró infundado el recurso de reconsideración presentado en contra de la Resolución Jefatural Nº 000027-2021-JN/ONPE, del 6 de febrero de 2021, con la cual la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) lo sancionó, en su condición de excandidato a la alcaldía de la Municipalidad Provincial de Puno, departamento de Puno, con una multa de diez (10) unidades impositivas tributarias (UIT), por incumplir con la presentación de la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados en su campaña electoral durante las Elecciones Regionales y Municipales 2018 (ERM 2018), según lo establecido en el numeral 34.6 del artículo 34 de la Ley Nº 28094, Ley de Organizaciones Políticas (en adelante, LOP).

PRIMERO. ANTECEDENTES

1.1. Con la Resolución Gerencial Nº 000006-2020-GSFP/ONPE, del 28 de setiembre de 2020, la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la ONPE (en adelante, Gerencia de Supervisión) dispuso el inicio del procedimiento administrativo sancionador (PAS) en contra del señor recurrente por no presentar la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados durante la campaña electoral de las ERM 2018, en el plazo legal establecido, conforme a lo dispuesto en el numeral 34.6 del artículo 34 de la LOP.

Mediante la Carta Nº 000125-2020-GSFP/ONPE, del 29 de setiembre de 2020, la Gerencia de Supervisión notificó al señor recurrente el inicio del PAS, para lo cual adjuntó la Resolución Gerencial Nº 000006-2020-GSFP/ONPE y los demás actuados.

1.2. El 12 de octubre de 2020, el señor recurrente presentó sus descargos con relación al inicio del PAS seguido en su contra.

1.3. A través de la Carta Nº 000067-2020-JN/ONPE, del 16 de diciembre de 2020, la ONPE notificó al señor recurrente el Informe Nº 000476-2020-GSFP/ONPE, del 15 de diciembre del mismo año, emitido por la Gerencia de Supervisión, así como el Informe Nº 3327-2020-JANRFP-SGTN-GSFP/ONPE, del 7 de diciembre de 2020, del Área de Normativa y Regulación de Finanzas Partidarias de la Gerencia de Supervisión, que adjuntó el Informe Final de Instrucción Nº 3589-2020-PAS-JANRFP-SGTN-GSFP/ONPE, del 7 de diciembre de 2020, en el cual se recomienda la prosecución del PAS.

1.4. El 29 de diciembre de 2020, el señor recurrente presentó sus descargos con relación al Informe Final de Instrucción Nº 3589-2020-PAS-JANRFP-SGTN-GSFP/ONPE.

1.5. Con la Resolución Jefatural Nº 000027-2021-JN/ONPE, del 6 de febrero de 2021, el jefe de la ONPE sancionó al señor recurrente con una multa de diez (10) UIT, por no cumplir con la presentación de la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados en su campaña electoral durante las ERM 2018, según lo dispuesto en el numeral 34.6 del artículo 34 de la LOP.

1.6. El 13 de agosto de 2021, el señor recurrente interpuso recurso de reconsideración en contra de la Resolución Jefatural Nº 000027-2021-JN/ONPE, para lo cual manifestó principalmente siguiente:

a. “Nuestra no participación se encuentra reflejada en que nuestra agrupación política, no figuró en las cedula electoral de votación del 7 de octubre del 2018, por la Provincia de Puno, hecho que es verificable”.

b. “Para el que muere, renuncia y/o es excluido, precluye o se cierra la etapa electoral de votación, no son pasibles de entrar en la fiesta electoral, por lo tanto y tal como lo expresamos en el siguiente apartado, deberían tener un trato diferenciado del resto de los que fueron o no premunidos del voto ciudadano, que es el fin supremo de las elecciones”.

c. “En el supuesto negado que el suscrito debiera rendir cuentas por la campaña electoral 2018, esta debería ser desde el momento de la inscripción hasta la respectiva renuncia, situación que produjo el punto de quiebre del proceso electoral para el renunciante, y esto devendría en la conclusión del proceso electoral para el candidato”.

1.7. Con la Resolución Jefatural Nº 000851-2022-JN/ONPE, del 25 de febrero de 2022, el jefe de la ONPE declaró infundado el recurso de reconsideración formulado en contra de la Resolución Jefatural Nº 000027-2021-JN/ONPE.

SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS

2.1. El 25 de marzo de 2022, el señor recurrente interpuso recurso de apelación en contra de la Resolución Jefatural Nº 000851-2022-JN/ONPE, esencialmente, sobre la base de los siguientes argumentos:

a. El PAS seguido por la ONPE es uno de carácter especial, por lo que debe observar los principios de la potestad sancionadora a que se refiere el artículo 248 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante, TUO de la LPAG), así como la estructura y las garantías previstas para el procedimiento administrativo general, las cuales se deben aplicar de manera supletoria al primero.

b. En el caso concreto, la formulación de cargos efectuada a través de la Carta Nº 000125-2020-GSFP/ONPE y de la Resolución Gerencial Nº 000006-2020-GSFP/ONPE no cumple con lo previsto para el PAS, regulado en el TUO de la LPAG, como mencionar a la autoridad competente para imponer la sanción y citar la norma en qué se fundamenta la sanción impuesta por la ONPE, lo cual impide el ejercicio pleno de su derecho a la defensa.

c. Además, el PAS seguido por la ONPE no ha cumplido con la separación entre la fase instructora y la sancionadora, las cuales debieron estar encomendadas a personas distintas. Así, el numeral 254.1 del artículo 254 del TUO de la LPAG señala que la potestad sancionadora debe seguir el procedimiento legal establecido y caracterizado por diferenciar entre la autoridad que instruye y la que sanciona.

d. Al respecto, la Gerencia de Supervisión visó la resolución que impuso la sanción lo que evidencia el incumplimiento de estructurar de modo separado el procedimiento sancionador en las fases de instrucción y sanción a cargo de autoridades distintas, máxime si la función de dicha gerencia debió limitarse solo a la fase de instrucción.

e. Por otro lado, como los oficios circulares emitidos por la Gerencia de Supervisión fueron dirigidos a su organización política y no a su persona, nunca tuvo conocimiento de la obligación que tenía de rendir cuentas de los aportes, ingresos recibidos y gastos de campaña que efectuó. Admitir lo contrario significaría ir en contra de su derecho a la defensa.

f. La lista de candidatos que él integraba se retiró de la campaña electoral del 2018, por lo que no efectuó gastos ni ingresos de campaña, en tal sentido, asumiendo una interpretación literal del artículo 36-B de la LOP, se puede deducir válidamente que no estuvo obligado a rendir cuentas por dichos conceptos.

CONSIDERANDOS

PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la LOP

1.1. Los numerales 34.5 y 34.6 del artículo 34, modificado por el artículo 1 de la Ley Nº 30689, vigente al momento de los hechos materia de cuestionamiento, disponen que:

Artículo 34. Verificación y control

[…]

34.6. Las organizaciones políticas y los responsables de campaña, de ser el caso, presentan informes a la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, sobre las aportaciones e ingresos recibidos y sobre los gastos que efectúan durante la campaña electoral, en un plazo no mayor de quince (15) días hábiles contados a partir del día siguiente de la publicación en el diario oficial El Peruano de la resolución que declara la conclusión del proceso electoral que corresponda.

[…]

1.2. El artículo 36-B dicta que:

Artículo 36-B. Sanciones a candidatos

Los candidatos que no informen a la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, de los gastos e ingresos efectuados durante su campaña son sancionados con una multa no menor de diez (10) ni mayor de treinta (30) Unidades Impositivas Tributarias (UIT). En caso de que el candidato reciba aportes de fuente prohibida señalados en el artículo 31 de la presente ley, la multa es del monto equivalente al íntegro del aporte recibido indebidamente.

En el TUO de la LPAG

1.3. El numeral 247.2 del artículo 247 señala que:

Artículo 247.- Ámbito de aplicación de este capítulo

[…]

247.2 Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 248, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador.

1.4. El numeral 254.1 del artículo 254 establece que:

Artículo 254.- Caracteres del procedimiento sancionador

254.1 Para el ejercicio de la potestad sancionadora se requiere obligatoriamente haber seguido el procedimiento legal o reglamentariamente establecido caracterizado por:

1. Diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que decide la aplicación de la sanción.

[…]

En el Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios1 (en adelante, Reglamento)

1.5. El numeral 1 del artículo 111 prescribe que:

Artículo 111.- Infracciones de los candidatos

Son infracciones administrativas atribuibles a los candidatos, el incumplimiento de las siguientes disposiciones de ley:

1. Cuando el candidato no informe de los gastos e ingresos efectuados durante su campaña en el plazo de quince (15) días hábiles, contados a partir del día siguiente de la publicación en el diario oficial El Peruano de la resolución que declara la conclusión del proceso electoral que corresponda.

1.6. El primer párrafo del artículo 112 refiere:

Artículo 112.- Sanciones a los candidatos

Por la infracción señalada en el numeral 1 del artículo 111 del Reglamento, el candidato será sancionado con una multa no menor de diez (10) ni mayor de treinta (30) UIT.

1.7. El artículo 118 regula:

Artículo 118.- Autoridades competentes y plazos

La Gerencia actúa, en el procedimiento administrativo sancionador a que haya lugar, como la autoridad que conduce la fase instructora y cuenta con autonomía técnica para emitir el informe final de instrucción en un plazo no mayor de cuatro (4) meses contados desde la notificación al administrado de la resolución que da inicio al procedimiento administrativo sancionador.

La Jefatura Nacional de la ONPE es la autoridad que, de acuerdo a Ley, resuelve la aplicación de la sanción, en cada caso. La fase sancionadora tiene una duración de cuatro (4) meses, contados desde la recepción del informe final de instrucción.

Los plazos señalados en el primer y segundo párrafo del presente artículo se aplican a las infracciones leves, graves y muy graves señaladas en el artículo 36, así como en el artículo 36-B de la Ley […].

1.8. El artículo 120 determina:

Artículo 120.- Contenido de la notificación del acto que da inicio al procedimiento administrativo sancionador

Decidido el procedimiento sancionador, la Gerencia notifica a la organización política, al candidato a cargo de elección popular, al promotor o a la autoridad sometida a consulta popular de revocatoria, la siguiente documentación:

1. Carta que comunica el inicio del procedimiento sancionador, la cual deberá contener:

[…]

b) La sanción que podría acarrear la supuesta infracción y la norma en la que se ampara.

[…]

d) Comunicar que será la Jefatura Nacional de la ONPE quien decidirá la imposición de la sanción, de acuerdo a lo establecido en el artículo 36-A y 36-B de la Ley, así como en el artículo 29-A de la LDPCC.

En la Resolución Jefatural Nº 000320-2018-JN/ONPE, publicada el 3 de enero de 2019

1.9. La Jefatura General de la ONPE fijó, el 21 de enero de 2019, como último día para que las organizaciones políticas, candidatos y/o responsables de campaña presenten la información financiera de campaña electoral de las EMR 2018 [resaltado agregado].

En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones2 (en adelante, Reglamento sobre la Casilla Electrónica)

1.10. El artículo 16 contempla:

Artículo 16.- Sujetos obligados al uso de la Casilla electrónica

Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de su publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación.

SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

a) Sobre la estructura y garantías del PAS seguido por la ONPE

2.1. El señor recurrente cuestiona que la ONPE no haya observado la estructura requerida para el desarrollo del PAS, conforme lo establece el TUO de la LPAG.

2.2. En efecto, el numeral 247.2 del artículo 247 del citado cuerpo normativo (ver SN 1.3.) establece que las disposiciones sobre el PAS se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, los que deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa, así como la estructura y garantías previstas para el referido procedimiento.

2.3. En cuanto a la estructura del PAS, el numeral 254.1 del artículo 254 del TUO de la LPAG (ver SN 1.4.) establece que dicho procedimiento se caracteriza por diferenciar en su estructura entre la autoridad que conduce la fase instructora y la que decide la aplicación de la sanción.

2.4. En el caso concreto, el artículo 118 del Reglamento (ver SN 1.7.) establece que la Gerencia de Supervisión actúa como la autoridad que conduce la fase instructora y emite el informe final de instrucción. Por su parte, el jefe de la ONPE es la autoridad que, de acuerdo a ley, resuelve la aplicación de la sanción. De ahí que el PAS seguido por la ONPE sí cumple con diferenciar la estructura establecida en el TUO de la LPAG.

2.5. Ahora, el señor recurrente cuestiona que la Resolución Jefatural Nº 000027-2021-JN/ONPE -que impuso la sanción- cuenta con el visto de la Gerencia de Supervisión pese a que no constituye la autoridad encargada de la fase sancionadora. Al respecto, cabe que indicar que aun cuando la citada resolución tiene el visto de la citada gerencia, el pronunciamiento que impone la sanción fue emitido y suscrito por el jefe de la ONPE, conforme lo establece el Reglamento.

2.6. Así, para imponer la sanción el jefe nacional de la ONPE tuvo a la vista, el Informe N° 000476-2020-GSFP/ONPE, de la Gerencia de Supervisión, que contiene el Informe N° 3589-2020-PAS-JANRFP-SGTNGSFP/ONPE, Informe Final de Instrucción del PAS seguido contra el señor recurrente; así como el Informe N° 000053-2021-GAJ/ONPE, de la Gerencia de Asesoría Jurídica, por lo que resulta válido que la Resolución Jefatural Nº 000027-2021-JN/ONPE cuente con el visto de las citadas gerencias.

2.7. Por otro lado, el señor recurrente aduce que la Carta Nº 000125-2020-GSFP/ONPE y la Resolución Gerencial Nº 000006-2020-GSFP/ONPE -documentos relacionados con el inicio del PAS- no mencionan a la autoridad competente para imponer la sanción ni citan la norma en la que se fundamenta la sanción impuesta por la ONPE, lo cual impide el ejercicio pleno de su derecho a la defensa.

2.8. Sobre el particular, se observa que con la Carta Nº 000125-2020-GSFP/ONPE la Gerencia de Supervisión notificó al señor recurrente el inicio del PAS y en ella se consigna, entre otro, lo siguiente: “Por consiguiente, se le comunica que conforme al artículo 118 del RFSFP, será la Jefatura de la ONPE quien decidirá la imposición o no de la sanción, de acuerdo a lo establecido en el artículo 36-B de la LOP, concordante con el artículo 112 del RFSFP”.

2.9. Siendo así, queda acreditado que el inicio del PAS se llevó conforme a lo establecido en el artículo 120 del Reglamento (ver SN 1.8.), por lo que queda desvirtuado lo alegado por el señor recurrente.

b) Respecto al sujeto activo de la infracción por no rendir cuentas sobre los gastos y campaña como candidato en un proceso electoral

2.10. El señor recurrente alega que la lista de candidatos de la que formó parte, se retiró de la campaña electoral del 2018, por lo que no efectuó gastos ni ingresos de campaña; en ese sentido, asumiendo una interpretación literal del artículo 36-B de la LOP, se puede deducir válidamente que no estuvo obligado a rendir cuentas por dichos conceptos.

2.11. Al respecto, cabe precisar que un ciudadano tiene la condición de candidato desde que es incluido en una lista de candidatos cuya solicitud es presentada por la organización política ante el Jurado Electoral Especial competente3.

2.12. En este caso, se advierte que el señor recurrente formó parte de la lista de candidatos para la Municipalidad Provincial de Puno, cuya solicitud de inscripción fue presentada por la organización política Solidaridad Nacional ante el Jurado Electoral Especial de Puno (en adelante, JEE), el 18 de junio de 2018. Ante ello, dicha lista de candidatos fue inscrita a través de la Resolución Nº 00563-2018-JEE-PUNO/JNE, del 19 de julio de 2018 (Expediente Nº ERM.2018006121); y, posteriormente, el JEE aceptó el retiro de la lista por medio de la Resolución Nº 00830-2018-JEE-PUNO/JNE, del 8 de agosto de 2018 (Expediente Nº ERM.2018006121).

2.13. Así las cosas, el hecho de que la lista de candidatos de la cual formaba parte el señor recurrente fuera retirada no desvirtúa en nada la condición de candidato que ostentó desde que la organización política presentó su solicitud de inscripción de lista ante JEE para participar en el proceso de las ERM 2018.

2.14. Por consiguiente, el señor recurrente se encontraba en la obligación de presentar la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados en su campaña electoral durante su condición de candidato a alcalde en las ERM 2018, conforme al numeral 34.6 del artículo 34 de la LOP (ver SN 1.1.).

c) Sobre la presunta vulneración del derecho de defensa alegada por el señor recurrente

2.15. De otro lado, el señor recurrente alega también que como los oficios circulares emitidos por la Gerencia de Supervisión fueron dirigidos a su organización política y no a su persona, nunca tuvo conocimiento de la obligación que tenía de rendir cuentas de los aportes, ingresos recibidos y gastos de campaña que efectuó durante el proceso electoral en el que participó.

2.16. Al respecto, la Gerencia de Supervisión notificó al representante legal de la OP el Oficio Circular Nº 0000028-2018-GSFP/ONPE, informando que los candidatos debían presentar su rendición de cuentas hasta 15 (quince) días hábiles posteriores a la publicación de la resolución que declara concluido el proceso electoral y que su incumplimiento constituía infracción. Dicha información se reiteró mediante los Oficios Circulares Nº 035-2018-GSFP/ONPE, notificado el 16 de noviembre de 2018, Nº 0000037-2018-GSFP/ONPE, notificado el 17 de diciembre del mismo año, y el Nº 000002-2019-GSFP/ONPE, notificado el 7 de enero de 2019.

La Jefatura Nacional de la ONPE señaló como fecha final para la presentación de rendición de cuentas, el 21 de enero de 2019 (ver SN 1.9.).

2.17. Frente al incumplimiento del señor recurrente, la Gerencia de Supervisión a través de la Resolución Gerencial Nº 000006-2020-GSFP/ONPE, del 28 de setiembre de 2020, dio inicio al PAS, notificándosele el 6 de octubre del citado año para que presente sus descargos. Seguidas las etapas del procedimiento, finalmente con la Resolución Jefatural Nº 000027-2021-JN/ONPE, del 6 de febrero de 2021, el jefe de la ONPE sancionó al señor recurrente con una multa de diez (10) UIT (ver SN 1.6.).

2.18. Así las cosas, se concluye que los oficios circulares emitidos por la ONPE tuvieron una finalidad informativa, esto en la medida de que la obligación de rendir cuentas de los aportes, ingresos recibidos y gastos de campaña se encuentra definida en la LOP y, por tanto, su cumplimiento no está sujeta a una comunicación previa al candidato. 

2.19. En suma, se evidencia que el PAS se llevó de manera regular, y a pesar de que al señor recurrente se le otorgó un plazo razonable para que presente su información financiera de aportes, ingresos y gastos de campaña electoral de las ERM 2018, conforme lo prevé la LOP, no cumplió con dicha obligación.

2.20. Por lo expuesto, corresponde desestimar el recurso de apelación y, en consecuencia, confirmar la decisión emitida por la ONPE.

2.21. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica (ver SN 1.10.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

1.- Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don Gustavo Adolfo Pacheco Villar; y, en consecuencia, CONFIRMAR la Resolución Jefatural Nº 000851-2022-JN/ONPE, del 25 de febrero de 2022, que declaró infundado el recurso de reconsideración presentado en contra de la Resolución Jefatural Nº 000027-2021-JN/ONPE, del 6 de febrero de 2021, con la cual la Oficina Nacional de Procesos Electorales lo sancionó, en su condición de excandidato a la alcaldía Municipalidad Provincial de Puno, departamento de Puno, con una multa de diez (10) unidades impositivas tributarias (UIT), por incumplir con la presentación de la información financiera de los aportes, ingresos recibidos y gastos efectuados en su campaña electoral durante las Elecciones Regionales y Municipales 2018, según lo establecido en el numeral 34.6 del artículo 34 de la Ley Nº 28094, Ley de Organizaciones Políticas.

2.- PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica, aprobado por la Resolución Nº 0929-2021-JNE.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

SALAS ARENAS

ESPINOZA VALENZUELA

RAMÍREZ CHÁVARRY

SANJINEZ SALAZAR

OYARCE YUZZELLI

Marallano Muro

Secretaria General (e)

1 Aprobado por la Resolución Jefatural Nº 000025-2018-JN/ONPE, publicada el 9 de febrero de 2018 en el diario oficial El Peruano, vigente al momento de los hechos materia de cuestionamiento.

2 Aprobado por la Resolución Nº 0929-2021-JNE, publicada el 5 de diciembre de 2021 en el diario oficial El Peruano.

3 Considerando 2.2. de la Resolución Nº 0401-2021-JNE, del 23 de marzo de 2021.

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