Declaran improcedente recurso de reconsideración interpuesto por Interconexión Eléctrica ISA Perú S.A. contra la Resolución N° 080-2022-OS/CD

RESOLUCIÓN DE CONSEJO DIRECTIVO

ORGANISMO SUPERVISOR DE LA INVERSIÓN

EN ENERGÍA Y MINERÍA OSINERGMIN

N° 142-2022-OS/CD

Lima, 5 de julio del 2022

CONSIDERANDO:

Que, con fecha 04 de mayo del 2022, el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (en adelante “Osinergmin”), publicó la Resolución N° 080 2022-OS/CD (en adelante “Resolución 080”), mediante la cual se aprobó la nueva Base de Datos de los Módulos Estándares de Inversión para Sistemas de Transmisión (en adelante “BDME”);

Que, contra la Resolución 080, con fecha 25 de mayo del 2022, la empresa Interconexión Eléctrica ISA Perú S.A. (en adelante “ISA”), dentro del término de ley, presentó recurso de reconsideración, siendo materia del presente acto administrativo el análisis y decisión de dicho recurso.

1.- ANTECEDENTES

Que, conforme con lo previsto en los numerales IV y V del literal b) del artículo 139 del Reglamento de la Ley de Concesiones Eléctricas aprobado con Decreto Supremo N° 009-93-EM, Osinergmin debe establecer y mantener actualizada y disponible, para todos los interesados, la Base de Datos para su aplicación en la determinación de las tarifas y compensaciones por el uso de los sistemas de transmisión eléctrica. Una vez aprobada la respectiva Base de Datos, ésta se actualiza anualmente, con información de costos del año anterior;

Que, mediante Resolución N° 343-2008-OS/CD se aprobó la BDME, en la que se definieron, codificaron y valorizaron Módulos de inversión de aplicación estándar para los Sistemas de Transmisión, a fin de que la fijación de las tarifas correspondientes a instalaciones de transmisión, que estén sujetas a regulación por parte de Osinergmin, se efectúe mediante la aplicación de Módulos Estándares definidos bajo criterios uniformes y valorizados a precios promedio de mercado;

Que, mediante Resolución N° 226-2011-OS/CD y modificatorias, se aprobó la BDME en reemplazó de la BDME aprobada mediante Resolución N° 343-2008-OS/CD;

Que, mediante Resolución N° 171-2014-OS/CD, se aprobó la Norma “Procedimiento para la Actualización de la Base de Datos de Módulos Estándares de Transmisión”, la cual dispone en su artículo 9 que las propuestas de reestructuración de la BDME, de requerirse, serán presentadas por los titulares de transmisión el siguiente año al de la aprobación del Plan de Inversiones;

Que, mediante Resolución N° 177-2015-OS/CD se aprobó la BDME en reemplazo de la BDME vigente, la misma que fue modificada en mérito a lo resuelto en las Resoluciones N° 252-2015-OS/CD y N° 302-2015-OS/CD;

Que, mediante Resolución N° 179-2018-OS/CD y modificatorias, se aprobó la BDME en reemplazo de la BDME del año 2015;

Que, mediante Resolución 080 se dispuso la publicación en el diario oficial El Peruano y en la página Web de Osinergmin, de la resolución que aprueba la nueva BDME;

Que, con fecha 25 de mayo del 2022, ISA, dentro del término de ley, interpuso recurso de reconsideración, contra la Resolución 080.

2.- RECURSO DE RECONSIDERACIÓN

Que, ISA solicita que se declare fundado su recurso y, en consecuencia, se modifique la Resolución 080, de acuerdo a la siguiente pretensión:

1. Incorporar los sistemas de almacenamiento en la nueva Base de Datos de Módulos Estándares.

2.1 INCORPORAR los sistemas de almacenamiento en la nueva Base de Datos de Módulos Estándares

2.1.1 argumentos de la recurrente

Que, ISA indica que, en el Informe Técnico N° 262-2022-GRT e Informe Legal N° 263-2022-GRT, Osinergmin ha señalado que la propuesta de ISA es improcedente por haberse presentado fuera de plazo, Osinergmin sostiene que el Procedimiento para la Actualización de la Base de Datos de Módulos Estándares de Transmisión, Resolución N° 171-2014-OS-CD (“Procedimiento BDME”), indica que las propuestas de reestructuración de Base de Datos de Módulos Estándares (“BDME”) se presentan el último día hábil del mes de junio del siguiente año al de la aprobación del Plan de Inversiones. Por ello, Osinergmin concluye que el 30 de junio de 2021, ISA debió presentar su propuesta, sin embargo, fue presentada en setiembre del 2020;

Que, ISA señala que, el plazo fijado tiene por objetivo asegurar que Osinergmin tenga a tiempo toda la información que necesita para reestructurar la BDME, así según la normativa se establece que al último día de junio del año que comienza la restructuración Osinergmin debe haber recibido las propuestas para la restructuración del BDME. ISA señala que, Osinergmin al 30 de junio de 2021 ya contaba con la Propuesta de ISA, por lo que, perfectamente pudo y debió considerarla para la aprobación de la nueva BDME;

Que, ISA añade que, se debe tener en cuenta que es de interés público incluir los sistemas de almacenamiento de energía con baterías (”SAEB”) en la BDME, ISA concluye que el interés público equivale al interés general, el cual es la suma de intereses compartidos entre los miembros de la sociedad y que es de vital importancia si se desea lograr la armonía entre estos;

Que, ISA indica que, el análisis realizado por Osinergmin respecto a la vida útil adolece de un error conceptual al confundir los conceptos de vida útil con el plazo para la recuperación de la inversión, ISA agrega que, lo único que se regula en el inciso b) del artículo 139 del Reglamento de Ley de Concesiones Eléctrica (“RLCE”) es el plazo máximo en el que se remunerarán las instalaciones de transmisión indicándose que el plazo es de hasta 30 años. Es decir, se reconoce en este artículo, que puede haber casos en los que la inversión se recupere en un plazo incluso menor;

Que, ISA indica que, el criterio de Osinergmin de considerar 30 años para la vida útil de los equipos se desprende de una lectura errada de las normas, es anti técnico pues ocasionará que las empresas de transmisión dejen de implementar soluciones modernas, más eficientes e innovadoras por el sólo hecho de que no tienen una vida útil de 30 años, pese a que mejorarían la calidad del servicio eléctrico considerablemente;

Que, ISA señala que, resulta fundamental que estos sistemas de almacenamiento sean incluidos en la BDME, debido al notable avance del mercado eléctrico y sus tecnologías. Es un hecho que, en un futuro no muy lejano las baterías serán instaladas a mayor escala en toda la cadena de valor del mercado eléctrico, por ello, es fundamental que desde ahora Osinergmin apruebe los módulos para esta tecnología;

Que, respecto a la inclusión de las SAEB como instalaciones de transmisión, ISA argumenta que, del párrafo IV) del inciso b) del 139 del RLCE se desprende que los módulos estándares se aprueban para (i) equipos, (ii) materiales y (iii) otros costos que pueda establecer Osinergmin. Si Osinergmin aprobó una definición de “Elemento de transmisión”, ello no significa que solo puedan incluirse en la BDME, las instalaciones que calcen con la referida definición. Esto es así porque el artículo 139 del RLCE es claro al indicar que los módulos se aprueban en general para los equipos y materiales que conformen una instalación de transmisión;

Que, por lo expuesto, la recurrente solicita incorporar los sistemas de almacenamiento en la nueva base de datos de módulos estándares.

2.1.2 ANÁLISIS DE OSINERGMIN

Que, mediante comunicación CS0034 – 20031031, recibida el 29 de setiembre de 2020 por Osinergmin, la recurrente presentó la: “Propuesta regulación para incorporar el almacenamiento de energía eléctrica en el Perú”;

Que, ISA adjunta a dicha comunicación un informe técnico denominado “Almacenamiento de Energía Eléctrica en el Perú – Propuesta de Regulación” (“INFORME DE ISA”), con los aspectos conceptuales, experiencia comparada, análisis regulatorio, información técnica, casos de aplicación y análisis de costos, a fin de sustentar una “propuesta de regulación” denominada: “Reglamento que define los lineamientos para la habilitación de la tecnología de almacenamiento de energía eléctrica mediante baterías en el sector eléctrico”;

Que, en el reglamento propuesto (Anexo 1 del INFORME DE ISA), donde “se recogen los lineamientos estudiados y sustentados” por ISA, entre los cuales, la recurrente plantea incorporar un módulo estándar en la BDME, considera que: “4. Incorporación como alternativa tecnológica en la planificación … los SAEB deben considerarse como una alternativa adicional en la planificación de la expansión de la transmisión, para elaboración del PT o PIT, en las mismas condiciones de competencia aplicables a la expansión de estos sistemas. Para ello el COES y el OSINERGMIN adaptarán los procedimientos y normativas necesarias para habilitar la incorporación de los SAEB como una alternativa más en la planificación del PT o PIT.”;

Que, tal como lo refiere en su comunicación de setiembre de 2020, su propuesta, consiste en describir “la regulación existente en países latinoamericanos y análisis del marco regulatorio nacional, identificando tanto las barreras encontradas en la regulación, como las oportunidades de implementación, evaluándose las posibles alternativas para regular los sistemas de almacenamiento en el Perú, y proponiendo lineamientos a considerar en la regulación (proyecto de decreto supremo)” y no es una propuesta de incorporación de un módulo estándar dentro de la BDME;

Que, la referida comunicación fue atendida por Osinergmin de ISA (comunicación CS0034 – 20031031), mediante Oficio N° 891-2020-GRT del 10 de noviembre de 2020, al otorgarle una reunión de trabajo que se llevó a cabo el 20 de noviembre de 2020, en donde, entre otros se trató sobre propuesta normativa, de competencia del Ministerio de Energía y Minas, como ente rector del sector;

Que, en ese orden, es incorrecto sostener que la “propuesta de regulación” presentada por la recurrente el 29 de setiembre de 2020, se trate de una propuesta de restructuración consistente en la modificación de la estructura de un Módulo Estándar, incorporación de un módulo no previsto que sea de aplicación estándar y/o eliminación de un Módulo Estándar existente de módulos, en el marco de lo previsto en el Procedimiento BDME, el cual establece los criterios, formatos, plazos y medios, que no han sido observados por ISA Perú;

Que, en la Resolución 080, Osinergmin evaluó y consideró que ISA Perú no presentó en la fecha que establece el Procedimiento BDME, su propuesta de restructuración de la BDME en los términos de la citada normativa. Cabe señalar, que el Procedimiento BDME establece que la fecha de presentación de las propuestas es el último día hábil del mes de junio del siguiente año al de la aprobación del Plan de Inversiones, esto es, el 30 de junio de 2021 para el caso concreto;

Que, es válido indicar que el documento presentado con 9 meses de antelación a la presentación de propuestas, cuando ni siquiera había culminado el proceso de aprobación del Plan de Inversiones 2021 – 2025, el cual finalizó con la Resolución 191-2020-OS/CD, publicada el 05 de noviembre de 2020, lo que no se ajusta con la condición normativa de que se formule la propuesta de restructuración al año siguiente del Plan de Inversiones;

Que, en ese sentido, la propuesta de la recurrente de setiembre de 2020, no reunió las condiciones en fondo, forma y oportunidad, para ser considerada una propuesta de restructuración de la BDME; por tanto, este petitorio deviene en improcedente;

Que, sin perjuicio de lo expuesto, por el principio de verdad material, Osinergmin, realizó un análisis de oficio, contenido las páginas 244 a la 246 del anexo D del Informe Técnico Nº 262-2022-GRT, integrante de la Resolución 080, sin encontrarse en la obligación de señalar razones expresas sobre el pedido de la recurrente; por lo que también se rechazan las afirmaciones de no haber respetado los principios administrativos, dado que, el Regulador los cumple durante todo el proceso administrativo;

Que, los SAEB, tal como indica la recurrente, tienen muchas aplicaciones en los sistemas eléctricos, tanto en las actividades de generación y transmisión, así como en la distribución. Entre las principales aplicaciones se tiene: Arbitraje de energía, Capacidad, Co-localización con energías renovables, Refuerzo de transmisión, Servicios Complementarios, Flexibilidad, entre otros;

Que, para aprovechar el uso de los SAEB, se requiere una revisión y modificación regulatoria de los componentes del mercado eléctrico desde la generación hasta la distribución, este análisis es abordado por distintos países a manera de fomentar su uso. Así, para optimizar el aprovechamiento de los SAEB se debe buscar la mayor eficiencia en el mercado, la cual se dará cuando el cliente pueda tener el mayor beneficio posible y el inversor pueda recuperar la inversión realizada, esto solo será posible, con una revisión integral de la normativa eléctrica peruana, en un trabajo coordinado entre todos los agentes involucrados en el sector eléctrico;

Que, tanto en otros países como en el Perú, este tipo de tecnología se está comenzando a desarrollar; sin embargo, estas inclusiones en algunos casos son incipientes y en otros casos ha sido necesario realizar una estructura regulatoria completa donde se revisa los impactos en el mercado, tal es el caso de Colombia y Chile. Por otro lado, el COES tampoco ha aprobado SAEB en el Plan de Transmisión debido a que no está definido en la Resolución Ministerial N° 129-2009-MEM-DM. Adicionalmente, en el INFORME DE ISA, ISA concluye que se tiene limitaciones en el reglamento actual y recomienda la emisión de un reglamento que reconozca y habilite los diferentes usos que puede tener las SAEB;

Que, respecto a la necesidad de los SAEB en los sistemas de transmisión, si bien los SAEB como parte de la BDME nos permitiría analizar nuevas alternativas de solución al desarrollo energético utilizando criterios de mínimo costo tanto en el Plan de Inversiones como en las ITC del Plan de Transmisión, se debe señalar que estas soluciones de SAEB no se podrían utilizar si no se tiene una normativa clara que indique los alcances de su uso, forma de remuneración, solución temporal o definitiva, etc.; aspectos necesarios también para una correcta valorización de los elementos, razones que son expuestas en el presente análisis y que escapan de la definición de restructuración de la BDME;

Que, actualmente la mayoría de empresas cumplen con las tolerancias establecidas en la NTCSE, sin la necesidad de utilizar los SAEB, por lo tanto, actualmente existen otras soluciones tecnológicas que ayudan a cumplir las tolerancias establecidas en el NTCSE;

Que, respecto a la vida útil de los SAEB, se debe señalar que, El CMA de las instalaciones está determinado por (i) la anualidad de la inversión, y (ii) el costo de operación y mantenimiento (COyM); entonces, al remunerar una instalación por 30 años cuando la vida útil del equipo es menor a 30 años, hace que se esté pagando un costo de operación y mantenimiento a una instalación que ya ha sido retirada del sistema debido a que no se puede modificar el CMA, como ejemplo, si se considera 15 años de vida útil de un SAEB, al no modificarse el CMA se estaría pagando otros 15 años no solo la inversión, sino también una operación y mantenimiento donde la instalación posiblemente ya ha sido retirada;

Que, por otra parte, se debe mencionar que, se observa que la propuesta se fundamenta en que los SAEB están orientados a postergar las inversiones asociadas a nuevas Líneas de Transmisión, implementación de Transformadores de Potencia o nuevas Subestaciones Eléctricas de Transmisión, es decir son una solución al problema de suministro de energía (problemas de caída de tensión y atención de nuevas solicitudes de carga) hasta que una solución definitiva sea implementada (nuevas Líneas de Transmisión o nuevas Subestaciones de Potencia);

Que, por otra parte, en relación al tratamiento de los SAEB como instalaciones de transmisión, corresponde señalar que, en el INFORME DE ISA, la propia recurrente indica que no es posible que las SAEB sean considerada en una propuesta del Plan de Inversiones, debido a que no se encuentra como definición normativa de “Elemento”, no pudiendo un acto administrativo, como lo es la Resolución 080, reformar tal definición;

Que, adicionalmente, en el propio INFORME DE ISA se señala que, las SAEB no están enmarcadas en ninguna actividad tradicional definida en el mercado eléctrico (generación, transmisión, y distribución), pudiendo tener distintos usos en distintas partes del mercado y con modelos de negocio distintos; por esta razón, no sería factible considerarlo en la BDME en tanto en esta base se encuentran elementos exclusivamente para la transmisión, tienen el cual se cuenta con una forma específica de remuneración por la demanda;

Que, por otro lado, se debe indicar que no hay normativa que impida que una empresa pueda instalar SAEB, incluso actualmente en el Perú hay empresas que ya han instalado este tipo de tecnología, tal es el caso de la SAEB instalada actualmente en la Central Térmica Ventanilla la cual es usado para la Regulación Primaria de Frecuencia (RPF);

Que, por lo tanto, actualmente no está impedido el uso de sistemas de almacenamiento, existen empresas que han instalado este tipo de tecnologías de un análisis financiero bajo riesgo de estas las cuales traerán beneficios no solo al sistema sino a las propias empresas según su modelo de negocio. Sin embargo, para el mercado de transmisión, donde la BDME se utiliza para establecer la inversión que será remunerada por la demanda, se debe tener una regulación clara para buscar el máximo beneficio para los usuarios finales, evitando que paguen más de una remuneración por un activo del sistema; o evitando que se pague una remuneración por un activo del sistema que se está utilizando para brindar otro tipo de servicios;

Que, por consiguiente, actualmente no se impide la instalación de SAEB, por lo que, no se atenta el principio de adecuación tecnológica; por el contrario, para fomentar su uso, sobre todo en un monopolio natural como es la transmisión se debe tener un marco normativo específico, el cual debe realizarse mediante un tratamiento legal explícito y adecuado, para brindar el máximo beneficio y claridad a todos los agentes del sistema;

Que, en función a los argumentos señalados, el petitorio de ISA debe ser declarado improcedente.

Que, se ha expedido el Informe Técnico N° 418-2022-GRT y el Informe Legal N° 419-2022-GRT de la División de Generación y Transmisión Eléctrica y de la Asesoría Legal de la Gerencia de Regulación de Tarifas, respectivamente, los mismos que complementan la motivación que sustenta la decisión de Osinergmin, cumpliendo de esta manera con el requisito de validez de los actos administrativos a que se refiere el numeral 4 del artículo 3 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General;

De conformidad con lo establecido en el Decreto Ley N° 25844, Ley de Concesiones Eléctricas y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 009-93-EM, en la Ley N° 28832, Ley Para Asegurar el Desarrollo Eficiente de la Generación Eléctrica, en la Ley N° 27838, en el Reglamento General del Osinergmin, aprobado por Decreto Supremo N° 054-2001-PCM; y en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2017-JUS; y

Estando a lo acordado por el Consejo Directivo de Osinergmin en su Sesión N° 22-2022.

SE RESUELVE:

Artículo 1.- Declarar improcedente el recurso de reconsideración interpuesto por Interconexión Eléctrica ISA Perú S.A. contra la Resolución N° 080-2022-OS/CD, por las razones expuestas en el numeral 2.1.2 de la parte considerativa de la presente resolución.

Artículo 2.- Incorporar los Informes N° 418-2022-GRT y N° 419-2022-GRT, como parte integrante de la presente resolución.

Artículo 3.- La presente resolución deberá ser publicada en el diario oficial El Peruano y consignada, conjuntamente con el Informe Técnico N° 418-2022-GRT e Informe Legal N° 419-2022-GRT que la integran en la página web institucional de Osinergmin: http://www.osinergmin.gob.pe/Resoluciones/Resoluciones-GRT-2022.aspx.

Omar Chambergo Rodríguez

Presidente del Consejo Directivo

2083808-1