Resuelven recurso de apelación interpuesto por el alcalde de la Municipalidad Provincial de Chincha, departamento de Ica, en contra del Acuerdo Municipal N° 011-2021-A/MPCH
Resolución Nº 0363-2022-JNE
Expediente Nº JNE.2021061287
CHINCHA - ICA
SUSPENSIÓN
APELACIÓN
Lima, treinta y uno de marzo de dos mil veintidós
VISTO: en audiencia pública virtual del 29 de marzo de 2022, debatido y votado en la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Armando Huamán Tasayco, alcalde de la Municipalidad Provincial de Chincha, departamento de Ica (en adelante, señor alcalde), en contra del Acuerdo Municipal Nº 011-2021-A/MPCH, del 23 de abril de 2021, que declaró improcedente su recurso de reconsideración en contra del Acuerdo Municipal Nº 003-2020-A/MPCH, del 31 de enero de 2020, que a su vez aprobó su suspensión, por la causa de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al Reglamento Interno del Concejo (en adelante, RIC), prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM); y teniendo a la vista el Expediente Nº JNE.2020037828.
Oído: el informe oral.
PRIMERO. ANTECEDENTES
1.1. El 26 de noviembre de 2019, los once (11) regidores de la Municipalidad Provincial de Chincha, departamento de Ica, solicitaron al señor alcalde que convoque a sesión extraordinaria para tratar su suspensión en el cargo, por la causa de falta grave de acuerdo al RIC, y el cese del gerente municipal. En el documento se indicó que la solicitud obedecía al “desgobierno e incumplimiento de pagos de los obreros municipales y otros”, hechos que constituirían faltas graves conforme a lo establecido en los literales c) e i) del artículo 22 del RIC, que señalan:
c) impedir el funcionamiento del servicio público (limpieza pública).
i) usar instrumentos falsos como si fueran verdaderos, con el propósito de perjudicar o dañar la imagen de la institución y/o de sus funcionarios y trabajadores.
Descargos de la autoridad cuestionada
1.2. El 4 de diciembre de 2019, el señor alcalde presentó un documento dirigido a los miembros del Concejo Provincial de Chincha, en relación con la solicitud de convocatoria a la sesión extraordinaria de concejo solicitada por los señores regidores señalando, esencialmente, lo siguiente:
a) Los regidores sustentan su pedido en una supuesta sanción impuesta por falta grave de acuerdo al RIC; sin embargo, nunca se impuso tal sanción, por lo que el Concejo Provincial de Chincha debe declarar nulo e insubsistente todo lo actuado en relación con la referida solicitud.
b) Con relación a la limpieza pública local, los regidores deberán demostrar el cumplimiento de su deber de fiscalización y que no omitieron los actos propios de su cargo que podrían constituir incluso ilícitos penales. Por tanto, quienes deben ser investigados son los regidores y no él en su calidad de alcalde provincial.
c) Con relación a la presunta utilización de instrumentos falsos como si fueran verdaderos, no se señaló cuáles son dichos instrumentos, además de que no existe un pronunciamiento por parte de una autoridad especializada en la materia que determine la falsedad de los documentos en cuestión.
1.3. Posteriormente, el 17 de diciembre de 2019, el señor alcalde presentó un escrito de apersonamiento y “cuestión previa” a la presentación de sus descargos, solicitando que se declare improcedente el pedido de suspensión, por los siguientes fundamentos:
a) Para que proceda la suspensión por la causa establecida en el numeral 4 del artículo 25 de la LOM, se debe haber impuesto, previamente, una sanción por falta grave conforme al RIC, lo cual no sucedió en este caso.
b) En la solicitud de suspensión no se detallaron las conductas atribuidas, los hechos y normas infringidas, además de que no se siguió un procedimiento previo e investigatorio que determine si tal conducta constituye una falta grave, por lo que se vulneró el derecho al debido procedimiento en su vertiente del derecho a la defensa y los principios de legalidad, taxatividad, culpabilidad, publicidad y eficacia. Siendo así, los regidores deben desistirse de la solicitud formulada.
c) No obran medios probatorios que sustenten las faltas atribuidas.
d) El RIC es ineficaz.
e) No se ha impedido el servicio público de limpieza. Lo que ocurrió fue la falta de pago a los obreros municipales por un tema presupuestal, pues el monto total de la planilla de dichos obreros estaba presupuestado desde el año anterior, en tanto que para el 2019 no se logró la meta proyectada el año anterior por la falta de contribución tributaria de los ciudadanos. Adicionalmente, por decisión judicial, fueron repuestos 70 obreros municipales, lo cual incrementó la planilla en más de S/. 82 000.00, monto que no estaba previsto en el presupuesto.
f) No se ha señalado qué instrumentos o documentos falsos fueron utilizados como verdaderos.
Documentos posteriores presentados por la Comisión de Asuntos Legales, Demuna y Margesí de Bienes
1.4. El 17 de diciembre de 2019, el regidor don César Augusto Sotelo Luna, en su calidad de presidente de la Comisión de Asuntos Legales, Demuna y Margesí de Bienes (en adelante, presidente de la comisión), en mérito a la convocatoria a la sesión extraordinaria de concejo del 24 de diciembre de 2019, presentó un escrito al que adjuntó, entre otros, copias de los siguientes documentos emitidos el 29 de noviembre de 2019:
a) Dictamen Nº 001-2019/CM-MPCH-CO-ALDyMB-P, por el que la referida comisión recomendó, entre otros, suspender al señor alcalde en el ejercicio del cargo, por 30 días naturales, por falta grave conforme al RIC y la LOM.
En el dictamen, se señaló, principalmente que, de acuerdo con el Informe de Rendición de Cuentas y Transferencia de la Gestión Municipal 2015 -2018, presentado ante la Contraloría General de la República, la situación económica financiera estaba garantizada para la prestación de los servicios públicos durante el primer trimestre del 2019, según las proyecciones realizadas. Por tanto, no resulta cierto lo que el señor alcalde manifestó de manera reiterada a los trabajadores municipales, indicándoles que no existen recursos. Este último hecho configuraría la utilización de instrumentos falsos como verdaderos, con el propósito de perjudicar o dañar la imagen de la institución y/o de sus funcionarios y trabajadores, previsto en el literal i) del artículo 22 del RIC.
Además, se inobservó el artículo 4 de la Ley Nº 30879, Ley de Presupuesto para el año 2019, y la Directiva Nº 001-2019-EF/50.01, “Directiva para la Ejecución Presupuestaria”, así como se incumplió el numeral 15 del artículo 20 de la LOM, al no informar al concejo municipal mensualmente respecto al control de la recaudación de los ingresos municipales y autorizar los egresos de conformidad con la ley y el presupuesto aprobado.
b) Acta de Sesión de la Comisión de Asuntos Legales, Demuna y Margesí de Bienes de la Municipalidad Provincial de Chincha, en la que consta la aprobación del precitado dictamen y del proyecto de acuerdo de concejo municipal que dispone la suspensión del señor alcalde.
1.5. El 23 de diciembre de 2019, el presidente de la comisión presentó el Oficio Nº 001-REGIDORES M.P.CHINCHA, en respuesta al descargo del señor alcalde del 4 de diciembre de 2019, reiterando los argumentos señalados en el Dictamen Nº 001-2019/CM-MPCH-CO-ALDyMB-P y agregando que el pedido de convocar a sesión extraordinaria para debatir la suspensión del burgomaestre se encuentra arreglado a derecho. En cuanto a la alegada falta de pruebas, indicó que los hechos se encuentran corroborados con la información obrante en “la página web institucional de transparencia económica donde públicamente se refleja el balance de ingresos anuales”, ello en virtud del inciso 1 del artículo 190 del Código Procesal Civil, que establece que cuando los hechos son notorios y públicos no es necesario hacerse de objeto de prueba.
Con relación a la validez del RIC, señaló que, a pesar de no haber sido publicado conforme a la LOM, sí se encuentra legitimado por dicha norma al haber sido aprobado por el concejo provincial mediante ordenanza municipal, siendo publicada en el diario de mayor circulación local, más aún si el propio señor alcalde lo aplica para conducir las sesiones de concejo.
1.6. Mediante escrito presentado el 23 de diciembre de 2019, el regidor don Boris Esteban Castro Robles presentó su desistimiento a la solicitud de convocatoria suscrita el 26 de noviembre de 2019.
Decisión del Concejo Provincial de Chincha
1.7. En la sesión extraordinaria de concejo del 24 de diciembre de 2019, el Concejo Provincial de Chincha, con 7 votos a favor, 3 en contra, aprobó, por mayoría, la suspensión en el cargo del señor alcalde. La respectiva acta fue leída y aprobada en la sesión extraordinaria de concejo del 27 de enero de 2020. La decisión se formalizó mediante el Acuerdo Municipal Nº 003-2020-A/MPCH, del 31 de enero del mismo año.
Recurso de reconsideración
1.8. El 19 de febrero de 2020, el señor alcalde interpuso recurso de reconsideración en contra del Acuerdo Municipal Nº 003-2020-A/MPCH, adjuntando, entre otros, copia de los siguientes documentos:
a) Publicación de la Ordenanza Nº 23-2008-MPCH, del 19 de diciembre de 2008, en el diario Verdad del Pueblo, indicando que no es el diario encargado de los avisos judiciales.
b) Resolución Administrativa Nº 013-2008-CED-CSJI/PJ, del 9 de mayo de 2008, mediante la cual el Consejo Ejecutivo Distrital de la Corte Superior de Justicia de Ica resolvió que se cumpla el acuerdo del 10 de abril de 2007, mediante el cual se proclamó como ganadora a la “Empresa Periodística Nacional S.A., EPENSA” del proceso de selección del diario judicial y la designó como el diario judicial de la Corte Superior de Justicia de Ica.
c) Resolución Administrativa Nº 027-2009-CED-CSJI/PJ, del 15 de octubre de 2009, mediante la cual el Consejo Ejecutivo Distrital de la Corte Superior de Justicia de Ica resolvió aprobar el proceso de selección del diario judicial, y declara como ganadora a la “Empresa Periodística Nacional S.A. EPENSA (DIARIO CORREO)”, designándola como diario judicial de la Corte Superior de Justicia de Ica.
1.9. El 20 de abril de 2021, el presidente de la comisión solicitó se declare improcedente por extemporáneo el recurso de reconsideración, indicando que resulta extraño que después de un año aparezca un recurso y que este no se haya puesto de conocimiento del concejo provincial, solicitando las investigaciones penales y administrativas respecto a la presentación del referido recurso.
1.10. En la sesión extraordinaria de concejo virtual del 20 de abril de 2021, el Concejo Provincial de Chincha, con 5 votos en contra, 3 a favor y 3 abstenciones, declaró improcedente el recurso de reconsideración del señor alcalde. La decisión se formalizó mediante el Acuerdo Municipal Nº 011-2021-A/MPCH, del 23 del mismo mes y año.
1.11. El 10 de mayo de 2021, el señor alcalde interpuso recurso de apelación en contra del Acuerdo Municipal Nº 011-2021-A/MPCH.
SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS
2.1. El señor alcalde solicita que este órgano electoral declare fundado su recurso de apelación, se revoquen los Acuerdos Municipales Nº 011-2021-A/MPCH y Nº 003-2020-A/MPCH y, reformándolos, se declare la improcedencia del pedido de suspensión en su contra; o, en su defecto, se declare la nulidad de todo el procedimiento y se declare la improcedencia del referido pedido de suspensión, por los siguientes fundamentos:
a) El presidente de la comisión, luego de convocada la sesión extraordinaria para tratar la suspensión, recién solicitó que se notifique a los miembros del concejo provincial el acta de sesión de la comisión que preside. A dicho escrito adjuntó “un dictamen que aprueba la suspensión” en virtud de la evaluación de una denuncia, cuando nunca hubo denuncia formal sobre el caso. Por otro lado, la comisión de Asuntos Legales, Demuna y Margesí de Bienes, elegida en enero de 2019, nunca se instaló y no cuenta con libro de actas legalizado por notario público. Ante el pedido de que remita copia de la referida acta en la que conste la legalización del libro, solo adjuntó hojas sueltas.
b) Debido a que el acta de sesión extraordinaria en la que se decidió la suspensión se aprobó en la siguiente sesión (27 de enero de 2020), es que el 31 de enero de 2020 se expidió el Acuerdo Municipal Nº 003-2020-A/MPCH, siendo notificado el 7 de febrero del mismo año; y el 19 de febrero de 2020, se interpuso recurso de reconsideración contra dicho acuerdo; sin embargo, por razones ajenas, el expediente quedó en la oficina de la Gerencia Municipal sin que se le haya dado el trámite que corresponde debido a la pandemia y la muerte del gerente municipal, don José Muchaypiña.
c) A razón del pedido de información por parte de la Secretaría General del Jurado Nacional de Elecciones mediante el Oficio Nº 1393-2021-SG/JNE1, se convocó a sesión extraordinaria de concejo para el 20 de abril de 2021, para tratar el pedido de reconsideración, emitiéndose el Acuerdo Municipal Nº 011-2021-A/MPCH, del 23 de abril de 2021, notificado el 27 del mismo mes y año, en contra del cual se interpuso el presente recurso de apelación.
d) Los acuerdos emitidos por el concejo municipal vulneran el derecho al debido procedimiento administrativo y los principios de legalidad y publicidad. Así, el pedido de suspensión carece de sustento e imputación concreta, en tanto que, el dictamen de la comisión (presentado extemporáneamente) carece de motivación suficiente, además, este debería contener una recomendación, pero dispuso la suspensión y no se adjuntaron medios de prueba que acrediten los hechos.
e) De la interpretación literal de la norma se advierte que para que proceda la suspensión por el numeral 4 del artículo 25 de la LOM, previamente, tiene que determinarse la sanción a través de una comisión, lo cual no sucedió en el presente caso.
f) El RIC no fue publicado conforme al numeral 2 del artículo 44 de la LOM, esto es, en el diario judicial, por lo que carece de eficacia para la imposición de sanciones.
g) Con relación al fondo del asunto, reitera que la falta de pago a los obreros municipales se debió a la falta de presupuesto por no haber logrado la meta de recaudación de impuestos de los ciudadanos, y respecto a la presunta utilización de instrumentos falsos, no se señaló cuáles son dichos instrumentos.
CONSIDERANDOS
PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)
En la Constitución Política del Perú
1.1. El literal d del numeral 24 del artículo 2 determina lo siguiente:
Artículo 2. Toda persona tiene derecho:
[...]
24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:
[...]
d. Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley.
1.2. El artículo 51, respecto a la supremacía de la Constitución, señala:
La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad es esencial para la vigencia de toda norma del Estado [resaltado agregado].
1.3. El artículo 109 establece lo siguiente:
La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte.
En la LOM
1.4. El numeral 12 del artículo 9, respecto a las atribuciones del concejo municipal, indica:
Corresponde al concejo municipal:
[...]
12. Aprobar por ordenanza el reglamento del concejo municipal.
1.5. El numeral 5 del artículo 20 prescribe como atribución del alcalde:
[...]
5. Promulgar las ordenanzas y disponer su publicación.
1.6. El numeral 4 del artículo 25 dispone que el cargo de alcalde o regidor se suspende por acuerdo de concejo en el siguiente caso:
[...]
4. Por sanción impuesta por falta grave de acuerdo al reglamento interno del concejo municipal.
1.7. El artículo 44, respecto a la publicidad de las normas municipales, prescribe que:
Las ordenanzas, los decretos de alcaldía y los acuerdos sobre remuneración del alcalde y dietas de los regidores deben ser publicados:
1. En el Diario Oficial El Peruano en el caso de todas las municipalidades de la provincia de Lima y de la Provincia Constitucional del Callao.
2. En el diario encargado de las publicaciones judiciales de cada jurisdicción en el caso de las municipalidades distritales y provinciales de las ciudades que cuenten con tales publicaciones, o en otro medio que asegure de manera indubitable su publicidad [resaltado agregado].
3. En los carteles municipales impresos fijados en lugares visibles y en locales municipales, de los que dará fe la autoridad judicial respectiva, en los demás casos.
4. En los portales electrónicos, en los lugares en que existan.
Las normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la propia norma postergue su vigencia.
No surten efecto las normas de gobierno municipal que no hayan cumplido con el requisito de la publicación o difusión [resaltado agregado].
En el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, TUO de la LPAG)
1.8. El numeral 1 del artículo 10 señala como uno de los vicios del acto administrativo que causa su nulidad de pleno derecho:
1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.
1.9. El numeral 3 del artículo 99 preceptúa lo siguiente:
La autoridad que tenga facultad resolutiva o cuyas opiniones sobre el fondo del procedimiento puedan influir en el sentido de la resolución, debe abstenerse de participar en los asuntos cuya competencia le esté atribuida, en los siguientes casos:
[...]
3. Si personalmente, o bien su cónyuge, conviviente o algún pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad, tuviere interés en el asunto de que se trate o en otro semejante, cuya resolución pueda influir en la situación de aquel.
1.10. Los numerales 112.1 y 112.2 del artículo 112 señalan lo siguiente:
Salvo disposición legal en contrario, los integrantes de órganos colegiados asistentes a la sesión y no impedidos legalmente de intervenir, deben afirmar su posición sobre la propuesta en debate, estando prohibido inhibirse de votar.
Cuando la abstención de voto sea facultada por ley, tal posición deberá ser fundamentada por escrito.
1.11. El artículo 248, respecto a los principios de la potestad sancionadora administrativa, regula lo siguiente:
La potestad sancionadora de todas las entidades está regida adicionalmente por los
siguientes principios especiales:
1. Legalidad.- Solo por norma con rango de ley cabe atribuir a las entidades la potestad sancionadora y la consiguiente previsión de las consecuencias administrativas que a título de sanción son posibles de aplicar a un administrado, las que en ningún caso habilitarán a disponer la privación de libertad.
[...]
4. Tipicidad.- Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria.
A través de la tipificación de infracciones no se puede imponer a los administrados el cumplimiento de obligaciones que no estén previstas previamente en una norma legal o reglamentaria, según corresponda.
En la configuración de los regímenes sancionadores se evita la tipificación de infracciones con idéntico supuesto de hecho e idéntico fundamento respecto de aquellos delitos o faltas ya establecidos en las leyes penales o respecto de aquellas infracciones ya tipificadas en otras normas administrativas sancionadoras.
5. Irretroactividad.- Son aplicables las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le sean más favorables.
Las disposiciones sancionadoras producen efecto retroactivo en cuanto favorecen al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones en ejecución al entrar en vigor la nueva disposición.
[...]
8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable.
[...]
10. Culpabilidad.- La responsabilidad administrativa es subjetiva, salvo los casos en que por ley o decreto legislativo se disponga la responsabilidad administrativa objetiva.
En la jurisprudencia del Pleno del Jurado Nacional de Elecciones
1.12. En reiterada jurisprudencia2, este órgano electoral estableció que, para que pueda imponerse válidamente la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de una falta grave prevista en el RIC, se debe verificar la concurrencia de los siguientes elementos:
a) El RIC debe haber sido publicado de conformidad con el artículo 44 de la LOM [...], en virtud del principio de publicidad de las normas, reconocido en el artículo 109 de la Constitución Política del Perú [...], y debe haber entrado en vigencia antes de la comisión de la conducta imputada a la autoridad municipal, en aplicación del principio de irretroactividad reconocido en el numeral 5 del artículo 248 del TUO de la LPAG [...] [resaltado agregado].
b) La conducta imputada debe encontrarse clara y expresamente descrita como falta grave en el RIC, conforme lo disponen los principios de legalidad y tipicidad de las normas, consagrados en el literal d del numeral 24 del artículo 2 de la Norma Fundamental [...] y en los numerales 1 y 4 del artículo 248 del TUO de la LPAG [...].
c) La sanción debe recaer sobre la autoridad municipal que realiza, efectivamente, la conducta comisiva u omisiva que se encuentra descrita en el RIC como falta grave, de acuerdo con el principio de causalidad, reconocido en el numeral 8 del artículo 248 del dispositivo legal en mención [...].
d) La existencia de intencionalidad de la autoridad municipal en realizar la conducta comisiva u omisiva tipificada como falta grave en el RIC debe ser acreditada, en virtud del principio de culpabilidad en el ámbito administrativo, reconocido en el numeral 10 del artículo 248 del TUO de la LPAG [...].
1.13. Además, se ha establecido que de conformidad con el penúltimo y último párrafo del artículo 44 de la LOM, en concordancia con el artículo 51 de la Constitución Política del Perú, las normas municipales rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la propia norma postergue su vigencia, además, no surten efecto legal alguno aquellas normas municipales que no hayan cumplido con observar, al momento de la publicación o difusión, el orden de prelación señalado en el artículo 44 de la LOM3.
1.14. Del mismo modo, se ha precisado que4:
“[...] la publicación del RIC no solo está relacionada con la ordenanza que lo aprueba o modifica, sino también con los artículos que lo comprenden, ya que la intención de efectuar dicha publicación es que las personas sujetas a dicho documento, así como la ciudadanía de la circunscripción tengan conocimiento de las disposiciones contenidas en él.
En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones5 (en adelante, Reglamento)
1.15. El artículo 16 regula lo siguiente:
Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.
En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de su publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación [resaltado agregado].
Las personas que presentan peticiones, que son de competencia del JNE, también son consideradas como sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica, por lo que les resulta aplicable las disposiciones previstas en los párrafos precedentes.
SEGUNDO. SOBRE LA SOLICITUD DE CONVOCATORIA DE CANDIDATO NO PROCLAMADO (EXPEDIENTE Nº JNE.2020037828).
2.1. Previo al análisis del recurso de apelación, resulta necesario realizar algunas precisiones con relación a la solicitud de convocatoria de candidato no proclamado presentado por el presidente de la comisión el 30 de diciembre de 2020, y que dio origen al Expediente Nº JNE.2020037828.
2.2. El presidente de la comisión, tanto en el precitado expediente como durante la tramitación de procedimiento en instancia municipal, señaló que el recurso de reconsideración presentado por el señor alcalde devenía en improcedente por extemporáneo debido a que la suspensión se había declarado en la sesión del 24 de diciembre de 2019 y formalizado en el Acuerdo Municipal Nº 003-2020-A/MPCH, del 31 de enero de 2020, resultando poco creíble que después de un año haya aparecido un recurso de reconsideración que no fue informado oportunamente al concejo municipal.
2.3. Al respecto, se debe precisar que, en virtud de la referida solicitud de convocatoria, este órgano electoral, mediante el Oficio Nº 01393-2021-SG/JNE, del 8 de abril de 2021, solicitó al señor alcalde que remita todo el expediente administrativo de suspensión. Es así que, mediante el Oficio Nº 109-2021-A-MPCH, recibido el 23 de abril de 2021, remitió parte de la documentación, indicando que el 19 de febrero de 2020, presentó un recurso de reconsideración, el cual habría quedado suspendido en su tramitación debido a la declaratoria del Estado de Emergencia Nacional, y la disposición de aislamiento social obligatorio, así como por el fallecimiento del entonces gerente municipal.
2.4. De la revisión de la documentación remitida por el señor alcalde, se advirtió que este adjuntó un recurso de reconsideración que fue recibido por la Municipalidad Provincial de Chincha, el 19 de febrero de 2020, registrado con el Nº 3170-2020, a horas 9:36 a.m.; en tanto que, a efectos de verificar si el referido recurso fue presentado dentro del plazo, en este expediente de apelación, mediante el Auto Nº 1, del 9 de febrero de 2022, se requirió al señor alcalde, entre otros, que remita el cargo de su notificación con el Acuerdo Municipal Nº 003-2020-A/MPCH, dirigida a su persona, recibiendo como respuesta el Oficio Nº 076-2022-GM/MPCH, remitido por la gerente municipal, doña Tania Massiel Gonzales Angulo (en adelante, señora gerente municipal), al que se adjuntó el Informe Nº 110-2022-GSG/MPCH, elaborado por el secretario general, don Saul García Castilla, en el que señaló que no obra, en el expediente administrativo, el cargo de notificación al señor alcalde con el referido acuerdo de concejo, y que a la fecha de la emisión del acuerdo no estuvo a cargo de la Secretaría General.
2.5. Siendo así, y no existiendo cargo de notificación, correspondería que se requiera a la entidad edil que realice la notificación cumpliendo con las formalidades establecidas en los artículos 20 y 21 del TUO de la LPAG; sin embargo, ello resultaría inoficioso, puesto que la notificación quedó convalidada con la presentación del recurso de reconsideración conforme a lo establecido en el artículo 27 de la misma norma, el cual debe tenerse por interpuesto dentro del plazo establecido, sin perjuicio de las acciones administrativas que se puedan iniciar al interior de la entidad, de considerar que se hayan cometido presuntas faltas o ilícitos penales por parte de funcionarios o autoridades municipales, hechos que no corresponden ser investigados en esta vía.
TERCERO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
3.1. Antes del examen de la materia de controversia, de la calificación del recurso se advierte que este cumple con las exigencias previstas por el legislador en los artículos 358 y 366 del Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil, aplicable supletoriamente en esta instancia.
Sobre la participación de los regidores solicitantes de la suspensión y la autoridad cuestionada en las sesiones de concejo municipal
3.2. Al respecto, es necesario señalar que el TUO de la LPAG (ver SN 1.9.) establece que la autoridad administrativa debe abstenerse de participar en asuntos de su competencia cuando tenga un interés en el tema que se trate. En ese sentido, este órgano colegiado considera que los alcaldes y regidores no deben participar en la deliberación ni votación de los procedimientos de vacancia o suspensión dirigidos en su contra, sin que ello afecte su derecho de defensa, pues resulta evidente la ausencia de objetividad del voto que emitan, dado que, previsiblemente, se manifestarán en contra de un probable resultado que les afecte en su situación, temporal o permanente, a nivel municipal.
3.3. Asimismo, teniendo en cuenta lo antes mencionado, las autoridades municipales (alcalde y regidores) no deben participar en la deliberación ni votación de los procedimientos en los cuales se encuentren en calidad de solicitantes de la vacancia o suspensión, pues resulta evidente la ausencia de objetividad del voto que emitan, toda vez que son titulares de intereses legítimos que puedan verse beneficiados por la decisión adoptada.
3.4. En el caso de autos, se advierte que todos los regidores solicitaron la vacancia del señor alcalde, habiéndose desistido de la solicitud el regidor don Boris Esteban Castro Robles, por lo que, ninguno de los regidores, a excepción del antes mencionado, ni el señor alcalde debieron votar en las sesiones extraordinarias de concejo del 24 de diciembre de 2019 y 20 de abril de 2021, que resolvieron la solicitud de suspensión y recurso de reconsideración, respectivamente; pues lo contrario implica la infracción al deber de abstención que les asiste a los regidores en su condición de solicitantes de la vacancia y al señor alcalde en su condición de autoridad cuestionada (ver SN 1.9.).
3.5. Sin embargo, resulta evidente la existencia de un vacío normativo respecto a los casos en que la abstención comprende al total o a un número importante de autoridades municipales que integran un concejo municipal, pues ello significaría la imposibilidad de obtener una decisión válida en primera instancia. No obstante, debe tenerse en cuenta que, elevado el recurso de apelación, este Supremo Tribunal Electoral no puede dejar de cumplir el principal mandato constitucional que le ha sido conferido, el cual consiste en administrar justicia en materia electoral.
3.6. Por ello, ante un vacío o deficiencia de la ley, este órgano colegiado no puede abstraerse de dicha obligación constitucional; más bien, para la solución de la controversia planteada, debe recurrir a la aplicación de los principios generales del derecho, de conformidad con lo establecido en el numeral 8 del artículo 139 de nuestra Carta Magna.
3.7. En ese sentido, encontrándose frente un caso excepcional no previsto en la ley, y en cumplimiento de un mandato constitucional expreso, se procederá a emitir el pronunciamiento que corresponda sobre el asunto en debate.
Del procedimiento de suspensión
3.8. De los actuados se advierte que, en la sesión extraordinaria de concejo del 24 de diciembre de 2019, diez (10) miembros del Concejo Provincial de Chincha votaron sobre la suspensión del señor alcalde dando como resultado 7 votos a favor y 3 en contra; sin embargo, en el acta no se consignó el voto específico de cada autoridad ni la fundamentación de los mismos, es decir, no se consignó los nombres de quienes votaron a favor, en contra y de quienes se abstuvieron.
3.9. Además, se advierte que no se consignó la causa por la que se suspendió al señor alcalde ni la respectiva sanción, en tanto que, en el Acuerdo Municipal Nº 003-2020-A/MPCH, que formalizó la decisión, se consignó solo la sanción más no la causa. Así, en dicho acuerdo se consignó:
ARTÍCULO PRIMERO SUSPENDER: al Alcalde de la Municipalidad Provincial de Chincha, Sr. Armando Huamán Tasayco, por el término de 30 días por los fundamentos facticos y jurídicos expuestos en el presente Acuerdo del Concejo Municipal.
3.10. Dichas omisiones constituyen una manifiesta vulneración del derecho al debido procedimiento, específicamente, respecto al derecho a la debida motivación de las resoluciones administrativas, por lo que, en observancia de lo previsto en el numeral 1 del artículo 10 del TUO de la LPAG (ver SN 1.8.), correspondería declarar la nulidad de todo lo actuado, a efectos de que el concejo municipal se pronuncie nuevamente sobre la suspensión del señor alcalde.
3.11. Sin embargo, en aplicación de los principios de celeridad y economía procesal, este órgano electoral considera que dicha devolución devendría en inoficiosa, pues la documentación obrante en el expediente permite evidenciar que, en el presente caso, no se cumplió con el primer elemento de la causa de suspensión materia de análisis (ver SN 1.12.).
3.12. Al respecto, este Supremo Tribunal Electoral ha establecido que, para que pueda imponerse válidamente la sanción de suspensión a una autoridad municipal por la comisión de una falta grave prevista en el RIC, se debe verificar la concurrencia de ciertos elementos (ver SN 1.12.), siendo el primero que el RIC se haya publicado de conformidad con el artículo 44 de la LOM y que haya entrado en vigencia antes de la comisión de la conducta imputada a la autoridad municipal.
3.13. Con relación al primer elemento, cabe precisar que la publicidad de las normas constituye un requisito esencial que determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad de estas. Así, en observancia de los artículos 51 y 109 de la Constitución Política del Perú (ver SN 1.2. y 1.3.), las normas municipales, como el RIC, que es aprobado por ordenanza, rigen a partir del día siguiente de su publicación, salvo que la misma postergue su vigencia; y no surten efecto legal si no se ha cumplido con su publicación siguiendo el orden de prelación establecido en el artículo 44 de la LOM (ver SN 1.7.).
3.14. Asimismo, conforme se ha venido señalando en reiterada jurisprudencia (ver SN 1.14.), la publicación del RIC no solo está relacionada con la ordenanza que lo aprueba o modifica, sino también con los artículos que lo comprenden, ya que el propósito de dicha publicación es que las autoridades sujetas al referido documento, así como la ciudadanía de la circunscripción, tengan conocimiento de las disposiciones contenidas en él, ajusten sus comportamientos a dichos preceptos y conozcan las infracciones y eventuales sanciones que acarrearía incurrir en las faltas establecidas.
3.15. En ese sentido, tomando en consideración que el procedimiento de suspensión por falta grave se erige como uno en el que el Estado ejerce su potestad sancionadora, el grado de certeza en torno a la satisfacción de principios constitucionales como el de publicidad de la norma que le sirve de sustento –en este caso, el RIC–, debe ser intenso y pleno, no debiendo existir el menor atisbo de duda en torno a su cumplimiento de conformidad con los lineamientos establecidos en el artículo 44 de la LOM (ver SN 1.7.).
3.16. En el caso de autos, obra, en el expediente, copia de la Ordenanza Nº 23-2008-MPCH, del 16 de diciembre de 2008, que aprobó el RIC del Concejo Municipal de la Municipalidad Provincial de Chincha, publicada en la edición del 19 de diciembre de 2008 del diario Verdad del Pueblo; sin embargo, dicha publicación no comprende el texto íntegro del RIC.
3.17. Por otro lado, obra copia de un folio del RIC, ilegible e incompleto, en la que se visualiza en el encabezado “Chincha, jueves 3 de setiembre de 2009”. Sobre este último, con el Oficio Nº 0015-2022-SG/JNE, se solicitó al señor alcalde que, entre otros, precise si dicho folio corresponde a la publicación en un diario, de ser así, remita la referida publicación en su integridad, recibiendo como respuesta el Oficio Nº 019-2022-GM/MPCH, presentado el 12 de enero de 2022, mediante el cual el gerente municipal informó que el documento remitido es la única copia que obra en la Secretaría General de la entidad edil.
3.18. Siendo así, no se puede determinar que la publicación del RIC y la ordenanza que lo aprueba se haya realizado de manera conjunta, pues en autos solo consta la publicación de la Ordenanza Nº 23-2008-MPCH, del 16 de diciembre de 2008, que aprobó el RIC, tal como se muestra a continuación:
3.19. Del mismo modo, el folio incompleto del RIC no solo no demuestra que la publicación se haya realizado de manera conjunta, sino que además no permite determinar que tal folio corresponda a la publicación de dicho instrumento.
3.20. Siendo así, el RIC carece de eficacia para imponer sanción de suspensión alguna por la comisión de falta grave, al no cumplir con el requisito de publicidad para su entrada en vigencia.
3.21. Por consiguiente, al no satisfacerse el primer elemento de la causa objeto de análisis, debido a que la suspensión se tramitó bajo los alcances de un RIC ineficaz, corresponde amparar en parte el recurso de apelación y declarar la nulidad de todo lo actuado, consecuentemente, la improcedencia del procedimiento de suspensión seguido en contra del señor alcalde.
3.22. Sin perjuicio de ello, cabe señalar que, de conformidad con el numeral 5 del artículo 20 de la LOM (ver SN 1.5.), es función del alcalde la publicación del texto íntegro del RIC, así como de la ordenanza municipal que lo aprueba conforme a ley; estando habilitado este Supremo Tribunal Electoral para efectuar los requerimientos y apremios correspondientes en caso de incumplimiento.
3.23. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento (ver SN 1.15.).
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
1. Declarar FUNDADO EN PARTE el recurso de apelación interpuesto por don Armando Huamán Tasayco, alcalde de la Municipalidad Provincial de Chincha, departamento de Ica, respecto a la pretensión de nulidad planteada; en consecuencia, REVOCAR los Acuerdos Municipales Nº 003-2020-A/MPCH, del 31 de enero de 2020, y Nº 011-2021-A/MPCH, del 23 de abril de 2021, que aprobaron la suspensión de la referida autoridad edil y declararon improcedente su recurso de reconsideración, respectivamente, por la causa de sanción impuesta por falta grave de acuerdo al Reglamento Interno del Concejo Municipal, prevista en el numeral 4 del artículo 25 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades; y, REFORMÁNDOLOS, declarar NULO todo lo actuado, e IMPROCEDENTE el trámite de suspensión seguido en contra de la mencionada autoridad.
2. REQUERIR al alcalde de la Municipalidad Provincial de Chincha, departamento de Ica, para que, en el plazo perentorio de tres (3) días hábiles, luego de notificado con la presente resolución, cumpla con publicar el texto íntegro del Reglamento Interno del Concejo Municipal junto con la respectiva ordenanza municipal que lo aprueba, de conformidad con lo establecido en el artículo 44 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, bajo apercibimiento, en caso de incumplimiento, de remitir copias de los actuados al presidente de la Junta de Fiscales Superiores del distrito fiscal competente, con el propósito de que se ponga en conocimiento del fiscal provincial penal de turno a efectos de que evalúe su conducta, de acuerdo con sus competencias.
3. PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones, aprobado mediante la Resolución Nº 0929-2021-JNE.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
SS.
SALAS ARENAS
MAISCH MOLINA
RAMÍREZ CHÁVARRY
SANJINEZ SALAZAR
SÁNCHEZ VILLANUEVA
Sánchez Corrales
Secretario General (e)
1 El oficio fue emitido en el Expediente Nº JNE.2020037828, sobre convocatoria de candidato no proclamado.
2 Resoluciones Nº 1142-2012-JNE, Nº 0296-2014-JNE, Nº 0076-2019-JNE, Nº 0122-2019-JNE, Nº 0148-2019- JNE, Nº 0142-2020-JNE y Nº 0972-2021-JNE, entre otras.
3 Resoluciones Nº 0122-2019-JNE, Nº 0140-2020-JNE, Nº 0112-2022-JNE, Nº 0019-2022-JNE, entre otras.
4 Resoluciones Nº 0188-2018-JNE, Nº 0148-2019-JNE, entre otras.
5 Aprobado por la Resolución Nº 0929-2021-JNE, publicada el 5 de diciembre de 2021, en el diario oficial El Peruano.
2127408-1