Decreto Supremo que aprueba la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030
DECRETO SUPREMO
Nº 005-2022-MC
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
CONSIDERANDO:
Que, los numerales 2 y 19 del artículo 2 de la Constitución Política del Perú establecen que toda persona tiene derecho a la igualdad ante la ley, que nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole; y a su identidad étnica y cultural, así como, el Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación;
Que, el numeral 1 del artículo 4 de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, establece que es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo, diseñar y supervisar las políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado, en todos los niveles de gobierno; señalando que las políticas nacionales definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos principales de las políticas públicas, los estándares nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben ser alcanzados y supervisados para asegurar el normal desarrollo de las actividades públicas y privadas; las mismas que conforman la Política General de Gobierno para el período 2021-2026, aprobada mediante Decreto Supremo Nº 164-2021-PCM;
Que, conforme al numeral 22.2 del artículo 22 de la citada Ley, los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan las políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría respecto de ellas; asimismo, de acuerdo con los literales a) y e) del numeral 23.1 del artículo 23 de dicha norma, son funciones generales de los Ministerios, formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de gobierno; así como, realizar seguimiento respecto al desempeño y logros alcanzados a nivel nacional, regional y local, y adoptar las medidas correspondientes;
Que, de acuerdo con el literal d) del artículo 4 de la Ley Nº 29565, Ley de creación del Ministerio de Cultura, dicho sector tiene entre sus áreas programáticas de acción, la pluralidad étnica y cultural de la Nación, sobre la cual ejerce sus competencias, funciones y atribuciones para el logro de los objetivos y metas del Estado; asimismo, el literal a) del artículo 5 de la citada Ley, establece como una de las competencias exclusivas del Ministerio de Cultura, respecto de otros niveles de gobierno en todo el territorio nacional, la formulación, planeación, dirección, coordinación, ejecución, supervisión, evaluación y fiscalización de las políticas nacionales y sectoriales del Estado en materia de cultura, aplicables y de cumplimiento en todos los niveles de gobierno y por todas las entidades del sector cultura;
Que, el artículo 3 del Decreto Supremo Nº 005-2013-MC, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Cultura, establece que el Ministerio de Cultura en el marco de sus competencias formula, planifica, dirige, coordina, ejecuta, supervisa, evalúa las políticas nacionales y sectoriales del Estado en las materias de su competencia, asumiendo la rectoría respecto de ellas;
Que, la Tercera Política de Estado del Acuerdo Nacional, denominada “Afirmación de la identidad nacional”, establece que, el Estado Peruano se compromete a consolidar una nación integrada, respetuosa de sus valores, de su patrimonio milenario y de su diversidad étnica y cultural, vinculada con el mundo y proyectada hacia el futuro;
Que, la línea de intervención 1.3.1 del numeral 1.1 del Eje 1 “Generación de bienestar y protección social con seguridad alimentaria” de la Política General de Gobierno para el periodo 2021-2026, aprobada por el Decreto Supremo Nº 164-2021-PCM, establece que se debe: “Fortalecer la articulación intergubernamental e intersectorial de información y acciones para la atención de población en situación de vulnerabilidad”; asimismo, los numeral 10.1 y 10.2 del Eje 10 “Estado Intercultural para la promoción de la diversidad cultural”, de la citada política señalan que se debe “Garantizar los derechos de los pueblos indígenas u originarios y del pueblo afroperuano” y “Valorar la diversidad cultural y promover la gestión pública intercultural”;
Que, en el numeral 8.1 del artículo 8 del Reglamento que regula las Políticas Nacionales, aprobado por el Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM, se establece que las políticas nacionales constituyen decisiones de política a través de las cuales se prioriza un conjunto de objetivos y acciones para resolver un determinado problema público de alcance nacional y sectorial o multisectorial en un periodo de tiempo; asimismo, el numeral 7.5 del artículo 7 del citado Reglamento, establece que los ministerios competentes proponen la aprobación o actualización de las políticas nacionales que conforman la Política General de Gobierno bajo su competencia, conforme a la estructura contenida en su Anexo 1;
Que, con el Decreto Supremo Nº 004-2015-MC, se declaró de interés nacional la atención prioritaria respecto del pleno disfrute de los derechos fundamentales de la población afroperuana, con el objeto de fortalecer su desarrollo e inclusión social;
Que, asimismo, el pueblo afroperuano presenta un conjunto de particularidades en los aspectos sociales, políticos y económicos, que hacen necesario que, desde el Estado peruano, se adopte una serie de medidas de política pública específicas que permitan remediar el conjunto de situaciones que aquejan a este grupo poblacional; considerando los enfoques de género e interseccionalidad, de manera que el abordaje incluya las desigualdades de las mujeres y poblaciones vulnerables del pueblo afroperuano que los afectan de manera heterogénea;
Que, la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030, cuenta con cinco objetivos prioritarios: i) Reducir la discriminación étnico-racial y racismo hacia el pueblo afroperuano, ii) Mejorar las condiciones sociales para el desarrollo del pueblo afroperuano, iii) Mejorar las condiciones económicas para el desarrollo del pueblo afroperuano, iv) Incrementar la autonomía de las mujeres afroperuanas en su diversidad, y, v) Mejorar la participación ciudadana del pueblo afroperuano, estableciéndose lineamientos y servicios para trazar la ruta de acción”;
Que, en el marco de lo dispuesto en el párrafo 10.2 del artículo 10 del Reglamento que regula las Políticas Nacionales, aprobado por el Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM, la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030 fue objeto de consulta al Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN, el cual, mediante el Oficio Nº D 000179-2022-CEPLAN-DNCP, remitió el Informe Técnico Nº D000002-2022-CEPLAN-DNCPPN, conteniendo opinión técnica sobre el particular;
De conformidad con lo dispuesto en los numerales 3 y 8 del artículo 118 de la Constitución Política del Perú; la Ley Nº 29158, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo; la Ley Nº 29565, Ley de creación del Ministerio de Cultura; el Decreto Supremo Nº 005-2013-MC, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Cultura; el Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento que regula las Políticas Nacionales; y,
Con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros;
DECRETA:
Artículo 1.- Aprobación de la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030
Apruébase la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030, que como anexo forma parte integrante del presente decreto supremo.
Artículo 2.- Ámbito de aplicación
2.1. La Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030 es de cumplimiento obligatorio para todas las entidades de la Administración Pública, en todos los niveles de gobierno, en el marco de sus competencias, y para las personas jurídicas bajo régimen privado referidas en el numeral 8 del artículo I del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, de acuerdo con el marco normativo vigente.
2.2. Para las entidades distintas a las señaladas en el numeral precedente, la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030 sirve como un instrumento de carácter orientador.
2.3. Las entidades de la Administración Pública de todos los niveles de gobierno, en el marco de sus competencias, asumen sus roles, obligaciones y responsabilidades de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 19 y 20 del Reglamento que regula las Políticas Nacionales, aprobado por el Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM.
Artículo 3.- Conducción de la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030
La conducción de la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030, está a cargo del Ministerio de Cultura.
Artículo 4.- Coordinación, articulación e implementación de la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030
4.1. El Ministerio de Cultura, como conductor de la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030, coordina y articula el cumplimiento de la misma.
4.2. Las entidades del Estado responsables de los objetivos prioritarios, lineamientos y servicios de la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030, están a cargo de la implementación y ejecución de la misma, de acuerdo a su respectivo ámbito sectorial, bajo su titularidad y en el marco de sus competencias y funciones, a través de los diferentes planes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico – SINAPLAN.
4.3. Los Ministerios intervinientes con competencias compartidas determinan los roles y responsabilidades para cada nivel de gobierno, a través del establecimiento de modelos de provisión de bienes y servicios orientados al ciudadano.
Artículo 5.- Seguimiento y evaluación
5.1. El Ministerio de Cultura tiene a su cargo el seguimiento y evaluación de la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030.
5.2. El Ministerio de Cultura elabora y remite al Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN, los reportes periódicos que contienen los resultados del cumplimiento de los objetivos de la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030, uso de los recursos asignados, así como las alternativas para mejorar su implementación.
5.3. Las entidades del Estado intervinientes son responsables de brindar oportunamente la información al Ministerio de Cultura, a fin de realizar el seguimiento y evaluación del cumplimiento de la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030.
La implementación de la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030 se efectúa progresivamente con cargo al Presupuesto Institucional de las entidades involucradas, sin demandar recursos adicionales al Tesoro Público.
Artículo 7.- Publicación
El presente decreto supremo y su anexo se publican en la Plataforma Digital Única para Orientación al Ciudadano (www.gob.pe) y en las sedes digitales de los Ministerios cuyos titulares lo refrendan, el mismo día de la publicación de la presente norma y el Resumen Ejecutivo de la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030, en el diario oficial “El Peruano”.
Artículo 8.- Refrendo
El presente decreto supremo es refrendado por el Ministro de Cultura, la Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, la Ministra de Desarrollo e Inclusión Social, el Ministro de Salud, el Ministro de Educación, el Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo, el Ministro de Justicia y Derechos Humanos, el Ministro de Desarrollo Agrario y Riego, el Ministro de la Producción y el Ministro de Transportes y Comunicaciones.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
FINALES
Primera.- Vigencia de la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030
La Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030 tiene vigencia hasta el 31 de diciembre de 2030.
Segunda.- Aprobación de normas complementarias para la implementación de la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030
El Ministerio de Cultura aprueba las normas complementarias que se requieran para la implementación de la Política Nacional del pueblo Afroperuano al 2030, aprobada por el artículo 1 del presente Decreto Supremo”, dentro de los sesenta días hábiles contados a partir de la vigencia de la presente norma.
Tercera.- Adecuación de instrumentos de planeamiento
Las entidades involucradas en la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030 adecúan progresivamente sus instrumentos de planeamiento a lo establecido en dicha política nacional, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 11.4 del artículo 11 del Reglamento que regula las Políticas Nacionales, aprobado por el Decreto Supremo Nº 029-2018-PCM y modificatorias.
Dado en la Casa de Gobierno, en Lima a los dos días del mes de junio del año dos mil veintidós.
JOSÉ PEDRO CASTILLO TERRONES
Presidente de la República
ALEJANDRO SALAS ZEGARRA
Ministro de Cultura
JAVIER FERNANDO ARCE ALVARADO
Ministro de Desarrollo Agrario y Riego
DINA ERCILIA BOLUARTE ZEGARRA
Ministra de Desarrollo e Inclusión Social
ROSENDO LEONCIO SERNA ROMÁN
Ministro de Educación
FÉLIX I. CHERO MEDINA
Ministro de Justicia y Derechos Humanos
DIANA MILOSLAVICH TUPAC
Ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
JORGE LUIS PRADO PALOMINO
Ministro de la Producción
JORGE ANTONIO LÓPEZ PEÑA
Ministro de Salud
JUAN RAMÓN LIRA LOAYZA
Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo
JUAN MAURO BARRANZUELA QUIROGA
Ministro de Transportes y Comunicaciones
POLÍTICA NACIONAL
DEL PUEBLO AFROPERUANO AL 2030
Mayo, 2022
RESUMEN EJECUTIVO
El pueblo afroperuano forma parte indispensable de la sociedad peruana. Actualmente, es el segundo pueblo más grande en el país y está conformado por más de 800 mil personas a nivel nacional, quienes se ubican a lo largo de todo el Perú. Además, el pueblo afroperuano conserva costumbres, saberes y prácticas, pero sobre todo ha brindado aportes invaluables a la construcción de la nación peruana.
Sin embargo, pese a la presencia y los aportes del pueblo afroperuano al país, este colectivo afronta diversas formas de discriminación étnico-racial. Estas permanentes prácticas han sido derivadas del racismo, entendido como una ideología que justificó la trata esclavista en la colonia e inicios de la república, para así esclavizar a millones de africanos/as junto a su descendencia en las Américas. Además, estas prácticas se fueron normalizando al pasar del tiempo y se instalaron tanto en la forma de pensar de las personas, así como en las instituciones propias a la conformación de los Estados, ocasionando que, en consecuencia, se profundicen y justifiquen las distintas formas de desigualdad y exclusión, que fueron conformadas y configuradas durante siglos. De esta manera, el pueblo afroperuano actualmente afronta severas limitaciones para ejercer sus derechos.
En respuesta a esta situación, en los últimos años el Estado peruano ha realizado una serie de esfuerzos para mitigar los problemas que afronta el pueblo afroperuano. Así, mediante el Decreto Supremo Nº 004-2015-MC, se declaró de interés nacional la atención prioritaria respecto del pleno disfrute de los derechos fundamentales de la población afroperuana, que tuvo por objetivo fortalecer las medidas de desarrollo e inclusión social establecidas en el país durante el periodo comprendido como el Decenio Internacional de los Afrodescendientes (2015-2024) proclamado por la Organización de las Naciones Unidas. De esta manera, se aprobó, mediante Decreto Supremo Nº 003-2016-MC, el primer instrumento de atención específica a este colectivo en el país, denominado Plan Nacional de Desarrollo para la Población Afroperuana, pero que concluyó su implementación durante el 2020 dejando una serie de desafíos pendientes, entre los que se encuentra iniciar el proceso de reconocimiento territorial colectivo del pueblo afroperuano en el ámbito normativo nacional.
En ese contexto, el Ministerio de Cultura inició el proceso de construcción de la Política Nacional para el Pueblo Afroperuano (PNPA) que aborda los derechos económicos, sociales, culturales, así como los civiles y políticos de este colectivo. Esta política ha sido formulada de acuerdo a la metodología establecida en la Guía de Políticas Nacionales del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y ha sido el resultado de un proceso participativo y deliberativo que contó con la activa participación de las organizaciones representativas del pueblo afroperuano a nivel nacional, permitiendo así que los elementos constitutivos de la política sean pertinentes y coherentes tanto al interior del propio Estado como con la sociedad civil. Del mismo modo, esta política ha sido trabajada junto a los equipos técnicos de los Ministerios que refrendan el instrumento, involucrando así a las entidades públicas desde la construcción del diagnóstico y elaboración de objetivos, hasta la identificación de los lineamientos y servicios.
En suma, la política es una consecuencia de una serie de esfuerzos colectivos que han colocado como centro del actuar público al pueblo afroperuano. Finalmente, cabe destacar que, mediante la aprobación de esta política, el Ministerio de Cultura, junto a las entidades que garantizarán su implementación, afirma su compromiso por mejorar la calidad de vida del pueblo afroperuano.
2.1. Referentes normativos nacionales
La PNPA se sustenta en la Constitución Política del Perú de 1993 que establece en su Artículo 2º y numeral 2 la igualdad ante la ley, precisando que nadie debe ser discriminado por motivo de raza o de cualquiera otra índole. Así también, el numeral 19 del mismo Artículo afirma que toda persona tiene derecho a su identidad étnica y cultural y que el Estado reconoce y protege la pluralidad étnica y cultural de la Nación.
Asimismo, la PNPA se enmarca en las siguientes normas referidas a los derechos del pueblo afroperuano:
- Constitución Política del Perú.
- Ley Nº 26842, Ley General de Salud.
- Ley Nº 29565, Ley que crea el Ministerio de Cultura y su modificatoria.
- Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
- Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
- Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.
- Ley Nº 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación.
- Ley Nº 27270, Ley Contra Actos de Discriminación.
- Ley Nº 31049, Ley que declara el 25 de julio de cada año Día Nacional de la Mujer Afroperuana.
- Ley Nº 28983, Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres.
- Ley Nº 30364, Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar.
- Ley Nº 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad.
- Ley Nº 27337, Ley que aprueba el Nuevo Código de Niños y Adolescentes.
- Decreto Supremo Nº 005-2013-MC, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Cultura.
- Decreto Supremo Nº 003-2015-MC, que aprueba la Política Nacional para la Transversalización del Enfoque Intercultural.
- Decreto Supremo Nº 004-2015-MC, Decreto Supremo que declara de interés nacional la atención prioritaria respecto del pleno disfrute de los derechos fundamentales de la población afroperuana.
- Decreto Supremo Nº 002-2018-MIMP, que aprueba Reglamento de la Ley Nº 30466, Ley que establece parámetros y garantías procesales para la consideración primordial del interés superior del niño.
- Decreto Supremo Nº 009-2020-MC, Decreto Supremo que aprueba la Política Nacional de Cultura al 2030.
- Decreto Supremo Nº 164-2021-PCM, Decreto Supremo que aprueba la Política General de Gobierno para el periodo 2021-2026.
- Decreto Supremo Nº 005-2022-MIMP, Decreto Supremo que modifica el Reglamento de la Ley Nº 30364, Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 009-2016-MIMP.
- Decreto Supremo Nº 009-2021- JUS, que aprueba el Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos (PNA) 2021-2025.
- Resolución Suprema Nº 010-2009-MIMDES, que expresa el perdón histórico que ofrece el Estado al Pueblo Afroperuano por los abusos, exclusión y discriminación cometidos en su agravio y reconoce su esfuerzo en la afirmación de nuestra identidad nacional, difusión de valores y defensa del suelo patrio.
2.2. Referentes normativos internacionales
La PNPA se sustenta en las siguientes normas e instrumentos internacionales:
- La Declaración Universal de Derechos Humanos (1948).
- La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre (1948).
- La Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1963).
- Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979).
- Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, Convención de Belem Do Pará (1994).
- El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966)
- Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966).
- La Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969).
- Declaración sobre la Raza y los Prejuicios Raciales (1978).
- El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1988).
- La Declaración sobre los derechos de las personas pertenecientes a minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas (1992).
- Convención sobre los Derechos del Niño (1990).
- El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en países independientes.
- Declaración de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia de Durban (2001).
- La Convención para la salvaguardia del patrimonio cultural inmaterial (2003).
- Convención Interamericana contra la Discriminación y otras formas de Intolerancia. (2016).
- Resolución A/RES/68/237 de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), mediante la cual se proclamó el periodo 2015-2024 como el Decenio Internacional de los Afrodescendientes, bajo el tema “Afrodescendientes: reconocimiento, justicia y desarrollo”.
- Resolución A/RES/70/1 de la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), mediante el cual se aprobó la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
- Resolución A/RES/73/262, Llamamiento mundial para la adopción de medidas concretas para la eliminación total del racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia y para la aplicación y el seguimiento generales de la Declaración y el Programa de Acción de Durban.
- Resolución AG/RES. 2824 (XLIV-O/14) de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA), mediante el cual se reconoció el Decenio Internacional de los Afrodescendientes.
- Resolución AG/RES. 2891 (XLVI-O/16), de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA), que aprobó el Plan de Acción del Decenio de las y los Afrodescendientes en las Américas (2016-2025).
Resolución 1/20: “Pandemia y Derechos Humanos en las Américas”, que recomienda a los Estados incluir a las personas afrodescendientes en todos los espacios y niveles de tomas de decisiones sobre los planes de acción, políticas públicas y proyectos que se ejecuten en el contexto de la pandemia del COVID 19
3. DIAGNÓSTICO
3.1. Enunciado del problema público
De acuerdo con el Censo Nacional de Población y Vivienda 2017, el pueblo afroperuano asciende a 828 mil 894 personas y representa el 3,6% del total de la población a nivel nacional. Este grupo étnico presenta una situación de vulnerabilidad debido a las desigualdades estructurales que permanecen históricamente y se manifiestan a través de la exclusión, racismo y discriminación hacia las personas afroperuanas.
Si bien la Constitución Política del Perú declara el carácter multiétnico y pluricultural de la nación peruana1, actualmente un amplio sector de la población se encuentra en situación de desventaja y marginación debido a su pertenencia a un grupo étnico determinado2. Uno de esos grupos es el pueblo afroperuano, que afronta una serie de limitaciones que imposibilitan el ejercicio de sus derechos, pese a que la normativa nacional como internacional reconocen a los derechos como normas que protegen la dignidad de los seres humanos.
En ese sentido, la PNPA aborda el problema público del “Limitado ejercicio de derechos económicos, sociales, políticos y culturales del pueblo afroperuano”, con el objetivo de identificar aquellos derechos que vienen siendo vulnerados y que generan la exclusión de las personas afroperuanas.
Al respecto, se sabe que el pueblo afroperuano ha transitado por distintos procesos históricos asociados al tráfico, la trata, el esclavismo, al racismo, a la discriminación étnico-racial y a la exclusión social, elementos que han recortado el ejercicio de sus derechos económicos y civiles, dada su situación de pobreza histórica; políticos, debido a su reducida representación en espacios de toma de decisión; sociales, en vista a su limitado acceso a servicios básicos como la culminación de la educación básica regular o a seguros de salud; culturales, puesto que sus posibilidades de inserción en la visión de desarrollo nacional y de salvaguardar su identidad cultural han atravesado por una serie de obstáculos, generando brechas sociales y económicas que lo ponen en desventaja en comparación con otros grupos poblacionales; así como, ambientales al no disponer de un entorno seguro y propicio para el disfrute de un medio ambiente saludable con respeto a su identidad (Knox y del Viso, 2018).
Adicionalmente, el pueblo afroperuano se encuentra expuesto a formas múltiples, agravadas y concomitantes de discriminación por otros motivos conexos, como la edad, el sexo, el idioma, la religión, la opinión política o de otro tipo, el origen social, el patrimonio, la discapacidad, el nacimiento u otra condición3.
Sumado a ello, las personas afrodescendientes han visto afectado su derecho a vivir en espacios seguros y libres de violencia; así como el derecho de acceso a la justicia en igualdad de condiciones. Al respecto, el informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA señala que en las sociedades del hemisferio interactúan diferentes formas de violencia, reconociendo entre sus tantas manifestaciones la violencia ejercida contra la población indígena y población afrodescendiente, en un contexto de constantes desafíos para la convivencia democrática y el respeto por los derechos de todas las personas.
Por otra parte, es importante señalar que la marginación e invisibilización tiene efectos directos que se reflejan en el accionar del Estado, por ejemplo, la escasez de información estadística y desagregada sobre la situación del pueblo afroperuano en relación a diversas dimensiones, dificultando la elaboración de diagnósticos y, por tanto, la capacidad estatal para plantear políticas públicas o acciones específicas que garanticen el ejercicio de derechos y libertades de esta población.
En virtud de todo lo señalado, la PNPA aborda el problema público desde un enfoque de derechos humanos, tomando en cuenta la especial situación de vulnerabilidad en la que se encuentra este pueblo.
3.2. Conceptos clave
Afrodescendiente: Persona de ascendencia africana que vive en las Américas y en todas las zonas de la diáspora africana a consecuencia de la esclavitud, y se asume así por libre ejercicio de autoidentificación (Ministerio de Cultura, 2020c, pág. 133).
Afroperuano/a: Persona que, por su ascendencia familiar afrodescendiente, su experiencia de racialización o percepción social como sujeto afrodescendiente, sus tradiciones y costumbres ancestrales, o por su propio proceso de autoidentificación y autorreconocimiento, se considera a sí misma afrodescendiente o afroperuana. Así también, quien se califica como “negro/a”, “zambo/a” o “moreno/a”, y las demás variables discursivas utilizadas en las comunidades afroperuanas para denotar su afrodescendencia (Ministerio de Cultura, 2020b, pág. 3).
Autoidentificación étnica: La autoidentificación étnica hace referencia a una conciencia de la identidad de las personas. Esto quiere decir, cómo se identifican o se sienten las personas de 12 años y más, de acuerdo con sus costumbres, tradiciones, o antepasados y familia; ello considerando aquellos elementos que se prefieren resaltar o revalorar de la identidad cultural, de manera estrictamente individual.
En este sentido, la autoidentificación étnica puede ser, por ejemplo, hacia un pueblo indígena de la Amazonía, de los Andes, a la población afroperuana, a la población asiática u otros grupos (INEI y Ministerio de Cultura, 2018, pág. 22).
Autonomía: Capacidad de las personas para tomar decisiones libres e informadas sobre sus vidas, de manera de poder ser y hacer en función de sus propias aspiraciones y deseos en el contexto histórico que las hace posibles (CEPAL, 2011, pág. 9).
Ciudadanía Intercultural: Tipo de ciudadanía donde todas las personas asumen la interculturalidad en forma positiva, respetando y valorando como igualmente valiosas todas las culturas que conviven en un territorio, desarrollando diálogos horizontales y relaciones armoniosas (Ministerio de Cultura, 2020a).
Desafección política: Estado de opinión que no pone en cuestión al régimen democrático, pero manifiesta una fuerte desconfianza hacia la actividad política y en particular hacia los partidos políticos (Paramio, 1999, pág. 84).
Discriminación étnico-racial: Trato diferenciado, excluyente o restrictivo basado en el origen étnico-cultural de las personas (hábitos, costumbres, indumentaria, símbolos, formas de vida, sentido de pertenencia, idioma y creencias de un grupo social determinado), y/o en sus características físicas (color de piel, facciones, estatura, color de cabello, etc.) que tenga como objetivo o efecto anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos y libertades fundamentales de las personas en la esfera política, económica, social y cultural (Ministerio de Cultura, 2020).
Educación inclusiva: La inclusión se ve como el proceso de identificar y responder a la diversidad de las necesidades de todos los estudiantes a través de la mayor participación en el aprendizaje, las culturas y las comunidades, y reduciendo la exclusión en la educación. Involucra cambios y modificaciones en contenidos, aproximaciones, estructuras y estrategias, con una visión común que incluye a la niñez del rango de edad apropiado y la convicción de que es la responsabilidad del sistema regular, educar (UNESCO, 2006).
Educación Sexual Integral: De acuerdo con el Currículo Nacional de Educación Básica, la Educación Sexual Integral es el espacio sistemático de enseñanza y aprendizaje que promueve valores, conocimientos, actitudes y habilidades para la toma de decisiones conscientes y críticas con relación al cuidado del propio cuerpo, las relaciones interpersonales, el ejercicio de la sexualidad. La ESI toma en cuenta las particularidades de cada etapa de desarrollo y considera las dimensiones biológica-reproductiva, socioafectiva, ética y moral (MINEDU, 2021).
Grupo de Trabajo con Población Afroperuana (GTPA): Grupo de Trabajo encargado de coordinar, proponer y efectuar el seguimiento de las políticas públicas que involucran a la población afroperuana y/o requieren un enfoque de interculturalidad, de manera participativa, entre representantes del Viceministerio de Interculturalidad y la población afroperuana, a través de sus organizaciones representativas (Ministerio de Cultura, 2016a).
Grupo étnico: Es un grupo de personas que comparten una cultura, es decir, comparten un conjunto aprendido de formas de pensar, sentir y hacer. Por ello tendrán creencias, valores, prácticas y concepciones del bienestar particulares. Estos grupos tienen una historia compartida y, usualmente, una lengua propia (Ministerio de Cultura, 2015, pág. 12).
Género: Las identidades, funciones y atributos construidos socialmente de la mujer y el hombre, así como el significado social y cultural que la sociedad atribuye a esas diferencias biológicas, situación que da lugar a relaciones jerárquicas entre hombres y mujeres en las que se distribuyen facultades y derechos en favor del hombre y en menoscabo de la mujer (Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, 2019, pág. 6).
Interculturalidad: Proceso de intercambio, diálogo y aprendizaje que busca generar relaciones de equidad entre diversos grupos étnico-culturales que comparten un espacio, a partir del reconocimiento y la valoración positiva de sus diferencias culturales (Ministerio de Cultura, 2020c).
Invisibilización: Procesos culturales dirigidos por un grupo hegemónico, para omitir la presencia de un grupo social (considerado) minoritario, con la finalidad (o el efecto) de suprimir su identidad, y así reducir la resistencia a la dominación y mantener el poder político (toma de decisiones) y el control sociocultural (coerción) sobre el mismo (Bastidas y Torrealba, 2014, pág. 516).
Mapa Geoétnico: Documento que establece una metodología que permita una actualización permanente sobre la presencia concentrada del pueblo afroperuano en el territorio nacional y que sirve como una herramienta eficiente para la toma de decisiones en la formulación de políticas públicas basadas en evidencia. Además, permite disponer de un instrumento categórico para la prestación y focalización de servicios públicos demandados por este colectivo de especial protección. (Ministerio de Cultura, 2022).
Patrimonio cultural: “Toda manifestación del quehacer humano -material o inmaterial– que, por su importancia, valor y significado paleontológico, arqueológico, arquitectónico, histórico, artístico, militar, social, antropológico, tradicional, religioso, etnológico, científico, tecnológico o intelectual, sea expresamente declarado como tal o sobre que exista la presunción legal de serlo” (Art 2º, Ley Nº 28296).
Patrimonio Cultural Inmaterial: Creaciones de una comunidad cultural fundadas en las tradiciones, expresadas por individuos de manera unitaria o grupal, y que reconocidamente responden a las expectativas de la comunidad, como expresión de la identidad cultural y social, además de los valores transmitidos oralmente, tales como los idiomas, lenguas y dialectos autóctonos, el saber y conocimiento tradicional, ya sean artísticos, gastronómicos medicinales, tecnológicos, folclóricos o religiosos, los conocimientos colectivos de los pueblos y otras expresiones o manifestaciones culturales que en conjunto conforman nuestra diversidad cultural (Ministerio de Cultura, 2020c, pág. 136).
Personas o grupos de especial protección: Conceptos recogidos de la Carta Andina para la Promoción Protección de los Derechos Humanos, la cual hace referencia a un colectivo de personas que no necesariamente han entablado relaciones directas entre sí, pero están vinculadas por su situación de potencial o real afectación a sus derechos, lo que puede conllevar: i) su sometimiento a un estado de vulnerabilidad temporal o permanente, ii) una necesidad de que se asegure su existencia o la preservación inmediata en su integridad física y mental a través de medidas institucionales o iii) la sujeción a condiciones de trato desigual y discriminatorio que es resultado del ejercicio de un fenómeno de abuso de poder que puede llegar a considerarse “normalizado” socialmente” (MINJUS, 2018, pág. 20). Actualmente, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos identifica a trece grupos de especial protección: población afrodescendiente, personas adultas mayores; personas con discapacidad; mujeres; niños, niñas y adolescentes; personas privadas de libertad; personas con VIH/SIDA y personas con TBC; trabajadoras y trabajadores del hogar; personas LGBTI; defensores y defensoras de derechos humanos; pueblos indígenas; personas en situación de movilidad; y personas víctimas de la violencia ocurrida entre los años 1980 y 2000.
Pueblo afroperuano: Colectivo humano que desciende de la población africana introducida al territorio peruano durante la colonia como consecuencia del esclavismo, el cual cuenta con costumbres, conocimientos y saberes propios (Ministerio de Cultura, 2020c, pág. 137). Asimismo, dentro del pueblo afroperuano se considera a los grupos de especial protección: personas adultas mayores; personas con discapacidad; mujeres; niños, niñas y adolescentes; personas privadas de libertad; personas con VIH/SIDA y personas con TBC; trabajadoras y trabajadores del hogar; personas LGBTI; defensores y defensoras de derechos humanos; personas en situación de movilidad; y personas víctimas de la violencia ocurrida entre los años 1980 y 2000.
Racismo: Ideología, o conjunto de ideas, basada en que los seres humanos podemos ser categorizados en razas. Esta categorización se fundamenta únicamente en características físicas y/o biológicas de los seres, y postula que dentro de ella existen algunas razas que son superiores a otras (Ministerio de Cultura, s.f.).
Registro de Organizaciones Afroperuanas (ROA): Instrumento de carácter administrativo del Ministerio de Cultura que incorpora a grupos organizados de personas que, desde la sociedad civil, realizan acciones permanentes con el objetivo de promover el desarrollo de la población afroperuana (Ministerio de Cultura, 2016).
Servicios con pertinencia cultural: Actividades o prestaciones brindadas por la administración pública que tienen la finalidad de satisfacer las necesidades de la población y que, para ello, han sido diseñadas tomando en cuenta características particulares de las localidades en donde se interviene y se brinda atención. Para ello, se adapta el servicio de acuerdo con las características culturales (prácticas, valores y creencias), lingüísticas, socioeconómicas, geográficas y ambientales de sus usuarios. Además, incorporan sus cosmovisiones y concepciones sobre desarrollo y bienestar, así como sus expectativas de servicio (Política Nacional de Cultura, 2020c, pág. 137-138).
Servicios públicos libres de discriminación: Servicios públicos que brindan trato igualitario y de respeto a todas las personas independientemente de sus características (Política Nacional de Cultura, 2020c, p.138).
Violencia: Toda acción que implique la intencionalidad, la fuerza y el poder para someter, dominar, limitar o doblegar la voluntad de otra u otras personas a través del condicionamiento o coacción emocional, física, sexual, económica, cultural o social, a fin de obtener un provecho, poder o satisfacción de las propias necesidades (instrumental), o para evitar un peligro desde lo ideológico o lo psicológico, producto de la pérdida de control, la búsqueda de supervivencia física y psicológica (reactiva) (MIMP, 2012).
Violencia de género: Cualquier acción o conducta, basada en el género y agravada por la discriminación sistemática proveniente de la coexistencia de diversas identidades (raza, clase, identidad sexual, edad, pertenencia étnica, entre otras), que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a una persona, tanto en el ámbito público como en el privado y remite a una situación estructural y a un fenómeno social y cultural (MIMP, 2016).
3.3. Modelo del problema público
Esta sección presenta el modelo del problema público, el cual incorpora la estructuración conceptual y operativa del “Limitado ejercicio de derechos económicos, sociales, políticos y culturales del pueblo afroperuano”. El problema público se estructura en cinco causas directas y 13 causas indirectas, siendo las primeras las siguientes: i) Reducidas condiciones económicas para el desarrollo del pueblo afroperuano, ii) insuficientes condiciones sociales para el desarrollo del pueblo afroperuano, iii) Persistencia de discriminación étnico-racial y racismo hacia el pueblo afroperuano, iv) Limitada autonomía de las mujeres afroperuanas y v) Limitada incorporación de las prioridades de desarrollo del pueblo afroperuano. Además, se consideran cuatro efectos del problema público que afectan a todas las personas afroperuanas en el país.
Árbol de problemas
Causa directa 1. Limitadas condiciones económicas para el desarrollo del pueblo afroperuano.
Esta causa directa identifica las siguientes causas indirectas: 1.1. Limitado acceso al mercado laboral por parte del pueblo afroperuano, 1.2 Bajo nivel de acceso y conclusión a educación superior y 1.3 Limitado desarrollo de iniciativas productivas del pueblo afroperuano.
En el ámbito de los derechos económicos “se dispone de un catálogo básico entre los cuales se consideran: el derecho del consumidor, de acceso al mercado, al trabajo (y otros derechos relacionados), a la seguridad social, de acceder a la propiedad, a participar en la conformación de los impuestos, a la renta básica como garantía efectiva a la subsistencia y a la vida digna, al desarrollo…” (Cruz, Larrañaga y Rodríguez, 2019. Pág. 96-115).
Al respecto, Sen (1988) señala que el aumento de los derechos económicos de la población es un reflejo del proceso de desarrollo económico de un país en el cual se registra un incremento de los ingresos, así como de la riqueza. Sin embargo, pese al proceso de crecimiento económico que experimentó el Perú en los últimos años, los derechos económicos del pueblo afroperuano no se han expandido.
Así, el PNUD reveló que “entre 2001 y 2010 la pobreza (total y extrema) se redujo notablemente a nivel nacional; sin embargo, los afrodescendientes no presentaron una mejoría de sus indicadores de pobreza monetaria en 2010, sino un estancamiento (o incluso un deterioro) de su condición. En contraste, el crecimiento económico experimentado en el país en el mismo periodo de tiempo sí benefició a los mestizos e incluso a los indígenas” (PNUD, 2012. Pág. 27).
Actualmente persiste dicha disparidad. De acuerdo con los datos de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) para el periodo 2012 - 2020, el porcentaje de hogares afroperuanos que se ubicó por debajo de la línea de pobreza (incidencia de pobreza) es mayor al promedio nacional. Así, se tiene que la incidencia de la pobreza se incrementó de 21.1% en 2012 a 26,4% en 2019; mientras que, para el promedio nacional, ésta se redujo de 25,8% en 2012 a 20,2% en 2019. Asimismo, para el año 2020, por motivos de la pandemia a causa de la COVID-19, se observa un incremento importante de la pobreza a nivel nacional, resultando el pueblo afroperuano (32,1%) más afectado en comparación con el promedio nacional (30,1%).
Asimismo, el nivel de ingresos en los hogares afroperuanos no ha mejorado. Según la ENAHO, en el periodo 2012-2020 el ingreso promedio de los hogares a nivel nacional se incrementó en aproximadamente 128 soles; por el contrario, en los hogares afroperuanos se redujo en 126 soles. El resultado de esta diferencia es una brecha del ingreso promedio de los hogares a nacional en comparación con hogares del pueblo afroperuano de aproximadamente 400 soles en 2020, ahondando así las desigualdades.
Lo señalado anteriormente, pone de manifiesto las reducidas condiciones económicas para el desarrollo del pueblo afroperuano. Si bien existen múltiples causas que explican esta situación, el proceso de revisión bibliográfica, así como la consulta con expertos permitieron plantear las siguientes causas indirectas como los efectos de la PNPA: el limitado acceso al mercado laboral, el bajo nivel de acceso y conclusión de la educación superior y el limitado desarrollo de iniciativas productivas del pueblo afroperuano.
Causa directa 2. Insuficientes condiciones sociales para el desarrollo del pueblo afroperuano.
Esta causa directa identifica las siguientes causas indirectas: 2.1. Persistencia del pueblo afroperuano con bajos niveles de conclusión oportuna de la educación básica, 2.2 Persistencia de limitaciones en la salud integral del pueblo afroperuano y 2.3 Reducido acceso a servicios básicos domiciliarios por parte del pueblo afroperuano.
El ámbito de los derechos sociales comprende los derechos de las y los trabajadores, el derecho a la seguridad social y a la protección social, la protección de la familia, el derecho a un nivel de vida adecuado, que supone el derecho a la alimentación y a la protección contra el hambre, a una vivienda adecuada, al agua y al vestido; el derecho a la salud y educación (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2009).
No obstante, pese al marco normativo vigente, el pueblo afroperuano afronta diversas situaciones adversas que limitan el ejercicio de sus derechos, al condicionar su acceso a servicios básicos, como educación, salud y vivienda, inhibiendo así su desarrollo y, por tanto, sus posibilidades de alcanzar su bienestar.
Al respecto, si bien existen múltiples causas que explican esta situación, el proceso de revisión bibliográfica, así como la consulta con expertos permitieron plantear las siguientes causas indirectas: persistencia del pueblo afroperuano con bajos niveles de conclusión oportuna de la educación básica, persistencia de limitaciones en la salud integral del pueblo afroperuano y el reducido acceso a servicios básicos domiciliarios por parte del pueblo afroperuano.
Causa directa 3. Persistencia de discriminación étnico-racial y racismo hacia el pueblo afroperuano.
Esta causa directa identifica las siguientes causas indirectas: 3.1 Recurrentes prácticas de discriminación étnico-racial y racismo hacia el pueblo afroperuano en la esfera pública y privada y 3.2. Bajo reconocimiento de la identidad cultural del pueblo afroperuano.
La discriminación étnico-racial y el racismo son fenómenos que afectan directamente al pueblo afroperuano, debido a que limitan y condicionan el ejercicio pleno de sus derechos. Al respecto, esta situación se expresa en la existencia de estereotipos y prejuicios que producen un trato diferenciado y negativo hacia este colectivo tanto en espacios públicos como privados, motivando así su exclusión de estos.
En ese sentido, en este apartado se analizan las recurrentes prácticas de discriminación étnico-racial y racismo hacia el pueblo afroperuano en la esfera pública y privada, así como el bajo reconocimiento de la identidad cultural del pueblo afroperuano.
Causa directa 4. Limitada autonomía de mujeres afroperuanas.
Esta causa directa identifica las siguientes causas indirectas: 4.1 Reducida autonomía física de las mujeres afroperuanas, 4.2. Reducida autonomía económica de las mujeres afroperuanas y 4.3. Reducida autonomía política de las mujeres afroperuanas.
La discriminación es un fenómeno interseccional, debido a que surgen vulnerabilidades particulares a partir de la intersección de distintas vulnerabilidades en un mismo sujeto o grupo. En ese sentido, las mujeres afroperuanas son afectadas por vulnerabilidades más complejas debido al ejercicio de discriminación tanto por su sexo como por su grupo étnico.
Al considerar las repercusiones históricas del sistema esclavista no debemos dejar de lado los efectos particulares en las mujeres afrodescendientes, situándose en un rol de desventaja y sometimiento en la sociedad. Dicha constatación es “el punto de partida para evidenciar el carácter diferenciado de la condición de género, étnico-racial y de clase (de la mujer afrodescendiente). A partir de la desigualdad y la exclusión estructural que marcan esta pertenencia, y de la resistencia histórica que estas han engendrado, definen su pauta de lucha por sus derechos y su búsqueda de autonomía económica, física y en la toma de decisiones” (CEPAL, 2014, p. 18).
Causa directa 5. Limitada incorporación de las prioridades de desarrollo del pueblo afroperuano.
Esta causa directa identifica las siguientes causas indirectas: 5.1 Desafección política del pueblo afroperuano y 5.2. Baja participación y representación política del pueblo afroperuano.
Una de las dimensiones fundamentales para promover la inclusión de una población es la representación y la participación política. Al respecto, Fraser (2008) propone que una forma ideal para superar las injusticias en la dimensión económica (redistribución) y en la dimensión social (reconocimiento) es mediante la implantación de la paridad participativa, que consiste en que los ciudadanos tengan un estatus de igualdad para deliberar en la esfera pública y así defender sus demandas4.
Al respecto, los asuntos potenciales de deliberación del pueblo afroperuano pueden vincularse a los principales problemas percibidos. Así, se tiene que el 32,5% de personas adultas mayores identificadas como afroperuanas de la ENAHO 2019 percibe que la pobreza es el principal problema del país, cifra superior en aproximadamente 10 puntos porcentuales a la señalada por sus pares no afroperuanos (22,8%). Además, esta situación se repite en la población joven o adulta, debido a que esta variable es superior para los/as afroperuanos/as (24,2%) que para los no afroperuanos/as (19,9%). En suma, esta afirmación reafirma la situación descrita en las anteriores causas directas.
Sumado a esta percepción sobre la afectación de la pobreza, el funcionamiento de la democracia también cuenta con matices entre el pueblo afroperuano y el promedio nacional. Así, se puede destacar que el 57,3% de afroperuanos/as mayores de 14 años percibe que la democracia funciona mal, mientras que esta cifra es menor para sus pares no afroperuanos/as (51,4%). Esta situación se incrementa entre quienes cuentan con educación superior universitaria completa, puesto que para el 80,4% de afroperuanos/as la democracia funciona mal o muy mal, superando así a sus pares no afroperuanos/as por más de 10 puntos porcentuales (68,8%).
Finalmente, por lo señalado, se puede destacar que las prioridades del pueblo afroperuano, así como las principales demandas vinculadas a sus formas de participación, pueden estar vinculadas a la situación de pobreza que afecta a este colectivo y a su percepción sobre el funcionamiento de la democracia. Sin embargo, se puede señalar también que, como especial afectación de la discriminación étnico-racial, las personas identificadas como afroperuanas pueden encontrar mayores limitaciones para ejercer adecuadamente su derecho a la participación.
Los efectos derivados del análisis del problema público y sus causas directas son los siguientes:
Efecto 1. Persistencia de la desigualdad que afecta al pueblo afroperuano.
A pesar del reconocimiento normativo de los derechos del pueblo afroperuano, este grupo se encuentra en una situación de desventaja, marginación y desigualdad respecto a los promedios nacionales (Defensoría del Pueblo, 2010). Esta desigualdad es consecuencia, principalmente, de la brecha de acceso a servicios educativos, de salud, empleo, vivienda (Benavides et al, 2015) que resultan en un limitado ejercicio de sus derechos económicos. Al respecto, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD (2013) identificó barreras que impiden que la población afroperuana disfrute de los beneficios del crecimiento económico del Perú lo cual limita sus posibilidades de mejora de sus condiciones de vida.
Algunas barreras se circunscriben al ámbito educativo, “donde según los propios afroperuanos, se reproducen prejuicios raciales; los medios de comunicación que siguen reproduciendo estereotipos negativos; el ámbito laboral donde muchos afroperuanos no tienen cabida, en parte como consecuencia de los bajos niveles de educación formal alcanzados pero también por prejuicios ya que incluso los afroperuanos con altos niveles de educación tienen problemas; en los espacios públicos donde la población afroperuana sufre de intolerancia racial que se manifiesta en actos de desprecio, mofa, prohibición o exclusión en los centros laborales, en la vía pública, y en los medios de transporte” (PNUD, 2013).
Efecto 2. Desconocimiento y escasa valoración del pueblo afroperuano.
Uno de los objetivos específicos del Decenio Internacional para los Afrodescendientes es promover un mayor conocimiento y respeto de la diversidad de la herencia y la cultura de los afrodescendientes y de su contribución al desarrollo de las sociedades. Sin embargo, en América Latina, “los Estados no han sido capaces de reconocer el enorme aporte económico, social y cultural que han hecho las personas y comunidades afrodescendientes al desarrollo de nuestros países” (CEPAL, 2020, p. 9), considerando que, “el reconocimiento, la visibilidad y la garantía de los derechos de las poblaciones afrodescendientes constituyen asuntos básicos para la justicia social” (CEPAL, 2020, p. 249).
En Perú, la Defensoría del Pueblo (2011) establece que el aporte del pueblo afroperuano a la construcción de la nación no siempre es visibilizado y reconocido como una fuente poderosa de la diversidad cultural del país debido a factores estructurales, relaciones sociales desiguales, ideologías e instituciones vigentes que limitan el acceso al desarrollo y bienestar de esta población.
Asimismo, un estudio del PNUD señala que, “uno de los problemas más graves que enfrentan los afroperuanos es el poco reconocimiento expreso de sus derechos como pueblo por parte del Estado, como también la ausencia notoria de políticas públicas específicas y concretas que luchen contra el racismo y la discriminación racial en el país” (PNUD, 2010, p. 105).
Efecto 3. Normalización de la violencia ejercida contra mujeres afroperuanas.
Diversas investigaciones históricas, diagnósticos de organismos internacionales, de instituciones académicas, así como de organizaciones afroperuanas, sostienen que existe una prevalente violencia racista y sexista hacia las mujeres afroperuanas en el Perú, teniendo por consecuencia la subordinación de ellas en las relaciones de género y la normalización de los estereotipos o roles hacia las mujeres afroperuanas (Carrillo, M. y Carrillo S., 2014).
Además, “los estereotipos y prejuicios negativos con relación al cuerpo y la identidad de las afrodescendientes han generado un sobredimensionamiento de la sexualidad, que afecta su interrelación con el resto de la población y con los hombres afrodescendientes” (Muñoz, 2014, p. 13) así como su desvalorización en los diferentes espacios donde se interrelacionan, ignorando sus capacidades y atributos como ser humano, hiriendo profundamente la autoestima, asignándole roles de desventaja y limitando con ello su pleno desarrollo en la sociedad.
Sumado a ello, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, mediante su informe CERD/C/PER/CO/18-21, sostiene que las mujeres afroperuanas enfrentan múltiples formas de discriminación en el ámbito educativo, laboral y de salud, generando que las formas de violencia ejercida contra ellas persistan en mayor medida que hacia sus pares nacionales o cualquier otro grupo poblacional.
Efecto 4. Exclusión del pueblo afroperuano en los procesos de toma de decisiones.
Con el objetivo de reducir las brechas sociales y económicas que desfavorecen al pueblo afroperuano, es necesaria su inclusión en “las agendas de desarrollo de los países y de la comunidad internacional, y la implementación de acciones decididas para eliminar todas las formas de discriminación racial y garantizar sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales, ambientales y culturales” (CEPAL, 2020, Pág. 249).
El reconocimiento resulta clave para recoger las necesidades, aportes y aspiraciones de la población afroperuana, incorporando nuevas aproximaciones a asuntos públicos y enriqueciendo la toma de decisiones, hacia su implementación efectiva. Pese a ello, (CEPAL, 2020) señala que la región ha sido lenta en la inclusión de políticas y programas dirigidos especialmente a las personas afrodescendientes, hasta épocas recientes. Además, indica que el marco legal que protege los derechos de los afrodescendientes continúa siendo desigual e incompleto y sigue fuertemente inclinado hacia la legislación antirracista, con una capacidad de ejecución limitada.
En el Perú se tienen escasos antecedentes de la incorporación del pueblo afroperuano en la agenda política y en los instrumentos de gestión pública. En ese sentido, el Plan de Desarrollo para la Población Afroperuana 2016-2020 (Ministerio de Cultura, 2016) señala que existe una subrepresentación del pueblo afroperuano en los diferentes espacios de gobierno del aparato estatal, debido a los estereotipos y los obstáculos con los cuales se enfrentan los afrodescendientes en el ejercicio de su derecho a la participación.
3.4. Situación futura deseada 2030
La PNPA tiene un horizonte temporal al año 2030, por lo que, se estableció la situación futura deseada para ese periodo, recogiendo las aspiraciones del pueblo afroperuano, expresada por los representantes de las organizaciones que integran el Grupo de Trabajo con Población Afroperuana (GTPA)5, respecto a lo que se espera de la PNPA al finalizar su vigencia6.
De acuerdo a lo mencionado, la situación futura deseada de la PNPA, factible de ser alcanzada al 2030, se expresa en el siguiente enunciado: Al 2030, 6 de cada 10 integrantes del pueblo afroperuano en el Perú ejercen sus derechos económicos, sociales, políticos y culturales, considerando lo siguiente:
• Las personas comprenden y reflexionan sobre la importancia de responder y demandar la pregunta de identidad étnica en censos y registros administrativos. Lo cual ha permitido constatar que el porcentaje de personas que se autoidentifican como afrodescendientes pase de 3.6%, en el Censo del 2017, a 5%, en el Censo de 2027.
• Las medidas de política pública que se han emprendido contribuyen a que el pueblo afroperuano fortalezca sus capacidades productivas y tengan mayores oportunidades, que le permita acceder en mayor medida a trabajo decente y calificado.
• La participación en el mercado laboral formal es consecuencia de que más personas pertenecientes al pueblo afroperuano de 15 años a más, cuenten con educación superior concluida, ya sea universitaria o no universitaria.
• El pueblo afroperuano cuenta, en mayor medida, con mejores condiciones sociales indispensables para la conclusión oportuna de la educación básica, así como en las áreas de salud y acceso a servicios básicos domiciliarios, todo ello contribuye a su desarrollo.
• Los niños, niñas y adolescentes afroperuanos/as cursan la educación básica con el conocimiento de que tienen canales efectivos y eficientes para denunciar burlas y agresiones, a causa de su pertenencia étnica.
• Se prestan servicios de salud con pertinencia cultural y enfoque de género hacia el pueblo afroperuano, con principal énfasis en los niños, niñas, mujeres, personas con discapacidad y personas adultas mayores. De esta forma, 3 de cada 10 personas afroperuanas reportan el acceso oportuno a un centro de salud con pertinencia cultural cuando presentan algún malestar o complicación en salud.
• Más personas se sienten orgullosas de la diversidad cultural de nuestro país, se han incluido contenidos que promueven el conocimiento y valoración del pueblo afroperuano, en los diversos niveles educativos, así como en otras modalidades, principalmente de aquellos que residen en el área rural.
• Se han dejado de transmitir en medios de comunicación contenidos, programaciones y piezas publicitarias que promueven, refuerzan o normalizan la discriminación étnico racial y el racismo, en diversos medios de comunicación, debido a que hay mecanismos efectivos de promoción y puesta en valor de la diversidad cultural, así como de sanción.
• Solo 1 de cada 10 personas afroperuanas reporta que sufrió algún tipo de discriminación étnico-racial en escuelas, centros laborales, hospitales, comisarías o cualquier otro establecimiento. Además, se reduce considerablemente las formas de discriminación étnico-racial en las calles, pues 3 de cada 10 afroperuanos/as reporta sufrir actos discriminatorios al transitar en vías públicas.
• Se ha desarrollado una cultura de prevención y mecanismos eficientes lo cual permite reducir el feminicidio, así como todo acto de violencia física, sexual y/o psicológica, con énfasis en niñas, niños, adolescentes, mujeres y adultos mayores afroperuanos/as.
• Finalmente, se han implementado mecanismos que favorecen la participación política tanto individual como colectiva del pueblo afroperuano, lo cual fortalece la ciudadanía intercultural, así como tomar mejores decisiones dentro de un Estado democrático.
3.5. Alternativas de solución seleccionadas
A partir de la delimitación y estructuración del problema público, se identificaron 42 alternativas de solución, propuesta que posteriormente fue delimitada a 26 alternativas, diferenciando aquellas alternativas que contenían acciones complementarias y acciones excluyentes. Así, finalmente, en base al análisis, agrupación y evaluación, se establecieron 09 alternativas de solución, siendo evaluadas en base a los criterios establecidos por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico y escogiendo aquellas con un puntaje mayor o igual a 15 (Tabla 1).
Tabla 1. Alternativas de solución seleccionadas para atender el problema público establecido en la PNPA
4. OBJETIVOS PRIORITARIOS Y LINEAMIENTOS
La PNPA identifica cinco (05) objetivos prioritarios, siento estos los siguientes: 1) Reducir la discriminación étnico-racial y racismo hacia el pueblo afroperuano, 2) Mejorar las condiciones sociales para el desarrollo del pueblo afroperuano, 3) Mejorar las condiciones económicas para el desarrollo del pueblo afroperuano, 4) Incrementar la autonomía de las mujeres afroperuanas, en su diversidad y 5) Mejorar la participación ciudadana del pueblo afroperuano, a partir de la identificación de estos objetivos, se definieron veinticinco (25) lineamientos que permitirán alcanzar los objetivos señalados. De ellos se desprenden los lineamientos que constituyen los cursos de acción para alcanzarlos.
Tabla 2. Matriz de objetivos prioritarios, indicadores y lineamientos de la Política Nacional del Pueblo Afroperuano al 2030.
5. PROVISIÓN DE SERVICIOS Y ESTÁNDARES
La PNPA establece cuarenta y tres (43) servicios de carácter multisectorial para el cumplimiento de los lineamientos formulados que involucran a las siguientes entidades: Ministerio de Cultura, Ministerio de Educación, Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Ministerio de Salud, Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Ministerio de la Producción, Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, el Instituto Nacional de Radio y Televisión del Perú y el Jurado Nacional de Elecciones. Cada uno de los servicios identifica estándares de cumplimiento e indicadores, así como las actividades operativas que contribuirán a su implementación.
Tabla 3. Servicios del OP1: Reducir la discriminación étnico-racial y racismo hacia el pueblo afroperuano.
Tabla 4. Servicios del OP2: Mejorar las condiciones sociales para el desarrollo del pueblo afroperuano.
Tabla 5. Servicios del OP3: Mejorar las condiciones económicas para el desarrollo del pueblo afroperuano
Tabla 6. Servicios del OP4: Incrementar la autonomía de las mujeres afroperuanas, en su diversidad
Tabla 7. Servicios del OP5: Mejorar la participación ciudadana del pueblo afroperuano.
6. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN
El seguimiento y la evaluación de la PNPA al 2030 se llevarán a cabo por la Oficina General de Planeamiento y Presupuesto (OGPP) del Ministerio de Cultura, oficina encargada del planeamiento estratégico sectorial del Ministerio, en articulación con la Dirección de Políticas para la Población Afroperuana.
Cabe resaltar que, en el marco de la implementación de sus Políticas Nacionales, el Ministerio de Cultura implementará un sistema de seguimiento y evaluación de políticas. Este consiste en un sistema de información consistente, oportuno y de calidad que recoja información de todos los niveles de la cadena de valor de los resultados de las Políticas Nacionales; de un modelo de control de gestión permanente, sistémico y continuo que genere alertas sobre el avance en el cumplimiento de las metas y objetivos; de la evaluación de los impactos de las intervenciones de la Política, y de la incorporación y seguimiento de las recomendaciones derivadas del seguimiento y evaluación, para una mejora continua.
6.1. Seguimiento
El Viceministerio de Interculturalidad realiza el proceso de seguimiento de la PNPA de acuerdo con las pautas metodológicas establecidas en la Guía de Seguimiento y Evaluación de las Políticas Nacionales (proceso, estructura de reporte, pautas, cronograma), para que posteriormente la misma sea remitida a la OGPP en su versión final para su registro y/o verificación de la información en el Aplicativo CEPLAN v.01.
Este proceso se cumple cuando la OGPP realiza la emisión del Reporte de Seguimiento del Aplicativo CEPLAN v.01 de acuerdo con la información remitida, asegura su publicación en el Portal de Transparencia Estándar (PTE) del Ministerio de Cultura y remite el reporte a los titulares de los ministerios intervinientes en la Política.
Cabe destacar que, durante la formulación de la Política Nacional, se afrontaron limitaciones para calcular la línea de base de treinta (29) indicadores, pero que, a pesar de esa limitación, cuentan con la definición de logros esperados al 2030. Adicionalmente a ello, tres (03) indicadores no disponen líneas de base ni logros esperados al 2030, que involucran a dos (02) servicios específicos, de modo que este cálculo será desarrollado durante el año 2023, en el marco del proceso de generación de datos e implementación de la Política Nacional.
6.2. Evaluación
Conforme a la “Guía para el seguimiento y evaluación” (CEPLAN, 2021), la PNPA al 2030 será evaluada en cuanto su implementación y resultados a través de las siguientes evaluaciones:
a) Evaluaciones de implementación:
Consiste en el análisis del cumplimiento de las acciones estratégicas y servicios mediante las intervenciones que implementan los actores que operan en el territorio. El objetivo de esta evaluación es conocer si las intervenciones se están implementando según lo planificado, y en base a ello, proponer cambios de estrategia en el corto plazo (CEPLAN, 2021).
La Oficina General de Planeamiento y Presupuesto del Ministerio de Cultura, conduce la evaluación de implementación y elabora el informe respectivo, en coordinación con la Dirección de Políticas para la Población Afroperuana, y en base a las coordinaciones realizadas con las entidades públicas implicadas en la implementación de la PNPA.
La PNPA plantea fortalecer algunos servicios ya existentes, ampliar su cobertura y cumplir con determinados estándares de calidad y también, implementar nuevos servicios que contribuyan a abordar el problema público identificado.
En ese marco, de acuerdo con las modificatorias realizadas al Reglamento de Políticas Nacionales, se exige que los sectores construyan indicadores de producto y de calidad de los servicios establecidos, detallando, entre otros aspectos, el valor actual y los logros esperados de cada indicador establecido. No obstante, dada la naturaleza de los servicios que se pueden proponer en una Política Nacional, no es posible establecer dichos valores en todos los escenarios, ya que como se señala anteriormente, la política no incluye solo servicios existentes, sino mejoras y nuevas intervenciones.
En ese sentido, los servicios que no cuenten con valor actual y/o logros esperados en sus indicadores, serán evaluados de manera cuantitativa, cuando se implementen los instrumentos necesarios para su medición en el 2022. De manera que se tendrá como acción prioritaria del primer año de implementación, la disposición de la fuente de información y bases de datos que garantice medir la ejecución de los servicios que se proponen brindar.
b) Evaluación de resultados:
Consiste en el análisis de logro de los objetivos prioritarios, contrastando lo implementado con los resultados obtenidos; con el fin de determinar los factores que influyeron en la eficacia y eficiencia de la PNPA (CEPLAN, 2021).
c) Reporte de cumplimiento:
De acuerdo con el artículo 25 del Decreto Supremo Nº029-2018- PCM, se presenta un reporte anual de cumplimiento hacia el 30 de abril de cada año que incluye la evaluación de implementación y de resultados descritas anteriormente.
Por otro lado, los resultados de los próximos Censos de Población y Vivienda podrían motivar la actualización de la PNPA, previo informe que lo sustente.
1 Constitución Política del Perú Art.º 2 inciso 19.
2 Defensoría del Pueblo. Actuación del Estado frente a la Discriminación. Casos conocidos por la Defensoría del Pueblo, 2010. Inf. 005-2009-DP/ADHPD.
3 Resolución 69/16 de la Asamblea de la Organización de las Naciones Unidas. Programa de actividades del Decenio Internacional para los Afrodescendientes.
4 Fraser, N. Escalas de la justicia. Barcelona: Herder, 2008, p. 42.
5 El GTPA es un espacio institucionalizado de diálogo y articulación entre el Estado y la sociedad civil afroperuana. Fue creado con Resolución Ministerial Nº476-2016-MC y cuenta con representantes de las organizaciones afroperuanas de Piura, Lambayeque, Lima, Callao, Ica y Arequipa. Sus integrantes brindan propuestas y realizan actividades de seguimiento y evaluación de las políticas públicas y planes de desarrollo que involucran al pueblo afroperuano a nivel sectorial, regional y local. Vale recalcar, que los miembros del GTPA son elegidos cada dos años por los integrantes de las organizaciones inscritas en el Registro de Organizaciones Afroperuanas Representativas – ROA (Resolución Viceministerial Nº025-2016-VMI-MC).
6 Para tal fin se llevaron a cabo talleres y mesas con los integrantes del GTPA y ROA y el Ministerio de Cultura. Dichas actividades fueron realizadas de acuerdo con el siguiente detalle: el 20 y 27 de marzo de 2021 para las reuniones informativas y el 09, 10, 16 y 17 de abril de 2021 para los talleres participativos.
7 El Ministerio de Cultura es el responsable de la implementación del objetivo prioritario, así como del seguimiento de su indicador. Además, las instituciones que intervienen en la implementación de los lineamientos son el Ministerio de Cultura, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Ministerio de Educación, el Instituto Peruano de Radio y Televisión del Perú, los Gobiernos Regionales y Locales y otras entidades en el marco de sus competencias, funciones y/o atribuciones señaladas por Ley.
8 Además de considerar el servicio señalado en este Lineamiento, el mismo se implementará a través de normas, estrategias de acompañamiento pedagógico, comunicacionales, entre otras medidas.
9 Según la LOF del MIDIS (Ley Nº 29792) inclusión social se refiere a la incorporación social, económica, política y cultural a la comunidad nacional de grupos sociales excluidos y vulnerables, con plenos derechos y acceso a los mercados. Además, el MIDIS define “inclusión social” como la situación en la que todas las personas puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que se encuentran en su medio. Fuente: Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social. Incluir para Crecer.
10 El Ministerio de Cultura es el responsable de la implementación del objetivo prioritario, así como del seguimiento de sus indicadores. La implementación de los lineamientos está a cargo del Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio del Ambiente, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, Ministerio de Transportes y Comunicaciones, Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, Ministerio del Interior, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Ministerio de Defensa, los Gobiernos Regionales y Locales; y otras entidades en el marco de sus competencias, funciones y/o atribuciones señaladas por Ley.
11 Por ingresos autónomos se entiende el total de los ingresos descontadas las transferencias públicas. Este concepto promueve que los hogares en situación de pobreza, pobreza extrema, vulnerabilidad o exclusión, en el ámbito rural o urbano; accedan a oportunidades y logren generar estrategias sostenibles de generación de ingresos propios que les permitan dejar de ser pobres. Para mayores alcances consultar el reporte elaborado por el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, recuperado de http://sir.regionlalibertad.gob.pe/admin/docs/Reporte%20Per%C3%BA%20IE.pdf
12 El Ministerio de Cultura es el responsable de la implementación del objetivo prioritario, así como del seguimiento de sus indicadores. La implementación de los lineamientos está a cargo del Ministerio de Educación, Ministerio de Trabajo, Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, Ministerio de la Producción, Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, los Gobiernos Regionales y Locales; y otras entidades en el marco de sus competencias, funciones y/o atribuciones señaladas por Ley.
13 Las entidades públicas que implementen los servicios observan los lineamientos en materia de hostigamiento sexual en el trabajo que emite la Autoridad Nacional del Servicio Civil –SERVIR, en el marco de sus competencias, pudiendo solicitar la asistencia técnica que requieran.
14 El Ministerio de Cultura, así como el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables son responsables de la implementación del objetivo prioritario. Asimismo, el Ministerio de Cultura es el responsable del seguimiento de los indicadores del objetivo prioritario. La implementación de los lineamientos está a cargo del Ministerio de Cultura, Ministerio de la Mujer, Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Ministerio de la Producción, los Gobiernos Regionales y Locales; otras entidades en el marco de sus competencias, funciones y/o atribuciones señaladas por Ley.
15 El Ministerio de Cultura es el responsable de la implementación del objetivo prioritario, así como del seguimiento de su indicador. La implementación de los lineamientos está a cargo del Ministerio de Cultura, Ministerio de Relaciones Exteriores, el Instituto Nacional de Estadística e Informática, los Gobiernos Regionales y Locales; y otras entidades en el marco de sus competencias, funciones y/o atribuciones señaladas por Ley.
16 Además de considerar el servicio señalado en este Lineamiento, el mismo se implementará a través de normas, estrategias de acompañamiento pedagógico, comunicacionales, entre otras medidas.
17 Según la LOF del MIDIS (Ley Nº 29792) inclusión social se refiere a la incorporación social, económica, política y cultural a la comunidad nacional de grupos sociales excluidos y vulnerables, con plenos derechos y acceso a los mercados. Además, el MIDIS define “inclusión social” como la situación en la que todas las personas puedan ejercer sus derechos, aprovechar sus habilidades y tomar ventaja de las oportunidades que se encuentran en su medio. Fuente: Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social. Incluir para Crecer.
18 Por ingresos autónomos se entiende el total de los ingresos descontadas las transferencias públicas. Este concepto promueve que los hogares en situación de pobreza, pobreza extrema, vulnerabilidad o exclusión, en el ámbito rural o urbano; accedan a oportunidades y logren generar estrategias sostenibles de generación de ingresos propios que les permitan dejar de ser pobres (Dirección General de Políticas y Estrategias del Viceministerio de Políticas y Evaluación Social, recuperado de: http://sir.regionlalibertad.gob.pe/admin/docs/Reporte%20Per%C3%BA%20IE.pdf
19 Las entidades públicas que implementen los servicios observan los lineamientos en materia de hostigamiento sexual en el trabajo que emite la Autoridad Nacional del Servicio Civil –SERVIR, en el marco de sus competencias, pudiendo solicitar la asistencia técnica que requieran.
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