Confirman Resolución N° 62-2022-DNROP/JNE, que dispuso devolver el padrón complementario de afiliados presentado por la organización política Movimiento Regional Unidad Cívica ante la Dirección Nacional del Registro de Organizaciones Políticas

Resolución N° 0064-2022-JNE

Expediente N° JNE.2022000131

LIMA

DNROP

apelación

Lima, treinta y uno de enero de dos mil veintidós.

VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por don Diodoro Ricardo Orduña Burgos, personero legal titular de la organización política Movimiento Regional Unidad Cívica Lima (en adelante, señor personero), en contra de la Resolución N° 62-2022-DNROP/JNE, del 14 de enero de 2022, que dispuso devolver el padrón complementario de afiliados presentado por dicha organización política el 4 de enero de 2022 ante la Dirección Nacional del Registro de Organizaciones Políticas (DNROP).

Oído: el informe oral.

PRIMERO. ANTECEDENTES

1.1. Mediante el escrito presentado el 3 de diciembre de 2021 (Expediente N° ADX-2021-206690), el señor personero solicitó ante la DNROP la inscripción del padrón de afiliados complementario de la referida organización política, en mérito al artículo 108 del Reglamento del Registro de Organizaciones Políticas, aprobado por la Resolución N° 0325-2019-JNE (en adelante, Reglamento del ROP).

1.2. El 4 de enero de 2022 (Expediente N° ADX-2022-000676), el señor personero requirió ante la DNROP la inscripción del padrón de afiliados complementario de la referida organización política, el cual contiene 1575 fichas de afiliados, numeradas desde el 15042 al 16616.

1.3. A través de la Resolución N° 62-2022-DNROP/JNE, del 14 de enero de 2022, la DNROP dispuso devolver el último padrón de afiliados complementario presentado el 4 de enero de 2022, bajo el argumento de que, en aplicación del artículo 4 de la Resolución N° 0907-2021-JNE, del 15 de noviembre de 2021, las organizaciones políticas solo pueden presentar un padrón de afiliados adicional a los que hasta ese entonces hubieran presentado. Es decir, en el caso concreto, el único padrón que pudo presentar la mencionada organización política, luego de la entrada en vigencia de la Resolución N° 0907-2021-JNE, fue el presentado el 3 de diciembre de 2021 (Expediente N° ADX-2021-206690).

SEGUNDO. SÍNTESIS DE AGRAVIOS

El 17 de enero de 2022, el señor personero interpuso recurso de apelación en contra de la Resolución N° 62-2022-DNROP/JNE, a fin de que sea revocada, esencialmente, sobre la base de los siguientes argumentos:

2.1. La Resolución N° 0907-2021-JNE contraviene la Constitución Política del Perú, pues lesiona el derecho a la participación política; además, dicha resolución no puede ir más allá de la ley especial, estoy es la Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas (en adelante, LOP).

2.2. En aquella se debió exhortar a las organizaciones políticas para que presenten su padrón de afiliación el 5 de enero de 2022, en un solo acto.

CONSIDERANDOS

PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)

En la Constitución Política del Perú

1.1. El artículo 31 establece que los ciudadanos tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, “de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica [resaltado agregado]”.

En la Ley Nº 26486, Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones (en adelante, LOJNE)

1.2. Los literales l y z del artículo 5 indican lo siguiente:

Artículo 5.- Son funciones del Jurado Nacional de Elecciones:

[…]

l. Dictar las resoluciones y la reglamentación necesarias para su funcionamiento;

[…]

z. Ejercer las demás atribuciones relacionadas con su competencia establecidas en la presente ley y la legislación electoral vigente.

En la LOP

1.3. El artículo 7 preceptúa lo siguiente:

Artículo 7. Padrón de afiliados

El padrón de afiliados, con los respectivos números de documento nacional de identidad (DNI), es presentado ante el Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones, en medio impreso o digital. La afiliación del ciudadano es constitutiva.

Para la elaboración del padrón de afiliados se puede solicitar el apoyo al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC), que puede disponer del uso estandarizado de mecanismos digitales u otros medios análogos.

El padrón de afiliados es público. Su actualización se publica en el portal del Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones.

Las organizaciones políticas cuentan con el plazo de un (1) año, contado desde la adquisición de formularios, para elaborar el padrón de afiliados y solicitar su inscripción ante el Jurado Nacional de Elecciones (JNE).

La organización política presenta al Registro de Organizaciones Políticas las incorporaciones, exclusiones y renuncias, en físico y en soporte digital, para su registro y publicación en el portal institucional.

1.4. El numeral 4 de la Novena Disposición Transitoria, incorporada a la LOP por la Ley N° 313571, dispone que:

Solo los candidatos a gobernadores regionales, vicegobernadores y alcaldes deben estar afiliados a la organización política por la que deseen postular. La presentación de las afiliaciones ante el Registro de Organizaciones Políticas (ROP) del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) podrá efectuarse como máximo hasta el 5 de enero de 2022. La organización política puede establecer mayores requisitos a los señalados en la presente disposición. En el caso de las organizaciones políticas en vías de inscripción, sus candidatos a gobernadores, vicegobernadores y alcaldes en las elecciones internas deben encontrarse en la relación de afiliados presentada por la organización política en su solicitud de inscripción ante el Registro de Organizaciones Políticas (ROP) del Jurado Nacional de Elecciones [resaltado agregado].

En la Ley N° 31357

1.5. La Segunda Disposición Complementaria y Final autoriza al Jurado Nacional de Elecciones como organismo del sistema electoral precisa lo siguiente:

Se autoriza a los organismos electorales, en el ámbito de sus funciones, a emitir dentro de los treinta (30) días calendario siguientes a la publicación de la presente ley, la reglamentación necesaria para garantizar el desarrollo del proceso de Elecciones Regionales y Municipales del año 2022, tomando en consideración la evolución y los efectos de la emergencia nacional sanitaria ocasionada por la covid-19.

En el Reglamento del ROP

1.6. El literal a) del Artículo VII del Título Preliminar determina que uno de los principios que rige el ROP es el siguiente:

Principio de legalidad.- La calificación del título comprende la verificación de los requisitos formales propios de la solicitud, la capacidad de los otorgantes y la validez del acto jurídico inscribible.

1.7. El artículo 108 prescribe:

Artículo 108.- Inscripción y Actualización del Padrón de Afiliados

El personero legal de cada partido político y movimiento regional debe presentar el padrón de afiliados actualizado, el cual se archiva como título y se publica en el portal institucional del JNE.

Luego de presentado el padrón actualizado, el partido político o movimiento regional puede presentar entregas adicionales que lo complementen o cancelen, las cuales también se archivan como título y serán publicadas en el portal institucional del JNE.

El padrón está integrado por el original y las copias de las fichas de afiliación de cada afiliado conforme al Anexo 10.

El padrón de afiliados debe ser presentado en físico, sin borrones, ni enmendaduras, ni ilegibilidad alguna; según el orden del número de ficha. La cantidad de fichas de afiliados que contiene debe guardar coincidencia con la cantidad y orden de registros únicos contenidos en dos (2) CD-ROM que se presentan junto con el padrón físico, de conformidad con el Anexo 5 del presente Reglamento. Adicionalmente, debe presentarse la declaración jurada del Anexo 6 del presente Reglamento.

En la Resolución N° 0907-2021-JNE2

1.8. El 26 de noviembre de 2021, se publicó en el diario oficial El Peruano, la Resolución N° 0907-2021-JNE, por la cual el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones dispuso, en el artículo 1, el cierre del Portal Electoral Digital implementado en el marco de las Elecciones Generales 2021; asimismo, en el artículo 4 dispuso:

4. Establecer que las organizaciones políticas inscritas deben solicitar la inscripción de su padrón de afiliados en conjunto en un solo momento.

En la Resolución N° 0923-2021-JNE3

1.9. En la misma fecha, se publicó en el diario oficial El Peruano la Resolución N° 0923-2021-JNE por la cual, el Pleno del JNE aprobó el Cronograma de Elecciones Internas del proceso de Elecciones Regionales y Municipales 2022 (ERM 2022), el cual establece, entre otros, como fecha límite para que las organizaciones políticas presenten sus padrones de afiliados, el 5 de enero de 2022.

En la Resolución N° 0927-2021-JNE4

1.10. El 30 de noviembre de 2021, se publicó en dicho diario oficial la Resolución N° 0927-2021-JNE, con la cual, el Pleno del JNE aprobó el Reglamento sobre las Competencias del JNE en Elecciones Internas para las ERM 2022 (Reglamento de Competencias), el cual prescribe en el artículo 15, que:

Artículo 15.- Conformación

El padrón de electores afiliados para las elecciones internas está conformado por el conjunto de afiliados inscritos por cada organización política en el ROP, incluyendo sus fundadores, directivos y miembros de sus comités. Cada organización política tiene su respectivo padrón de electores afiliados.

Corresponde a la organización política brindar a la DNROP la información correcta sobre sus afiliados para la construcción del padrón correspondiente.

La DNROP remite el padrón de afiliados de cada organización política al Reniec para la elaboración del padrón de electores afiliados.

1.11. El artículo 22 del Reglamento sobre las Competencias regula que:

Las organizaciones políticas tienen plazo hasta el 4 de enero de 2022 para presentar, ante la DNROP, los padrones de afiliados en los que estén contenidas las fichas de quienes pretendan presentarse como candidatos a los cargos de gobernador regional, vicegobernador regional y alcalde.

Este plazo es de aplicación para el padrón de afiliados de tipo cancelatorio o complementario cuando se trata de una organización política inscrita.

En el caso de las organizaciones políticas en proceso de inscripción, sus candidatos a gobernador regional, vicegobernador regional y alcalde en las elecciones internas deben encontrarse en la relación de afiliados presentada por la organización política en su solicitud de inscripción ante el ROP.

En el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones5 (en adelante, Reglamento sobre la Casilla Electrónica)

1.12. El artículo 16 contempla lo siguiente:

Artículo 16.- Sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica

Todas las partes de los procesos electorales y no electorales, jurisdiccionales o de índole administrativa, serán notificadas con los pronunciamientos o actos administrativos emitidos por el JNE y el JEE, según corresponda, únicamente a través de sus respectivas casillas electrónicas habilitadas.

En caso de que los sujetos antes mencionados no soliciten sus credenciales y habiliten su Casilla Electrónica, se entenderán por notificados con el pronunciamiento o el acto administrativo, según corresponda, a través de su publicación en el portal electrónico institucional del Jurado Nacional de Elecciones (www.jne.gob.pe), surtiendo efectos legales a partir del día siguiente de su publicación.

Las personas que presentan peticiones, que son de competencia del JNE, también son consideradas como sujetos obligados al uso de la Casilla Electrónica, por lo que les resulta aplicables las disposiciones previstas en los párrafos precedentes.

SEGUNDO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

2.1. El señor personero cuestiona, principalmente, la aplicación de la Ley N° 31357 (ver SN 1.4.) y del numeral 4 de la parte resolutiva de la Resolución N° 0907-2021-JNE (ver SN 1.8.), pues, en su opinión, dichas normas no limitan el número de oportunidades que tienen las organizaciones políticas para presentar padrones complementarios de afiliados, dado que la mencionada ley no establece un límite máximo de presentación, salvo que todas ellas sean realizadas hasta el 5 de enero de 2022.

2.2. La Ley N° 31357, publicada el 31 de octubre de 2021, en el diario oficial El Peruano, modificó la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones, así como la LOP, con la finalidad de asegurar el desarrollo de las ERM 2022, en el marco de la lucha contra el virus SARS-CoV-2 (COVID 19).

2.3. En ese marco legal, el numeral 4 de la Novena Disposición Transitoria (ver SN. 1.4.), incorporada a la LOP por la glosada ley, estableció, entre otros, que la presentación de las afiliaciones ante el Registro de Organizaciones Políticas (ROP) del Jurado Nacional de Elecciones podrá efectuarse como máximo hasta el 5 de enero de 2022.

2.4. Ahora bien, el literal l del artículo 5 de la LOJNE (ver SN 1.2.) le confiere a este organismo electoral la potestad de emitir reglamentos para el cumplimiento de las leyes electorales. Así, en el marco de un proceso electoral, se emiten normas reglamentarias que deben observar las organizaciones políticas, los organismos del Sistema Electoral y la ciudadanía en general.

2.5. En esa medida, en mérito a la función reglamentaria que le atribuye su ley orgánica, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones emitió la Resolución N° 0907-2021-JNE para establecer, entre otros, el momento y la forma en que las organizaciones políticas debían solicitar la inscripción de sus padrones de afiliados en el marco del proceso de las ERM 2022: en conjunto y en un solo momento.

2.6. Esta regulación constituye una medida razonable en atención a lo dispuesto en la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N° 31357 (ver SN 1.5.), que autorizó a los organismos electorales, en el ámbito de sus funciones, a emitir la reglamentación necesaria para garantizar el desarrollo del proceso de las ERM 2022, “tomando en consideración la evolución y los efectos de la emergencia nacional sanitaria ocasionada por la Covid-19”.

2.7. Se debe recordar que, a la fecha de la aprobación de la Resolución N° 0907-2021-JNE, de acuerdo a la información proporcionada por el Ministerio de Salud, nuestra nación registraba un alza en los contagios del virus SARS-CoV-2 (COVID 19) debido a sus variantes, por lo que se informó que nuestro país ingresaría a la tercera ola de contagios; ante ello, se programó la aplicación de la dosis de refuerzo de las vacunas contra dicho virus. Tal como se observa en el siguiente cuadro6, se evidenció un aumento de casos positivos de octubre a noviembre de 2021:

2.8. En esa medida, este órgano colegiado resolvió que la presentación del padrón de afiliados sea en conjunto y en un solo acto a fin de evitar aglomeraciones innecesarias de personas y, de esta manera, reducir el riesgo de contagios del virus SARS-CoV-2 (COVID 19), con el propósito legítimo de salvaguardar la vida y la salud de los representantes de las organizaciones políticas, así como del personal que atiende en los organismos del Sistema Electoral.

2.9. De ahí que el numeral 4 de la parte resolutiva de la Resolución N° 0907-2021-JNE no prohíbe la presentación de padrones de afiliados complementarios de las organizaciones políticas, sino que determina condiciones y requisitos para su entrega a la DNROP, sin alterar la fecha establecida en la ley, que es el 5 de enero de 2022. Dichas condiciones se encuentran debidamente justificadas por la situación de emergencia sanitaria que aún existe en nuestro país.

2.10. Así las cosas, queda demostrado que la precitada norma no vulnera el principio de jerarquía normativa, pues no desnaturaliza ni regula más allá de lo previsto en la Ley N° 31357, sino que, por el contrario, observó estrictamente la Segunda Disposición Complementaria Final de la glosada ley, pues tomó en consideración la evolución y los efectos de la emergencia nacional sanitaria ocasionados por el SARS-CoV-2 (COVID 19).

2.11. Se precisa también que la Resolución N° 0907-2021-JNE cumplió con el principio de publicidad, ya que fue debidamente publicada el 26 de noviembre de 2021, en el diario oficial El Peruano; por lo tanto, es de cumplimiento obligatorio para los poderes del Estado y la ciudadanía en general. Asimismo, dicha resolución, al igual que las demás normas reglamentarias, aun cuando no es requisito para su vigencia, fue difundida por los diferentes medios de comunicación que pone a disposición el Jurado Nacional de Elecciones. 

2.12. De otro lado, el artículo 22 del Reglamento sobre las Competencias (ver SN 1.11.) no contradice lo dispuesto en el numeral 4 de la parte resolutiva de la Resolución N° 0907-2021-JNE; pues el citado reglamento se indica que la fecha máxima para la presentación de los padrones de afiliados (de tipo cancelatorio o complementario cuando se trata de una organización política inscrita) es el 5 de enero de 2022, y en la resolución se precisa cómo es que debe efectuarse dicha presentación: “en conjunto en un solo momento”.

2.13. De lo expuesto, se colige que el numeral 4 de la parte resolutiva de la Resolución N° 0907-2021-JNE no vulnera el derecho a la participación política de los ciudadanos que consagra el artículo 31 de la Constitución Política del Perú (ver SN 1.1.), toda vez que al no ser un derecho absoluto supedita a los ciudadanos y, por extensión, a las organizaciones políticas, a ejercer su derecho a ser elegido, con el previo cumplimiento de los requisitos regulados por ley.

2.14. Debe recordarse, que en el marco de un proceso electoral y en cumplimiento de los principios de seguridad jurídica y predictibilidad, se fijan plazos procesales o hitos electorales, con el fin de prever su celeridad, en aras de obtener resultados electorales oportunos que no generen mayor incertidumbre a la población, así como de no dilatar el cambio de gestión de las autoridades electas. Para efectos de tal garantía, los plazos antes señalados son de naturaleza preclusiva y perentoria.

2.15. En atención a la referida preclusividad y a fin de garantizar la mencionada celeridad del proceso electoral, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en estricta observancia de las facultades que le han sido conferidas a través del literal l del artículo 5 de la LOJNE (ver SN 1.2.), esto es, la de dictar las resoluciones y la reglamentación necesaria, emitió la Resolución N° 0907-2021-JNE, por la cual dispuso, en el numeral 4 de su parte resolutiva, que las organizaciones políticas inscritas debían solicitar la inscripción de su padrón de afiliados en conjunto en un solo momento (ver SN 1.8.).

2.16. Es sobre la base de este requisito que la DNROP determinó la devolución del padrón complementario de afiliados presentado el 4 de enero de 2022, pues, luego de la entrada en vigor de esta resolución, ya se había remitido el referido padrón mediante la solicitud del 3 de diciembre de 2021.

2.17. Por consiguiente, esta decisión adoptada por la DNROP no vulnera las normas electorales vigentes, ya que el referido numeral 4 guarda coherencia con el establecimiento de plazos procesales preclusivos aplicables a las ERM 2022, previstos en la Resolución N° 0923-2021-JNE.

2.18. Aunado a ello, el hecho de que el marco legal electoral general, sobre la inscripción de padrones electorales por parte de las organizaciones políticas, previsto en la LOP (ver SN 1.3.) y en el Reglamento del ROP (ver SN 1.7.) no establezca de manera expresa la condición o modalidad (uno o más momentos) de aquella inscripción una vez iniciado un proceso electoral, no enerva de modo alguno que el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso estricto de las facultades antes previstas, pueda regular dicha condición por la vía reglamentaria.

2.19. Esto es así en aras de dotar de celeridad al proceso electoral en marcha y de garantizar la preclusividad de los plazos procesales, como en el caso concreto, las fechas límites para presentar los padrones de afiliados y la fecha límite para que la DNROP los remita al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (Reniec). Máxime, si el artículo 31 de la Constitución Política del Perú (ver SN 1.1.) supedita a los ciudadanos y, por extensión, a las organizaciones políticas, a ejercer su derecho a la participación política, con el previo cumplimiento de los requisitos regulados por ley.

2.20. Justamente, las organizaciones políticas debieron actuar con la debida diligencia, a fin de presentar sus padrones de afiliados no solo observando estrictamente la fecha límite sino también los requisitos prestablecidos, y no afectar el cronograma electoral ni las funciones de los organismos del Sistema Electoral (JNE, ONPE y Reniec). Además, como se ha señalado en reiterada jurisprudencia7, las organizaciones políticas tienen el deber de colaborar oportuna y activamente con los organismos que integran el Sistema Electoral en la tramitación de los procedimientos y actos que se llevan a cabo durante el desarrollo de un proceso electoral.

2.21. En consecuencia, se verifica que la organización política recurrente no cumplió con uno de los requisitos formales propios de su pedido, esto es, solicitar la inscripción de su padrón de afiliados en conjunto en un solo momento; por lo que se colige que la DNROP no realizó una errónea interpretación o aplicación de la Ley N° 31357 ni del numeral 4 de la parte resolutiva de la Resolución N° 0907-2021-JNE, toda vez que su pronunciamiento se ciñó a dicho marco legal y reglamentario.

2.22. Por ello, la resolución emitida por la DNROP, materia de apelación, en cumplimiento del principio de legalidad (ver SN 1.6.) luego de verificar la omisión de aquel requisito, devolvió el padrón complementario que no fue presentado en un solo acto; hecho por el cual corresponde desestimar el recurso de apelación y confirmar la resolución venida en grado.

2.23. La notificación de la presente resolución debe diligenciarse conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica (ver SN 1.12.).

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE

1. Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por don Diodoro Ricardo Orduña Burgos, personero legal titular de la organización política Movimiento Regional Unidad Cívica; y, en consecuencia, CONFIRMAR la Resolución N° 62-2022-DNROP/JNE, del 14 de enero de 2022, que dispuso devolver el padrón complementario de afiliados presentado por dicha organización política el 4 de enero de 2022 ante la Dirección Nacional del Registro de Organizaciones Políticas.

2. PRECISAR que los pronunciamientos que emita el Jurado Nacional de Elecciones serán notificados conforme a lo dispuesto en el Reglamento sobre la Casilla Electrónica del Jurado Nacional de Elecciones, aprobado por la Resolución N° 0929-2021-JNE.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

SALAS ARENAS

MAISCH MOLINA

SANJINEZ SALAZAR

SÁNCHEZ VILLANUEVA

Sánchez Corrales

Secretario General (e)

1 Ley que modifica la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones, y la Ley N° 28094, Ley de Organizaciones Políticas, con la finalidad de asegurar el desarrollo de las Elecciones Regionales y Municipales 2022 en el marco de la lucha contra el virus SARS-CoV-2 (COVID 19), publicada el 31 de octubre de 2021, en el diario oficial El Peruano.

2 Publicada el 26 de noviembre de 2021, en el diario oficial El Peruano.

3 Publicada el 26 de noviembre de 2021, en el diario oficial El Peruano.

4 Publicada el 30 de noviembre de 2021, en el diario oficial El Peruano.

5 Aprobado mediante la Resolución N° 0929-2021-JNE, publicada el 5 de diciembre de 2021, en el diario oficial El Peruano.

6 Información recopilada de la Sala Situacional COVID - 19 del Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades del Ministerio de Salud. < https://www.dge.gob.pe/covid19.html>

7 Considerandos 7 de la Resolución N° 047-2014-JNE, 5 de la Resolución N° 1070-2018-JNE, 12 de la Resolución N° 323-2019-JNE, 9 de la Resolución N° 050-2021-JNE, 2.8 de la Resolución N° 169-2021-JNE, 2.12 de la Resolución N° 178-2021-JNE, entre otros.

2037305-1