Confirman la Res. N° 022-2021/CDB-INDECOPI que dio por concluido el procedimiento de investigación por presuntas prácticas de dumping iniciado mediante la Res. N° 010-2020/CDB-INDECOPI, sin la imposición de derechos antidumping definitivos
TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA
Y DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL
Sala Especializada en
Defensa de la Competencia
RESOLUCIÓN 0190-2021/SDC-INDECOPI
EXPEDIENTE 042-2019/CDB
PROCEDENCIA : COMISIÓN DE DUMPING, SUBSIDIOS Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS COMERCIALES NO ARANCELARIAS
SOLICITANTE : TECNOLOGÍA TEXTIL S.A.
TERCERO : IMPORTACIONES TEXTISUR E.I.R.L.
MATERIAS : DERECHOS ANTIDUMPING DEFINITIVOS
ANÁLISIS DE DAÑO
ACTIVIDAD : TEJEDURA DE PRODUCTOS TEXTILES
SUMILLA: Se CONFIRMA la Resolución 022-2021/CDB-INDECOPI del 17 de febrero de 2021, mediante la cual se concluyó el presente procedimiento de investigación por presuntas prácticas de dumping, solicitado por Tecnología Textil S.A., sin la imposición de derechos antidumping definitivos.
El fundamento es que, durante el periodo de análisis del presente caso, si bien se ha verificado la existencia de un margen de dumping en las importaciones del producto investigado, no existen pruebas que acrediten –en los términos del artículo 3 del Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General Sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994- que las importaciones de origen chino tengan fuerza explicativa sobre el presunto daño invocado por Tecnología Textil S.A. en su solicitud.
El Informe Técnico 021-2021/SDC-INDECOPI del 28 de diciembre de 2021, forma parte integrante del presente pronunciamiento, conforme a lo establecido en el artículo 6.2 del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Lima, 30 de diciembre de 2021
I. ANTECEDENTES
1. El 17 de octubre de 2019, Tecnología Textil S.A. (en adelante, Tecnología Textil) solicitó a la Comisión de Dumping, Subsidios y Eliminación de Barreras Comerciales No Arancelarias (en adelante, Comisión) el inicio de un procedimiento de investigación por presuntas prácticas de dumping en las exportaciones al Perú de tejidos 100% poliéster, crudos, blancos o teñidos, de ligamento tafetán, con un ancho menor a 1.80 metros, de peso unitario entre 80 gr./m2 y 200 gr./m2 (en adelante, tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster), originarios de la República Popular China (en adelante, China)1.
2. Con la finalidad de acreditar el valor normal de los tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster, Tecnología Textil adjuntó la Factura 11665924 del 3 de julio de 2019 (en adelante, la Factura) emitida por una empresa china a raíz de la venta de dos (2) metros del producto materia de la solicitud de color blanco y dos (2) metros del mismo producto color azul.
3. Entre el 6 de noviembre y el 10 de diciembre de 2019, la Secretaría Técnica de la Comisión solicitó a cuarenta y un (41) empresas nacionales que operan en el sector de producción de hilados y tejidos que informen si son productoras del producto referido en la solicitud. Además, se les solicitó que, de ser ese el caso, proporcionen información sobre su volumen de producción de tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster para el periodo septiembre de 2016 – agosto de 2019 y manifiesten si apoyarían o no una eventual solicitud de inicio de investigación por presuntas prácticas de dumping en las exportaciones al Perú de tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster de origen chino2.
4. Mediante Carta 050-2020/CDB-INDECOPI del 13 de enero de 2020, la Comisión puso en conocimiento de las autoridades del gobierno chino, a través de la Embajada de dicho país en el Perú, que había recibido una solicitud para el inicio de una investigación por presuntas prácticas de dumping en las importaciones de tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster de origen chino; de conformidad con lo dispuesto por el artículo 5.5 del Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (en adelante, Acuerdo Antidumping).
5. Por Resolución 010-2020/CDB-INDECOPI del 22 de enero de 20203, publicada en el diario oficial “El Peruano” el 6 de febrero de 2020, la Comisión dispuso el inicio de un procedimiento de investigación por presuntas prácticas de dumping en las exportaciones al Perú de tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster, originarios de China4.
6. El 7 de julio de 2020, Importaciones Textisur E.I.R.L. (en adelante, Textisur), en su calidad de importadora del producto objeto de investigación, solicitó su apersonamiento. Por Resolución 062-2020/CDB-INDECOPI, emitida por la Comisión el 16 de julio de 2020, Textisur fue admitida como parte apersonada al presente procedimiento.
7. El 2 de octubre de 2020, se llevó a cabo la audiencia obligatoria del periodo probatorio del procedimiento de investigación, de conformidad con lo establecido en el artículo 39 del Decreto Supremo 006-2003-PCM, Reglamentan normas previstas en el “Acuerdo Relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994”, el “Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias” y en el “Acuerdo sobre Agricultura” (en adelante, Reglamento Antidumping).
8. El 13 de noviembre de 2020, la Comisión aprobó el documento de Hechos Esenciales, el cual fue notificado a las partes apersonadas al procedimiento. El 26 de noviembre de 2020, Tecnología Textil y Perú Pima S.A. (en adelante, Perú Pima) presentaron sus comentarios al documento de Hechos Esenciales y solicitaron la realización de una audiencia final, conforme a lo establecido en el artículo 28 del Reglamento Antidumping.
9. El 10 de diciembre de 2020, se llevó a cabo la audiencia final del procedimiento. En dicho informe oral, hicieron uso de la palabra los representantes de Tecnología Textil y Perú Pima5.
10. Por Resolución 022-2021/CDB-INDECOPI del 17 de febrero de 2021, sustentada en el Informe 016-2021/CDB-INDECOPI del 17 de febrero de 20216 (en adelante el Informe Final), la Comisión dio por concluido el presente procedimiento de investigación por prácticas de dumping sin la imposición de derechos antidumping definitivos. La primera instancia sustentó su decisión en los siguientes fundamentos:
(i) Tecnología Textil, Tejidos San Jacinto S.A. y Perú Pima constituyen la Rama de Producción Nacional (en adelante, RPN) de tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster.
(ii) De la información recabada7, se aprecia que dicho gobierno de China mantiene una presencia importante en las actividades del sector textil, lo cual se manifiesta en lineamientos de política estatal que repercuten en los costos de producción de la industria de dicho país, incluida aquella relacionada con la fabricación de tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster. En consecuencia, existe una situación especial de mercado y no corresponde utilizar el comprobante presentado por Tecnología Textil en su solicitud (la Factura), para calcular el margen de dumping en el presente caso.
(iii) Considerando la información existente, se opta por emplear la metodología de la reconstrucción del valor normal, la cual permite determinar la existencia de un margen de dumping de 46.21% en las importaciones de tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster originarios de China, durante el periodo de análisis establecido (enero - diciembre de 2019).
(iv) Sin embargo, la evidencia recabada durante la investigación no permite concluir, de manera razonable, que la industria nacional de tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster ha sufrido un daño importante debido a las importaciones del producto originario de China durante el periodo de análisis (enero de 2016 – diciembre de 2019), en los términos establecidos en el artículo 3 del Acuerdo Antidumping8.
(v) Si bien durante el periodo de análisis, algunos indicadores económicos importantes de la RPN (como la producción, las ventas internas, el uso de la capacidad instalada, el empleo y la productividad) mostraron signos de deterioro, la evidencia disponible no permite afirmar que las importaciones de tejidos chinos de ligamento tafetán 100% poliéster tengan fuerza explicativa sobre el desempeño de tales indicadores, de conformidad con el artículo 3.4 del Acuerdo Antidumping y los pronunciamientos del Órgano de Apelación de la Organización Mundial de Comercio (en adelante, OMC)9. Ello se debe a que tales importaciones no aumentaron durante el periodo de análisis, en términos absolutos ni en términos relativos a la producción y al consumo nacional, y tampoco tuvieron por efecto contener la subida del precio de venta interna de la RPN, el cual mostró un aumento sostenido entre enero de 2016 y diciembre de 2019.
(vi) La evolución de los indicadores económicos de la RPN ha sido influenciada principalmente por un factor exógeno, como es la contracción de la demanda interna de los tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster, lo cual podría estar asociado a la reducción de la producción nacional de blusas y camisas, uno de los principales productos finales elaborados con los tejidos objeto de investigación10.
11. El 17 de marzo de 2021, Tecnología Textil interpuso un recurso de apelación contra la Resolución 022-2021/CDB-INDECOPI, solicitando que se revoque el indicado pronunciamiento y se impongan derechos antidumping definitivos a la importación del tejido investigado, sobre la base de las siguientes consideraciones:
(i) Sobre la determinación del valor normal:
a) Durante el procedimiento, la empresa solicitante adjuntó la Factura para demostrar el precio al cual se comercializaba el producto investigado en China durante el periodo propuesto. Si bien este documento fue considerado al inicio del procedimiento (Resolución 010-2020/CDB-INDECOPI), luego fue desestimado por la Comisión ante la existencia de distorsiones en los costos de fabricación textil en China.
b) Teniendo en cuenta esta situación del mercado chino, tampoco era posible reconstruir el valor normal utilizando una estructura de costos distorsionada.
c) No obstante, la Comisión utilizó información del documento denominado International Production Cost Comparison 2018 para reconstruir el valor normal, sobre la base de la información de los costos de fabricación en el sector textil en China, referidos a tejidos distintos al investigado. Esto no es ajustado a derecho, pues al estar distorsionados los costos de producción, no era posible calcular el valor normal de los productos textiles, utilizando tales costos. Por ello, la Sala Especializada en Defensa de la Competencia (en adelante, Sala) debe revocar el extremo de la resolución impugnada en que se determinó el valor normal reconstruido en US$ 5.33 por kilogramo.
d) Sobre el valor normal reconstruido por la Comisión:
• Por políticas estatales, los costos de fabricación chinos distorsionados son menores a los que realmente corresponden. Sin embargo, la metodología usada por la Comisión para neutralizar las distorsiones es incorrecta, toda vez que:
- El valor normal reconstruido en el Informe Final (US$ 5.33/Kg) es menor que el valor normal calculado en el informe que dio inicio al procedimiento (US$ 6.81/Kg). Es importante indicar que este último monto fue estimado por la Comisión efectuando ajustes ilegales al monto reconstruido de la Factura11.
- Asimismo, el valor normal reconstruido en el Informe Final (US$ 5.33/Kg) es menor que el valor normal reconstruido por la Comisión obtenido a partir del monto de la Factura, sin incluir estos “ajustes ilegales” (US$ 33.52/Kg12).
• Dado que no existe un argumento que explique lo antes indicado, se debe revocar el extremo de la resolución apelada que determinó el valor normal reconstruido en US$ 5.33 por kilogramo.
e) Sobre el correcto valor normal reconstruido:
• Es práctica usual de la Sala recurrir a los precedentes del Órgano de Solución de Diferencias de la OMC y los análisis de esta organización en el Handbook on Anti-dumping Investigations.
• En atención al principio de confianza legítima contenido en el numeral 1.15 del artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, TUO de la Ley 27444), se asume que la Sala evaluará el documento denominado Analytical Index Anti-dumping Agreement de la OMC. Dicho documento describe el caso “UE- medidas antidumping sobre el biodiésel procedente de la Argentina” donde se indica que cuando la autoridad no disponga de información pertinente del exportador o productor objeto de investigación, puede recurrir a bases alternativas para calcular los costos, sin estar prohibido que se sustente en pruebas fuera o dentro del país.
• En el presente caso, la Sala debería reconstruir el valor normal sobre la base de los costos generados en el Perú, cuya autenticidad ha sido corroborada por la Comisión13. Este costo arroja un precio por kilogramo superior al estimado por la primera instancia, lo cual implica un mayor margen de dumping.
• La Sala deberá reconocer la imposibilidad de reconstruir el valor normal sobre la base información de costos de producción distorsionados, como sucede en China. Por tanto, corresponde utilizar la información de los costos de producción de la industria nacional, estableciendo el margen de dumping correspondiente.
(ii) Respecto del análisis del daño a la RPN14:
b) El mercado analizado es particular, porque no es usual que en una investigación por prácticas de dumping se verifique simultáneamente lo siguiente: la reducción de las importaciones del producto investigado, la reducción de tamaño del mercado interno, la reducción de ventas de la industria nacional, que las importaciones del producto investigado se reduzcan en mayor medida que las ventas de la industria nacional y que el precio del producto en esta última se incremente15.
c) Es el primer caso en el que la Comisión analiza un mercado que evoluciona en los términos y condiciones indicadas. Asimismo, es la primera oportunidad en la cual la Comisión determina que no existe “relación causal” en función a la evolución particular del mercado examinado en el caso actual.
d) Sobre la metodología empleada por la Comisión respecto del análisis de las variaciones porcentuales:
• Si bien la metodología es correcta en cuanto a las operaciones matemáticas, está distorsionada y no refleja la real evolución del mercado interno peruano, por lo que debe analizarse sobre la base de variaciones cuantitativas (es decir, variaciones medidas en toneladas).
• Considerando las variaciones cuantitativas en el periodo investigado, se aprecia que las ventas de la industria nacional y el tamaño del mercado interno peruano disminuyeron en mayor medida que las importaciones de China, tanto en términos acumulados como en el último tramo del periodo investigado. Asimismo, en el Informe Final, no se consigna la real evolución del precio de venta de la industria nacional.
• Todo ello en un contexto donde: (i) los productos chinos ingresaron al mercado interno con un margen de subvaloración del 41.2% con relación al precio de venta promedio de la industria nacional; (ii) la diferencia entre el precio promedio nacionalizado de las importaciones originarias de China y el precio promedio de las ventas internas aumentó en 13.2 puntos porcentuales; y (iii) la industria nacional compite exclusivamente con las importaciones de China.
e) Sobre el incremento de las importaciones investigadas:
• El Acuerdo Antidumping no exige que exista un incremento en las importaciones investigadas como requisito o condición para acreditar la existencia de daño y/o relación causal. Se puede constatar el daño y la relación causal inclusive si las importaciones investigadas decrecen en el periodo investigado.
• Es práctica usual de la Sala recurrir a los precedentes del Órgano de Solución de Diferencias de la OMC y los análisis de esta organización en el Handbook on Anti-dumping Investigations.
• En atención al principio de confianza legítima contenido en el numeral 1.15 del artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley 27444, se asume que la Sala evaluará el Analytical Index Anti-dumping Agreement de la OMC, que describe el caso “Corea-derechos antidumping sobre las válvulas neumáticas procedentes del Japón” donde se concluye que el Acuerdo Antidumping (artículo 3.5) no exige el incremento de las importaciones como requisito para la existencia de causalidad.
• La actuación de la Comisión no se ajusta a ley y carece de sustento legal, cuando afirma lo siguiente: (i) el artículo 3.2 del Acuerdo Antidumping exige el incremento de las importaciones investigadas en términos absolutos, así como en relativos al consumo y a la producción nacional; y, (ii) no existe relación causal pues no se verifica un aumento en las importaciones investigadas.
f) Sobre el incremento del precio de venta interno de la industria nacional:
• El Acuerdo Antidumping no exige que las importaciones investigadas repercutan en el precio de la industria nacional para la existencia de daño o relación causal.
• El hecho de que el precio de la industria nacional se incremente durante el periodo investigado, en ningún caso demuestra que no existe daño ni relación causal.
• Puede existir daño y relación causal incluso si el precio de la industria nacional no es afectado por las importaciones investigadas.
• Considerando lo indicado en el literal e) precedente, se asume que la Sala evaluará el documento “Analytical Index Anti-dumping Agreement” de la OMC, que describe el caso “Corea- derechos antidumping sobre las importaciones de determinado papel procedentes de Indonesia”. En aquel pronunciamiento, se concluyó que el Acuerdo Antidumping (artículo 3.2) no exige constatar que las importaciones investigadas deban repercutir en los precios de la industria nacional.
• La actuación de la Comisión no se ajusta a ley y carece de sustento legal cuando afirma lo siguiente: (i) para que exista daño sobre la RPN, debe presentarse una repercusión de las importaciones investigadas sobre el precio de la industria nacional; y, (ii) el precio de la industria nacional no ha sido perjudicado por las importaciones investigadas, por lo que no existiría relación causal entre las importaciones objeto de dumping y el daño importante sobre la RPN.
g) Sobre la afectación a los indicadores de la industria nacional:
• Existe relación causal sustentada en la real evolución del mercado interno sobre la base de: (i) las variaciones cuantitativas (toneladas); (ii) el hecho de que la industria nacional compite únicamente con las importaciones de China; y, (iii) la diferencia entre el precio de la industria nacional y el precio nacionalizado de las importaciones investigadas, la cual alcanza su nivel más alto al final del periodo investigado y coincide con la mayor afectación a la industria nacional.
h) Sobre la producción nacional de blusas y camisas:
• La afirmación de la Comisión respecto de que la afectación a los indicadores económicos de la RPN podría estar asociada a la reducción de la producción de blusas y camisas, carece de sustento y validez.
• Para que ello fuese correcto, sería necesario que todas las blusas y camisas producidas localmente estén confeccionadas con el tejido investigado o que se comercialicen al mismo precio independientemente del costo del tejido con que son confeccionadas.
• Sin embargo, es de conocimiento público y notorio que las blusas y camisas se confeccionan con varios tejidos distintos al investigado16 y se comercializan a precios diferentes. En consecuencia, es metodológicamente incorrecto comparar los indicadores que corresponden al tejido investigado fabricado localmente con la producción nacional de blusas y camisas.
i) Por todo lo señalado, la metodología utilizada por la Comisión no es apropiada para determinar si existe daño a la industria nacional y relación causal. En tal sentido, la Sala debe verificar los elementos invocados en apelación e imponer derechos antidumping definitivos a las importaciones del tejido investigado.
12. El 28 de diciembre de 2021, la Secretaría Técnica de la Sala emitió el Informe Técnico 021-2021/SDC-INDECOPI (en adelante el Informe Técnico), mediante el cual se recomienda confirmar la Resolución 022-2021/CDB-INDECOPI que dio por concluido el procedimiento de investigación por prácticas de dumping, sin la imposición de derechos antidumping definitivos.
II. CUESTIONES EN DISCUSIÓN
13. En atención a los argumentos planteados por Tecnología Textil en su recurso de apelación y a fin de evaluar si se debe confirmar o revocar la resolución impugnada, corresponde a la Sala:
(i) revisar la determinación del valor normal reconstruido por la Comisión y, en consecuencia, el cálculo del margen de dumping efectuado por la primera instancia;
(ii) evaluar si la información disponible permite acreditar la existencia de un daño importante a la RPN por efecto de las importaciones objeto de dumping, en los términos del Acuerdo Antidumping; y,
(iii) de ser el caso, analizar el nexo causal entre el daño y las importaciones objeto de dumping, de conformidad con lo previsto en el Acuerdo Antidumping.
III. ANÁLISIS DE LAS CUESTIONES EN DISCUSIÓN
III.1 Sobre la determinación del valor normal reconstruido y el cálculo del margen de dumping efectuado por la Comisión
III.1.1 Marco normativo
14. Conforme a lo previsto en el artículo 2.1 del Acuerdo Antidumping17, un producto es objeto de dumping cuando su precio de exportación es inferior a su valor normal en el país de origen. Para determinar este valor normal se deberá tener en cuenta -en primer término- el precio de venta en el curso de operaciones comerciales normales del producto similar en el mercado interno del país exportador.
15. Asimismo, a efectos de calcular el margen de dumping, el artículo 2.4 del Acuerdo Antidumping18 señala que se deberá comparar equitativamente el precio de exportación19 y el valor normal20 del producto cuestionado.
16. El artículo 2.4.2 del referido Acuerdo indica que esta comparación se efectuará sobre la base de un promedio ponderado del valor normal y un promedio ponderado de todos los precios de exportación comparables o -de ser el caso- mediante una comparación entre el valor normal y el precio de exportación, transacción por transacción, a partir de la siguiente fórmula:
17. Sin embargo, en caso se verifique que el producto investigado no es objeto de ventas en el curso de operaciones comerciales normales en el país exportador o exista una situación especial de mercado, el valor normal aplicable para estimar el margen de dumping se determinará considerando una de las siguientes metodologías:
(i) el precio de exportación a un tercer país apropiado y representativo; o,
(ii) la reconstrucción del valor normal, tomando en cuenta el costo de producción en el país de origen más una cantidad razonable por concepto de gastos administrativos, de venta y de carácter general, así como por concepto de beneficios, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.2 del Acuerdo Antidumping21.
III.1.2 Sobre los cuestionamientos formulados por Tecnología Textil en su apelación
18. Respecto a los cuestionamientos de apelación formulados por Tecnología Textil relacionados con la determinación del valor normal y el cálculo del margen de dumping efectuado por la primera instancia, detallados en el punto (i) del numeral 11 del presente pronunciamiento, resulta pertinente indicar que, si bien el valor normal calculado en la resolución de inicio de la investigación (Resolución 010-2020/CDB-INDECOPI) se basó en la Factura, durante la evaluación del caso, la Comisión constató que existía una situación especial en el mercado textil chino. En efecto, durante el periodo de análisis, el gobierno chino mantuvo vigentes medidas de promoción industrial que incidieron en los costos de fabricación de los productores chinos del producto investigado22.
19. Por consiguiente, sobre la base de la mejor información recabada y examinada durante la investigación, esta Sala concuerda con la primera instancia en que no correspondía emplear la Factura aportada por Tecnología Textil para determinar el valor normal, pues el precio mostrado en tal comprobante de pago se encontraba directamente afectado por la referida situación especial de mercado de China. En consecuencia, la Factura no constituía una fuente adecuada para estimar el precio normal en el cálculo del margen de dumping.
20. Ahora bien, el artículo 2.2 del Acuerdo Antidumping23 dispone que, ante la existencia de una situación especial de mercado, el valor normal del producto investigado puede ser determinado a partir de: (i) el precio de exportación del producto a un tercer país apropiado; o, (ii) la reconstrucción del referido valor. Dicha norma no establece jerarquía alguna entre ambas metodologías, quedando a discrecionalidad de la autoridad la elección de la metodología más adecuada en cada caso, dependiendo de la información disponible.
21. Para aplicar la metodología correspondiente al precio de exportación a un tercer país apropiado, es importante identificar la información de exportaciones a otros países que correspondan al producto objeto de investigación. Siendo así, en caso de poseer información agregada de envíos de determinada categoría de mercancías a terceros países, la autoridad necesitará contar con algún elemento que permita disgregar los precios correspondientes al producto similar respectivo.
22. Al respecto, esta Sala no ha encontrado información pública oficial que registre las exportaciones de textiles chinos a otros mercados con detalle suficiente (por ejemplo, señalando el material del tejido, anchura o peso unitario), lo cual impide extraer aquellos precios y volúmenes correspondientes a los envíos del producto similar hacia otros países.
23. Asimismo, de la revisión de la información contenida en Veritrade24 sobre las exportaciones chinas bajo las subpartidas arancelarias correspondientes a los tejidos investigados, se observa que tampoco consigna descripciones o algún otro elemento que permita identificar aquellos envíos de mercancías que respondan a las características de los tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster. En ese sentido, no resultaba posible determinar el valor normal del tejido investigado a partir de la metodología del precio de exportación a un tercer país apropiado.
24. Conforme a lo señalado por el artículo 6.8 del Acuerdo Antidumping25, en aquellos casos donde las partes no hayan facilitado la información necesaria para el desarrollo de la investigación, la autoridad investigadora podrá formular determinaciones preliminares o definitivas sobre los hechos que tengan conocimiento26. En esta línea, el Anexo II del Acuerdo Antidumping27 establece pautas para identificar la mejor información disponible, según las circunstancias de cada caso.
25. Por consiguiente, esta Sala coincide con la primera instancia en que resultaba adecuado emplear la metodología de reconstrucción del valor normal, recurriendo para tales efectos a la mejor información pública disponible para la autoridad28.
26. Ahora bien, de la revisión del cálculo realizado por la Comisión respecto a la estimación del costo de la materia prima y otros costos de producción, el cual se encuentra detallado en el Informe Final29 y de la información del documento denominado International Production Cost Comparison 2018, esta Sala verifica lo siguiente:
(i) Dentro de la variedad de tejidos considerados en el referido documento, el que mejor se aproxima al producto investigado es el empleado por la primera instancia, es decir, el tejido elaborado con base en hilos texturados. Estos tejidos son elaborados exclusivamente con hilados de poliéster, características que comparten con los tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster, investigados en el presente caso.
(ii) Los datos empleados por la primera instancia para la estimación del costo de la materia prima y los otros costos de producción coinciden con los presentados en el documento denominado International Production Cost Comparison 2018. Ambos valores han sido actualizados para obtener los costos correspondientes al periodo enero - diciembre 201930, así como transformados (a dólares americanos por kilogramo)31 a fin de realizar una comparación equitativa entre el valor normal y el precio de exportación.
(iii) Los costos estimados de materia prima y los otros costos de fabricación correspondientes a un kilogramo de tejido compuesto por hilados de poliéster para el periodo enero – diciembre 2019, fueron US$ 1.25 y US$ 3.52, respectivamente. Por ende, el costo total estimado de fabricación del producto objeto de investigación equivale a US$ 4.77 por kilogramo.
27. Asimismo, esta Sala ha revisado el cálculo realizado por la primera instancia sobre los gastos administrativos, de ventas, financieros y beneficios, de acuerdo con lo detallado en el Informe Final32 -el cual contiene la información del Anuario Estadístico de China-, verificando lo siguiente:
(i) La participación de los gastos administrativos, los gastos de venta y los gastos financieros ascienden a 3.60%, 1.87% y 1.28%, respectivamente. Los referidos porcentajes se obtuvieron de la división de los gastos de venta, financieros y de fabricación respecto al costo del negocio principal en el sector de fabricación de textiles presentados en el Anuario Estadístico de China.
(ii) Se ha considerado un margen de beneficio de 4.71%, calculado en función del margen de beneficios de las empresas chinas dedicadas a la actividad industrial de fabricación de textiles en 2018, presentado en el Anuario Estadístico de China.
28. Bajo tales premisas, se observa que los porcentajes empleados por la primera instancia efectivamente resultan de los montos registrados en el referido documento, los cuales finalmente son aplicados sobre la base del costo total de fabricación:
(i) Los montos por concepto de gastos administrativos, gastos de ventas y gastos financieros ascienden a US$ 0.17, US$ 0.09 y US$ 0.06 por kilogramo, respectivamente, durante el período enero – diciembre de 2019.
(ii) El margen de beneficio (4.71%) expresado en valores monetarios ascendió a US$ 0.24 por kilogramo durante el período enero – diciembre de 2019.
29. Considerando que la determinación del valor normal resulta de la suma de los costos estimados de materia prima y otros de fabricación, más los gastos administrativos, de ventas, financieros y el monto por concepto de beneficios, la Sala comprueba que -en función a la mencionada información disponible- el valor normal reconstruido del tejido chino materia de investigación correspondiente al período enero – diciembre de 2019 es de US$ 5.33 por kilogramo.
30. Con relación al cuestionamiento de Tecnología Textil para el empleo del documento denominado International Production Cost Comparison 2018, corresponde indicar, adicionalmente a lo expuesto en los numerales precedentes que, si bien la situación especial de mercado identificada incide -por su naturaleza- en los precios que finalmente los agentes económicos en China fijan para sus productos en el mercado interno, lo cierto es que el documento señalado y el Anuario Estadístico de China recogen dos aspectos internos propios del proceso productivo de las empresas del sector textil: (i) los costos y gastos que afrontan, así como (ii) los beneficios que -en promedio- perciben por su actividad productiva y comercial.
31. El Acuerdo Antidumping precisamente permite que, ante una situación especial de mercado, la autoridad no considere el precio de venta interna del producto similar (reflejado en la Factura) para calcular el valor normal, pero sí pueda recurrir a la reconstrucción de dicho valor en función a los datos existentes sobre los costos producción de la industria en el país de origen, los gastos respectivos (administrativos, de ventas y financieros) y los beneficios inherentes a dicha actividad económica33.
32. De otra parte, en su recurso de apelación, Tecnología Textil ha manifestado que, en atención al principio de confianza legítima y lo resuelto en el caso “UE- medidas antidumping sobre el biodiésel procedente de la Argentina”, la Sala debería reconstruir el valor normal del tejido de ligamento tafetán 100% poliéster sobre la base de los costos en el Perú, cuya autenticidad ha sido corroborada por la Comisión.
33. Sobre el particular, al haber utilizado la Comisión la metodología de la reconstrucción del valor normal, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2 del Acuerdo Antidumping34, el monto del valor normal se basó en el costo de producción del país de origen más una cantidad razonable correspondiente a gastos administrativos, de venta y de carácter general, así como por concepto de beneficios. Por ello, no resultaría adecuado que la autoridad reemplace el “costo de producción en el país de origen” por “el costo de producción en la industria nacional del país importador”, en este caso, Perú.
34. Asimismo, como se desarrolla en el caso “UE- medidas antidumping sobre el biodiésel procedente de la Argentina”35, si bien -en determinadas circunstancias- es posible utilizar información de fuentes fuera del país de origen, toda la información recabada deberá estar orientada a determinar el “costo de producción en el país de origen”. En otras palabras, no se puede reemplazar el “costo de producción en el país de origen” por el costo de producción fuera del país de importación (de la RPN, por ejemplo), como lo propone Tecnología Textil en este caso.
35. De esta manera, esta Sala coincide con la primera instancia respecto de que el valor normal del tejido chino materia de investigación correspondiente al período enero – diciembre de 2019, ascendía a US$ 5.33 por kilogramo. Considerando ello y que el precio de exportación al Perú ha sido calculado en US$ 3.65 por kilogramo36, se obtiene un margen de dumping de 46.21% en las exportaciones al Perú de los tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster originarios de China, durante el período enero - diciembre de 201937.
III.2 Análisis de daño importante a la RPN
III.2.1 Marco normativo
36. En función a las reglas contenidas en el artículo 3.1 del Acuerdo Antidumping, la determinación de la existencia de daño se basará en “pruebas positivas” y comprenderá un “examen objetivo”38 de los siguientes factores:
(i) el volumen de las importaciones objeto de dumping (artículo 3.2 del Acuerdo Antidumping)39,
(ii) el efecto de las importaciones objeto de dumping en los precios de los productos similares en el mercado interno (artículo 3.2 del Acuerdo Antidumping);
y,
(iii) la repercusión de las importaciones objeto de dumping sobre los productores nacionales de los productos similares (artículo 3.4 del Acuerdo Antidumping)40.
III.2.2 Sobre los cuestionamientos formulados por Tecnología Textil respecto de la interpretación del Acuerdo Antidumping efectuada por la Comisión
37. En su recurso de apelación, Tecnología Textil alegó que el hecho de que no exista un incremento en el volumen de las importaciones durante el periodo de análisis no desvirtúa la existencia de un daño en la RPN. En esa misma línea, indicó que el Acuerdo Antidumping no exige que las importaciones investigadas repercutan en el precio de la industria nacional para la existencia de daño o relación causal.
38. Sobre el particular, esta Sala aprecia que la primera instancia efectuó un análisis holístico41 en cuanto a la determinación del daño a la RPN y examinó, de manera conjunta: (i) el volumen de las importaciones objeto de dumping; (ii) el efecto de las importaciones objeto de dumping en los precios de los productos similares en el mercado interno; y, (iii) la repercusión de las importaciones objeto de dumping sobre los indicadores económicos de los productores nacionales de los productos similares, conforme lo exige el Acuerdo Antidumping.
39. En consecuencia, la primera instancia no llegó a conclusiones definitivas sobre la base de interpretaciones aisladas, sino que efectuó una evaluación integral de los elementos del daño, por lo que no se aprecia una contravención a lo previsto en el artículo 3.2 del Acuerdo Antidumping42, como lo alega el recurrente43.
III.2.3 Análisis del volumen de las importaciones objeto de dumping
40. En cuanto al volumen de las importaciones objeto de dumping, la autoridad investigadora tendrá en cuenta si se ha presentado un aumento significativo en términos absolutos o relativos (esto último, en función al consumo del país miembro importador o a la producción nacional)44.
41. Durante el período de análisis, las importaciones del tejido investigado han experimentado una reducción acumulada de 27.66%. En términos relativos al consumo interno y la producción nacional, mostraron un comportamiento estable, con reducciones de 0.70% y 0.86%, respectivamente45. Por su lado, las tendencias intermedias registraron un comportamiento mixto y la parte más reciente del periodo de análisis mostró una tendencia decreciente.
42. Así, esta Sala coincide con la primera instancia en que, en el presente caso, no se advierte un incremento significativo de las importaciones objeto de dumping ni en términos absolutos ni en términos relativos, en particular, en el último tramo del periodo de análisis46.
III.2.4 El efecto de las importaciones objeto de dumping sobre los precios de los productos nacionales similares
43. En cuanto al efecto de las importaciones objeto de dumping en los precios de los productos similares en el mercado interno, corresponde a la autoridad evaluar: (i) si se produjo una subvaloración significativa de precios de las importaciones objeto de dumping en comparación con el precio del producto similar producido en el país miembro importador, o (ii) si el efecto de tales importaciones es inducir significativamente a la baja los precios (presión a la baja del precio de la RPN) o impedir en medida significativa la subida del precio (contención del precio de la RPN) que, en otro caso, se hubiera producido para ese producto similar47.
44. Sobre el particular, se aprecia que el precio de las importaciones nacionalizadas de China se ubicó por debajo del precio de la RPN durante todo el período de análisis, lo cual significó un margen de subvaloración promedio de 41.20%. Sin embargo, durante dicho período, no se evidenció una contención de precios ni una presión a la baja del precio de la RPN generado por el ingreso del producto chino.
45. Lo antes señalado, se sustenta en el hecho de que el precio de la RPN registró una tendencia creciente (9.45%), mientras que el precio nacionalizado del producto chino investigado mostró una reducción acumulada (13.14%)48. Adicionalmente, ante la contracción de la demanda interna en los años 2017 y 2019, el precio nacionalizado chino disminuyó, mientras que el precio de la RPN se incrementó o mantuvo estable49.
III.2.5 El impacto de las importaciones objeto de dumping en la RPN
46. En cuanto a la repercusión de las importaciones objeto de dumping sobre los productores nacionales del producto similar, la autoridad efectuará una evaluación conjunta de los factores e índices económicos relevantes que influyan en el estado de la rama de producción del producto similar en el país importador, tales como la producción, las ventas internas, el uso de la capacidad instalada, la participación de mercado, los factores que afecten los precios internos, entre otros50.
47. Del análisis de la situación económica de la RPN, se evidencia lo siguiente:
(i) Los indicadores de producción y ventas internas mostraron un comportamiento decreciente, tanto en términos acumulados como en las tendencias intermedias. Asimismo, el indicador de productividad también registró una reducción acumulada, mientras que sus tendencias intermedias reflejaron un comportamiento mixto, con una caída en la parte final del periodo de análisis.
(ii) No obstante, cabe precisar que los indicadores de producción y ventas internas registraron un menor deterioro (incluso el indicador de productividad tuvo un incremento) cuando el nivel de importaciones chinas aumentó. En la parte más reciente del periodo investigado, cuando las importaciones cuestionadas alcanzaron su menor nivel, los indicadores antes señalados presentaron un mayor deterioro.
(iii) La tasa de uso de la capacidad instalada presentó una reducción acumulada, así como un comportamiento decreciente en las tendencias intermedias y la parte final del periodo analizado. Si bien el volumen de importaciones del producto investigado experimentó una reducción en los años 2017 y 2019, esta circunstancia no repercutió en la mejora del referido indicador en dichos años.
(iv) La participación de mercado de la RPN se mantuvo estable, registrando un ligero aumento acumulado de 0.88 puntos porcentuales.
(v) El indicador de empleo de la RPN registró una evolución decreciente en términos acumulados, en las tendencias intermedias y en la parte final del periodo analizado. Por su lado, el salario promedio de la RPN tuvo una evolución positiva, lo cual pudo estar influenciado por el incremento de la Remuneración Mínima Vital.
(vi) El indicador de margen de utilidad unitario de la RPN experimentó una tendencia decreciente en términos acumulados y un comportamiento mixto respecto a las tendencias intermedias. En la parte más reciente del periodo investigado, el margen de utilidad alcanzó su nivel más bajo, sin embargo, dicha reducción estuvo relacionada con el aumento del costo de la materia prima, los insumos y los gastos administrativos, los cuales representaron un 61% del incremento del costo de producción correspondiente al tejido investigado producido por la RPN.
(vii) El nivel de inventarios de la RPN experimentó un crecimiento acumulado, siendo que las tendencias intermedias y la parte final del periodo investigado confirman la tendencia positiva del indicador, lo que reflejaría un deterioro de la RPN, debido a la acumulación de existencias del producto similar. Por su lado, la evolución de los inventarios en términos relativos a las ventas totales también denota un incremento acumulado y aumentos tanto en las tendencias intermedias como en la parte más reciente del periodo de análisis.
(viii) Adicionalmente, dentro de los factores que afectan los precios internos, se encuentra el costo del poliéster, principal materia empleada para la elaboración de los tejidos investigados. El costo de dicha materia prima representó en promedio el 20% del costo total de producción, de acuerdo con la información brindada por las empresas que conforman la RPN. Si bien el referido costo experimentó una reducción acumulada en el periodo investigado, las tendencias intermedias mostraron un comportamiento decreciente del indicador y un aumento en la parte más reciente del periodo investigado.
(ix) La rentabilidad agregada, el flujo de caja y las inversiones de la RPN han mostrado un comportamiento mixto durante el periodo de análisis. Sin embargo, estos indicadores no permiten verificar la existencia o no de un daño importante, pues contienen información agregada de todas las líneas de producción de las respectivas empresas y no pueden ser considerados como representativos de la situación económica de la línea de producción correspondiente al producto similar fabricado por la RPN51.
48. Si bien una evaluación integral de los aspectos antes señalados evidencia un deterioro de los indicadores económicos de la RPN, no denota que las importaciones de origen chino tengan fuerza explicativa sobre el desempeño de estos, pues tales importaciones no mostraron un aumento significativo en términos absolutos ni en términos relativos al consumo interno y a la producción nacional, además de no generar una contención del precio de la RPN.
49. Asimismo, diversos indicadores de la RPN52 registraron un menor deterioro en aquellos años que las importaciones chinas se incrementaron y presentaron un mayor deterioro cuando las referidas importaciones alcanzaron su menor nivel. Esto es particularmente revelador, pues resulta contrario a lo regularmente esperado en un escenario de repercusión de las importaciones sobre el desempeño de la RPN, donde el daño alegado se vería acentuado en aquellos momentos de crecimiento de las importaciones cuestionadas.
50. Cabe señalar que el desempeño de los indicadores económicos se dio en un contexto de contracción de la demanda interna, la cual experimentó una reducción acumulada de 26.38% y tuvo un mayor impacto en las importaciones provenientes de China (27.66%) que en las ventas internas de la RPN (25.29%). Respecto a los indicadores de la RPN, se aprecia que varios de ellos han evolucionado en el mismo sentido que la demanda interna, pues cuando la demanda interna se reducía, los indicadores de la RPN mostraron un mayor deterioro; mientras que cuando la demanda interna se incrementaba, los indicadores presentaron un menor deterioro.
51. Por consiguiente, esta Sala no verifica que la RPN haya sufrido un daño importante por el ingreso de las importaciones de origen chino de los tejidos de ligamento de tafetán 100% poliéster durante el periodo investigado (enero de 2016 - diciembre de 2019).
52. De otra parte, Tecnología Textil ha manifestado que las variaciones porcentuales identificadas por la primera instancia no reflejan la real evolución del mercado interno peruano. A su entender, se debería considerar las variaciones cuantitativas (es decir, variaciones absolutas medidas en toneladas). Con ello –alega la recurrente- se podrá verificar que, entre otros, las ventas de la RPN se redujeron en mayor medida que las importaciones chinas y que el tamaño del mercado interno se contrajo en mayor medida que las importaciones chinas.
53. Al respecto, esta Sala considera pertinente precisar que las diferencias señaladas por la solicitante se deben a que la RPN y las importaciones chinas del producto investigado ostentan distintas participaciones en el mercado interno. Las empresas de la RPN representan -en conjunto- una participación de mercado superior al 50% en todo el periodo investigado, superando el total de importaciones (dentro de las cuales, figuran los envíos del producto investigado de origen chino)53.
54. La sola comparación en cantidades (toneladas) en el presente caso puede conllevar a resultados distorsionados, pues la variación de un determinado volumen del tejido investigado (expresado en términos absolutos, esto es, toneladas) no genera el mismo impacto para la RPN que para los importadores chinos, debido a su diferente presencia en el mercado54.
55. Finalmente, Tecnología Textil cuestionó la relación entre el deterioro de los indicadores de la RPN y la reducción de la producción nacional de blusas y camisas. Sobre este punto, cabe indicar que la primera instancia empleó data relativa a la fabricación de blusas y camisas (independientemente del tejido empleado para su producción, pues no contaba con información desagregada en función a dicha variable) para brindar una explicación a la contracción de la demanda interna del producto investigado.
56. En ese sentido, esta Sala considera que la evolución de la producción de blusas y camisas en general puede brindar una explicación alternativa válida sobre el decrecimiento de la demanda interna de los tejidos investigados, por lo que corresponde desestimar los cuestionamientos planteados por la recurrente. Sin embargo, incluso dejando de lado lo afirmado por la Comisión sobre este punto, ello no varía el hecho de que los indicadores económicos mostraron un deterioro en un escenario donde la demanda interna registró una reducción acumulada55.
III.3. Conclusiones
57. Sobre la base de la mejor información disponible –en los términos del artículo 6.8 del Acuerdo Antidumping- esta Sala considera correcta la determinación del valor normal reconstruido de los tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster en US$ 5.33 por kilogramo. En la medida que el precio de exportación al Perú es de US$ 3.65 por kilogramo, se obtiene un margen de dumping de 46.21% en las exportaciones al Perú de los tejidos investigados originarios de China, durante el período enero - diciembre de 2019.
58. Del análisis antes desarrollado, y debido a que no existen pruebas que acrediten –en los términos del Acuerdo Antidumping- que las importaciones de origen chino tengan fuerza explicativa sobre el presunto daño invocado por Tecnología Textil en su solicitud, esta Sala no encuentra sustento legal o económico para la imposición de derechos antidumping definitivos a las importaciones de los tejidos de ligamento tafetán 100% poliéster procedentes de China56.
59. Es preciso destacar que esta Sala hace suya la evaluación y argumentos del Informe Técnico, el cual forma parte integrante del presente pronunciamiento. Lo anterior, de acuerdo con el artículo 6.2 del TUO de la Ley 2744457, que establece que las entidades de la Administración Pública pueden motivar sus actos mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente.
60. Asimismo, el artículo 33.2 del Reglamento Antidumping58 establece que los informes de la Secretaría Técnica de la Sala que sustenten su pronunciamiento deben ser publicados en el portal institucional del Indecopi, sin perjuicio de ser notificados a las partes.
61. En consecuencia, corresponde confirmar la Resolución 022-2021/CDB-INDECOPI del 17 de febrero de 2021, mediante la cual se concluyó el procedimiento de investigación por presuntas prácticas de dumping solicitado por Tecnología Textil, sin imponer derechos antidumping definitivos.
IV. RESOLUCIÓN DE LA SALA
Primero: confirmar la Resolución 022-2021/CDB-INDECOPI del 17 de febrero de 2021, que dio por concluido el procedimiento de investigación por presuntas prácticas de dumping iniciado mediante la Resolución 010-2020/CDB-INDECOPI del 22 de enero de 2020, sin la imposición de derechos antidumping definitivos.
Segundo: disponer la publicación de la presente resolución en el Diario Oficial “El Peruano”, conforme a lo dispuesto en el artículo 33 del Decreto Supremo 006-2003-PCM, modificado por el Decreto Supremo 136-2020-PCM.
Tercero: disponer la notificación conjunta del Informe Técnico 021-2021/SDC-INDECOPI a aquellos administrados apersonados en el Expediente 042-2019/CDB, al ser parte integrante del presente pronunciamiento, así como su publicación en el portal electrónico institucional del Indecopi.
Con la intervención de los señores vocales Ana Rosa Cristina Martinelli Montoya, José Francisco Martín Perla Anaya, Juan Alejandro Espinoza Espinoza y Oswaldo Del Carmen Hundskopf Exebio
Ana Rosa Cristina Martinelli Montoya
Vocal
José Francisco Martín Perla Anaya
Vocal
Juan Alejandro Espinoza Espinoza
vocal
Oswaldo Del Carmen Hundskopf Exebio
Vocal
56 En consecuencia, al no existir evidencia que permita concluir que la RPN ha sufrido un daño importante por efecto de las importaciones objeto de dumping, carece de objeto efectuar un análisis de la relación causal entre el daño y las mencionadas importaciones, de conformidad con lo previsto en el Acuerdo Antidumping.
57 DECRETO SUPREMO 004-2019-JUS. TEXTO ÚNICO ORDENADO DE LA LEY 27444, LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL
Artículo 6.- Motivación del acto administrativo
(...)
6.2 Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto. Los informes, dictámenes o similares que sirvan de fundamento a la decisión, deben ser notificados al administrado conjuntamente con el acto administrativo.
(...)
58 DECRETO SUPREMO 006-2003-PCM. REGLAMENTAN NORMAS PREVISTAS EN EL “ACUERDO RELATIVO A LA APLICACIÓN DEL Artículo VI DEL ACUERDO GENERAL SOBRE ARANCELES ADUANEROS Y COMERCIO DE 1994”, EL “ACUERDO SOBRE SUBVENCIONES Y MEDIDAS COMPENSATORIAS” Y EN EL “ACUERDO SOBRE AGRICULTURA” (TEXTO MODIFICADO POR EL DECRETO SUPREMO 136-2020-PCM)
Artículo 33.- Publicación de resoluciones
(...)
33.2 Los informes de la Secretaría Técnica de la Comisión y del Tribunal que sustenten las resoluciones de ambas instancias son publicados en el Portal Institucional del INDECOPI para que sean de acceso a cualquier interesado, sin perjuicio de ser notificados a las partes conjuntamente con la resolución respectiva.
2040217-1