Declaran infundado en todos los extremos el recurso de reconsideración interpuesto por Luz del Sur S.A.A. contra la Resolución N° 037-2022-OS/CD

RESOLUCIÓN DE CONSEJO DIRECTIVO

ORGANISMO SUPERVISOR DE LA INVERSIÓN

EN ENERGÍA Y MINERÍA

OSINERGMIN N° 081-2022-OS/CD

Lima, 12 de mayo de 2022

CONSIDERANDO:

1. ANTECEDENTES

Que, con fecha 17 de marzo de 2022, el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (“Osinergmin”), publicó la Resolución N° 037-2022-OS/CD (“RESOLUCIÓN”), mediante la cual se aprobó el plazo necesario para la interconexión al SEIN y los valores máximos del Costo Medio Anual (“CMA”) de los proyectos que formarán parte del proceso de reasignación de la titularidad de los proyectos de los planes de inversiones en transmisión mediante el mecanismo de manifestación de interés, con la finalidad de reactivar la ejecución de proyectos de transmisión eléctrica del Sistema Complementario de Transmisión (“SCT”), debido el retraso en la ejecución de los Planes de Inversión de Transmisión, conforme a lo establecido en el Decreto Supremo Nº 018-2021-EM (“DS 018”);

Que, contra la RESOLUCIÓN, el 7 de abril de 2022, la empresa Luz del Sur S.A.A. (“LUZ DEL SUR”), dentro del término de ley, interpuso un recurso de reconsideración, siendo materia del presente acto administrativo el análisis y decisión sobre dicho recurso impugnativo.

2. EL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN Y ANÁLISIS DE OSINERGMIN

Que, LUZ DEL SUR solicita a Osinergmin declarar fundado su recurso en los siguientes extremos:

I. Modificar la fecha de puesta en operación comercial de los Proyectos, considerando plazos reales que se requieren para la obtención de la permisología requerida, desarrollo de estudios de ingeniería, procura y suministro de equipos, entre otros;

II. Modificar el valor máximo del CMA de los proyectos, considerando costos de mercado para valorizar los terrenos y servidumbres requeridos para la ejecución de los Proyectos;

III. Modificar el valor máximo del CMA de los proyectos, considerando costos indirectos de supervisión, gastos administrativos y gastos financieros para subestaciones y líneas de transmisión;

IV. Modificar el valor máximo del CMA considerando costos de gerenciamiento homogéneos entre los anteproyectos elaborados por el COES y los elaborados por los titulares actuales;

V. Modificar el valor máximo del CMA de los Proyectos, considerando los valores de mercado vigentes incluidos en la última actualización de la Base de Datos de Módulos Estándares aprobada para los suministros, obras civiles y montaje electromecánico;

VI. Modificar el valor máximo del CMA considerando en lo correspondiente a los costos comunes, las instalaciones proyectadas en la presente etapa y futuras ampliaciones de las subestaciones, en todos los niveles de tensión;

VII. Modificar el valor máximo del CMA considerando los costos de todos los equipos o componentes reconocidos en los Anteproyectos.

2.1 Modificar la fecha de puesta en operación comercial de los Proyectos, considerando plazos reales.

2.1.1 Sustento del petitorio

Que, del análisis de los Anteproyectos que han servido de base para que Osinergmin emita la RESOLUCIÓN, LUZ DEL SUR advierte una serie de incongruencias y deficiencias que lejos de mitigar los riesgos como fue el objetivo del DS 018, han generado riesgos constructivos y operativos elevados que harían inviable la participación de interesados en el mecanismo de manifestación de interés;

Que, agrega como una deficiencia de los Anteproyectos, la inclusión de plazos irreales para la obtención de permisos, lo cual señalan que puede ser acreditado comparando los plazos con la abundante información y experiencia que se tiene por la ejecución de los proyectos de transmisión de PROINVERSIÓN, e inclusive, con la información que maneja el Ministerio de Energía y Minas (“MINEM”), como entidad encargada expedir los derechos eléctricos e instrumentos de gestión ambiental. Sostiene que sin justificación alguna se han considerado plazos de imposible cumplimiento en temas ambientales, municipales, concesiones (incluso en ciertos estudios no se prevé esta actividad), así como para la obtención de derechos superficiales sobre predios públicos y privados;

Que, manifiesta que los cronogramas no incorporan actividades homogéneas, lo cual explica porque han arrojado diferentes resultados. Añade que por más que se trate de diferentes consultores especializados los que han desarrollado los Anteproyectos, ello no justifica que se excluya actividades de obligatorio cumplimiento para todo proyecto de transmisión;

Que, en aplicación de los principios de análisis costo-beneficio, análisis de decisiones funcionales e imparcialidad, la recurrente solicita homologar las actividades y plazos en los cronogramas de los Anteproyectos. Adicionalmente, en virtud del principio de verdad material solicita que Osinergmin contraste los plazos de diversos procedimientos administrativos vinculados a la permisología con la información reciente que obra en su poder producto de la supervisión de los contratos de transmisión derivados de las normas de promoción de la inversión privada, y/o en todo caso, recurra a otras fuentes de información como las que pueda tener los órganos competentes del MINEM.

2.1.2 Análisis de Osinergmin

Que, conforme a lo dispuesto en el numeral 1.2 del DS 018, Osinergmin es el organismo encargado de aprobar el plazo necesario para la interconexión al SEIN y los valores máximos del Costo Medio Anual de los proyectos que serán parte del mecanismo de reasignación, debiendo desagregar los costos de inversión y los costos de operación y mantenimiento, y especificando los parámetros de cálculo relacionados con la tasa de descuento y periodo de recuperación de la inversión. Asimismo, para efectos de dicha aprobación, el mencionado dispositivo legal establece que la determinación del plazo de ejecución de la obra y el CMA para cada uno de los proyectos que conforman el grupo, así como el CMA total de todo el grupo, Osinergmin debe considerar los Anteproyectos elaborados por las empresas titulares y el COES, según los niveles de voltaje;

Que, de similar forma, en la segunda disposición complementaria final del DS 018, se establece que dentro del plazo de seis (6) meses, contado a partir de la vigencia del DS 018, las empresas bajo el ámbito del FONAFE, así como el COES, presentan al Osinergmin los Anteproyectos de los proyectos que no califiquen como Obras en Curso. Así también, dicho dispositivo establece que el alcance y contenido de los Anteproyectos de los SCT son los definidos en el numeral 1.1 del Reglamento de Transmisión, aprobado con Decreto Supremo Nº 027-2007-EM;

Que, al respecto, el Reglamento de Transmisión, en su numeral 1.1 define Anteproyecto como: “Documento que describe las características generales y alcances del proyecto, elaborado a nivel de estudio de ingeniería preliminar. Incluye entre otros: Memoria descriptiva del proyecto, diagramas unifilares, especificaciones técnicas básicas, capacidad de la instalación, rutas probables y/o ubicación referencial de las instalaciones, presupuesto estimado y plazo máximo de puesta en operación comercial.”;

Que, en ese sentido, las competencias de Osinergmin establecidas mediante el DS 018, consisten en: i) Verificar que los Anteproyectos presentados por el COES y por las empresas bajo el ámbito del FONAFE, cumplan con el contenido y alcances definidos en el numeral 1.1 del Reglamento de Transmisión; ii) Aprobar los CMA de los Anteproyectos, considerando la tasa de descuento y periodo de recuperación de la inversión, en base a los costos contenidos en los presupuestos presentados en cada Anteproyecto; iii) Aprobar los plazos máximos para la interconexión con el SEIN, de acuerdo a los cronogramas presentados en cada Anteproyecto;

Que, por el principio de legalidad, Osinergmin no puede exceder sus facultades, como pretende la recurrente, para asumir el mismo rol que desempeña cuando tarifica instalaciones de transmisión (SCT) en sus procesos regulatorios ordinarios o hacer el Anteproyecto con trabajo de campo, aspectos que no se encuentran normados dentro del ámbito de responsabilidad de Osinergmin para el presente caso;

Que, los Anteproyectos presentados por los titulares y el COES, deben ser considerados por Osinergmin en el ejercicio de sus competencias, dentro del proceso de reasignación de instalaciones del Plan de Inversiones, cuyo modelo dista al que ejecuta Osinergmin mediante un proceso regulatorio con diversas etapas, en donde se definen proyectos, plazos y valores estructurados desde la Base de Datos de Módulos Estándares, que proviene de otro proceso administrativo desarrollado por el Regulador, en sujeción a otros criterios, obligaciones y los respectivos plazos suficientes para su realización;

Que, una de las razones que fundamentaron el presente mecanismo ha sido recurrir a la experiencia de los titulares y el COES en el sector eléctrico, lo cual, debe ser considerado por Osinergmin, sin perjuicio que, pudiera identificarse discrepancias notorias, que pudieran ser objeto de observación/corrección de parte de la autoridad, dentro del acotado proceso administrativo. En tal sentido, no cabe la posibilidad de que, en virtud de la lectura planteada por Luz del Sur, de los principios de razonabilidad, verdad material, análisis de decisiones funcionales, de costo beneficio e imparcialidad, Osinergmin decida, infringir el principio de legalidad, excediendo sus facultades, con actos que no son materia de su competencia;

Que, en adición a lo señalado, Osinergmin revisó los Anteproyectos presentados dentro del plazo establecido en el marco del DS 018, realizando tanto al COES como a las empresas del FONAFE observaciones relacionadas con el alcance del Anteproyecto, su presupuesto, los plazos de interconexión al SEIN y sobre sus sustentos, a efectos de garantizar que estos estén alineados con lo señalado en el numeral 1.1 del Reglamento de Transmisión. Producto de dichas revisiones y de la última información recibida, Osinergmin aprobó el plazo necesario para la interconexión al SEIN y los valores máximos del CMA;

Que, por las razones expuestas, este extremo del recurso de reconsideración debe ser declarado infundado.

2.2 Modificar el valor máximo del CMA de los proyectos, considerando costos de mercado para valorizar los terrenos y servidumbres requeridos para la ejecución de los Proyectos.

2.2.1 Sustento del petitorio

Que, señala la recurrente que, la obtención de los derechos superficiales para la ejecución de un proyecto de transmisión de energía eléctrica constituye uno de los aspectos más críticos durante la etapa constructiva. Agrega que, los costos para terrenos y servidumbres de los predios ubicados en la costa y sierra, no están respaldados con ningún estudio que revele el costo de mercado obtenido luego de las visitas a campo por parte de los consultores respectivos, y como consecuencia de ello, se incumple con el mandato establecido por el DS 018, ya que valorización de la inversión del componente terrenos y servidumbres se sustenta en valores arancelarios que tienen fines acotados por la propia autoridad del Sector Vivienda;

Que, sostiene, el DS 018 ordenó efectuar Anteproyectos, para que con trabajo de campo pueda estimarse a nivel de ingeniería, la inversión requerida para ejecutar los Proyectos que serán reasignados. No puede ser entonces que, para todo el resto de componentes de inversión haya una mejor estimación en función de valores de mercado, en tanto que, para las servidumbres se utilicen los valores consignados en la Base de Datos de Módulos Estándares, que básicamente emplean valores arancelarios para fines estrictamente tributarios (y por ello no responden a valores de mercado);

Que, por lo expuesto, solicita que Osinergmin establezca que los costos por terrenos y servidumbres serán liquidados al final de la obra, o en su defecto, que los Anteproyectos recojan costos por terrenos y servidumbres que sean producto de un estudio de mercado de la zona de influencia donde se ejecutarán los Proyectos.

2.2.2 Análisis de Osinergmin

Que, nos remitimos al análisis desarrollado en la sección 2.1.2 de la presente resolución, precisando que, los costos empleados para la determinación del CMA de los proyectos, se ha realizado conforme a lo establecido en el DS 018;

Que, sin perjuicio de lo anterior, se debe señalar que no existe disposición alguna que establezca que los costos por terrenos y servidumbres deben ser liquidados al final de la obra, como pretende la recurrente;

Que, por las razones expuestas, este extremo del recurso de reconsideración debe ser declarado infundado.

2.3 MODIFICAR el valor máximo del Costo Medio Anual (CMA) de los proyectos, considerando costos indirectos de supervisión, gastos administrativos y gastos financieros para subestaciones y líneas de transmisión

2.3.1 Sustento del petitorio

Que, señala la recurrente que, en la valorización de los Anteproyectos evaluados por el COES, no se han incluido los costos indirectos para las subestaciones: supervisión, gastos administrativos y gastos financieros. Al respecto, observa que estos costos sí han sido incluidos en la valorización de las líneas de transmisión, no habiendo justificación para excluirlos para el caso de las subestaciones al tratarse de costos aplicables al proyecto en su conjunto;

Que, concluye que es necesario que los costos indirectos sean considerados tanto en el presupuesto de líneas como subestaciones, no habiendo sustento técnico que justifique considerarlos para un componente y no para otro.

2.3.2 Análisis de Osinergmin

Que, nos remitimos al análisis desarrollado en la sección 2.1.2 de la presente resolución, por lo cual, el presupuesto elaborado por el COES como parte del contenido de los Anteproyectos contiene la totalidad de costos involucrados para la implementación de un proyecto, independientemente de los niveles de agregación que utilice para tal efecto;

Que, por las razones expuestas, este extremo del recurso de reconsideración debe ser declarado infundado.

2.4 Modificar el valor máximo del Costo Medio Anual (CMA) considerando costos de gerenciamiento homogéneos entre los anteproyectos elaborados por el COES y los elaborados por los titulares actuales.

2.4.1 Sustento del petitorio

Que, señala la recurrente, en la valorización de los Anteproyectos evaluados por las empresas del ámbito de FONAFE, el costo de gerenciamiento debe ser igual al 9% del costo de inversión, tal como lo sustentó el COES en la valorización de sus Anteproyectos presentados. También, manifiesta que, dicho concepto forma parte de los costos en los que cualquier concesionario incurre por la ejecución de proyectos, y como tal, debe ser incluido en los Anteproyectos como lo ha hecho el COES;

Que, concluye que, es necesario que los costos de gerenciamiento sean considerados tanto en los Anteproyectos del COES como en los de los titulares actuales, no habiendo criterio objetivo válido para sustentar la diferenciación actualmente existente.

2.4.2 Análisis de Osinergmin

Que, nos remitimos al análisis desarrollado en la sección 2.1.2 de la presente resolución, por lo cual, los costos empleados para la determinación del CMA de los proyectos, se ha realizado conforme a lo establecido en el DS 018;

Que, por las razones expuestas, este extremo del recurso de reconsideración debe ser declarado infundado.

2.5 Modificar el valor máximo del Costo Medio Anual (CMA) de los Proyectos, considerando los valores de mercado vigentes incluidos en la última actualización de la Base de Datos de Módulos Estándares.

2.5.1 Sustento del petitorio

Que, señala la recurrente, en la valorización de los Anteproyectos, en los cuales se han considerado componentes de costos de los módulos de inversión (suministros, obras civiles y montaje electromecánico), observan que estos corresponden a la versión de la Base de Datos de Módulos Estándares del año 2021;

Que, sostiene, mediante Resolución N° 008-2022-OS/CD publicada el 28 de enero de 2022, y su modificatoria, se aprobó la última actualización de la Base de Datos con costos al 2021. Por lo tanto, considerando que dicho acto administrativo ha sido aprobado con anterioridad a la aprobación de la RESOLUCIÓN, debió considerar los costos vigentes para los módulos de inversión.

2.5.2 Análisis de Osinergmin

Que, sin perjuicio de lo anterior, el DS 018 no establece que para la elaboración de los Anteproyectos a cargo y responsabilidad de los titulares de transmisión y COES, deba emplearse necesariamente la Base de Datos de Módulos Estándares;

Que, por las razones expuestas, este extremo del recurso de reconsideración debe ser declarado infundado.

2.6 Modificar el valor máximo del Costo Medio Anual (CMA) considerando en lo correspondiente a los costos comunes.

2.6.1 Sustento del petitorio

Que, señala la recurrente, en la valorización de los Anteproyectos evaluados por el COES, los costos comunes (malla a tierra profunda, cerco perimétrico, etc.) deben considerar las instalaciones proyectadas en la presente etapa y futuras ampliaciones de las subestaciones, en todos los niveles de tensión.

2.6.2 Análisis de Osinergmin

Que, nos remitimos al análisis desarrollado en la sección 2.1.2 de la presente resolución, por lo cual, los costos empleados para la determinación del CMA de los proyectos, se han realizado conforme a lo establecido en el DS 018;

Que, por las razones expuestas, este extremo del recurso de reconsideración debe ser declarado infundado.

2.7 Modificar el valor máximo del Costo Medio Anual (CMA) considerando los costos de todos los equipos o componentes reconocidos en los Anteproyectos

2.7.1 Sustento del petitorio

Que, señala la recurrente, es necesario efectuar una revisión del CMA ya que, en algunos casos, no se han incluido costos de equipos que sí se encuentran contemplados en los Anteproyectos.

2.7.2 Análisis de Osinergmin

Que, nos remitimos al análisis desarrollado en la sección 2.1.2 de la presente resolución, por lo que el presupuesto elaborado como parte del contenido de los Anteproyectos, contiene la totalidad de costos involucrados para la implementación de un proyecto, independientemente de los niveles de agregación que utilice para tal efecto;

Que, los costos de inversión obtenidos en los Anteproyectos, son el resultado de costos estimados, los mismos que servirán como referencia en el mecanismo de competencia del DS 018 y serán ajustados teniendo en cuanta las propuestas presentadas;

Que, por las razones expuestas, este extremo del recurso de reconsideración debe ser declarado infundado.

Que, finalmente, se ha expedido el Informe Técnico N° 269-2022-GRT y el Informe Legal N° 270-2022-GRT de la División de Generación y Transmisión y de Asesoría Legal de la Gerencia de Regulación de Tarifas, los mismos que complementan la motivación que sustenta la decisión del Consejo Directivo de Osinergmin, cumpliendo de esta manera con el requisito de validez de los actos administrativos a que se refiere el artículo 3, numeral 4, del Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General; y,

De conformidad con lo establecido en la Ley N° 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos; en el Reglamento General de Osinergmin, aprobado por Decreto Supremo N° 054-2001-PCM; en el Decreto Ley N° 25844, Ley de Concesiones Eléctricas y en su Reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 009-93-EM, en el Decreto Supremo N° 018-2021-EM; en el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado con Decreto Supremo N° 004-2019-JUS; así como en sus normas modificatorias y complementarias; y,

Estando a lo acordado por el Consejo Directivo de Osinergmin en su Sesión N° 15-2022.

SE RESUELVE:

Artículo 1°.- Declarar infundado el recurso de reconsideración interpuesto por Luz del Sur S.A.A. contra la Resolución N° 037-2022-OS/CD en todos los extremos, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente resolución.

Artículo 2°.- Incorporar los Informes N° 269-2022-GRT y N° 270-2022-GRT, como parte integrante de la presente resolución.

Artículo 3°.- Disponer la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial El Peruano y consignarla, conjuntamente con los informes a que se refiere el artículo 2, en la página Web de Osinergmin: http://www.osinergmin.gob.pe/Resoluciones/Resoluciones-GRT-2022.aspx.

OMAR CHAMBERGO RODRIGUEZ

Presidente del Consejo Directivo

2066872-1