Disponen el inicio de procedimiento de investigación a las importaciones de confecciones en materia de salvaguardias que ingresan bajo los capítulos 61, 62 y 63 del Arancel Nacional de Aduanas, que comprenden un total de 284 subpartidas arancelarias
COMISIÓN DE DUMPING, SUBSIDIOS Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS COMERCIALES
NO ARANCELARIAS
Resolución Nº 296-2021/CDB-INDECOPI
Lima, 15 de diciembre de 2021
LA COMISIÓN DE DUMPING, SUBSIDIOS Y ELIMINACIÓN DE BARRERAS COMERCIALES NO ARANCELARIAS DEL INDECOPI
SUMILLA: Se dispone el inicio de oficio de un procedimiento de investigación a las importaciones de confecciones en materia de salvaguardias, al haberse verificado que existen indicios razonables de daño grave a la rama de producción nacional de confecciones, como consecuencia del aumento significativo de las importaciones de dicho producto, en términos absolutos y en relación con la producción nacional, conforme a lo establecido en el artículo 2.1 del Acuerdo sobre Salvaguardias de la Organización Mundial del Comercio y el artículo 3 del Reglamento nacional aprobado por Decreto Supremo Nº 020-98-ITINCI, modificado por Decreto Supremo Nº 017-2004-MINCETUR.
Visto, el Expediente Nº 020-2021/CDB; y,
CONSIDERANDO
I. ANTECEDENTES
Mediante Resolución Nº 146-2020/CDB-INDECOPI publicada en el diario oficial “El Peruano” el 01 de noviembre de 2020, la Comisión de Dumping, Subsidios y Eliminación de Barreras Comerciales No Arancelarias (en adelante, la Comisión) dispuso el inicio de oficio de un procedimiento de investigación por salvaguardias a las importaciones de confecciones, al amparo de las disposiciones contenidas en el Acuerdo sobre Salvaguardias de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el Decreto Supremo Nº 020-98-ITINCI, modificado por Decreto Supremo Nº 017-2004-MINCETUR (en adelante, Reglamento sobre Salvaguardias)1, al haberse determinado, de manera preliminar, la existencia de un posible aumento significativo de las importaciones de confecciones que amenazarían causar un daño grave a la RPN de confecciones, en el período comprendido entre enero de 2016 y junio de 2020.
En el marco de dicho procedimiento, la Comisión emitió el Informe Nº 009-2021/CDB-INDECOPI, por medio del cual recomendó a la Comisión Multisectorial, integrada por los Ministros de Comercio Exterior y Turismo, Economía y Finanzas y de la Producción, la aplicación de medidas de salvaguardias provisionales sobre las importaciones investigadas. Mediante Decreto Supremo Nº 002-2021-MINCETUR, publicado en el diario oficial “El Peruano” el 18 de febrero de 2021, la Comisión Multisectorial dispuso no aplicar las medidas de salvaguardias provisionales recomendadas por la Comisión.
El procedimiento administrativo iniciado a través de la Resolución Nº 146-2020/CDB-INDECOPI, concluyó mediante Resolución Nº 169-2021/CDB-INDECOPI publicada en el diario oficial “El Peruano” el 07 de mayo de 2021, la cual dispuso remitir a la Comisión Multisectorial el Informe Nº 038-2021/CDB-INDECOPI, el cual detalla los resultados de la investigación realizada por la Comisión. Por Decreto Supremo Nº 008-2021-MINCETUR publicado en el diario oficial “El Peruano” el 07 de junio de 2021, la Comisión Multisectorial dispuso no aplicar medidas de salvaguardia definitivas sobre las importaciones de confecciones.
Luego de concluida la investigación, en cumplimiento de las funciones asignadas por ley, en marzo de 2021, la Comisión encargó a la Secretaría Técnica realizar un monitoreo de mercado a efectos de recopilar información actualizada sobre el desempeño de los productores nacionales de confecciones que permita evaluar la incidencia de las importaciones sobre la situación económica de la industria nacional del referido producto.
Al respecto, se ha recopilado información sobre la estructura del sector productivo nacional de confecciones, la evolución de las importaciones peruanas de confecciones, así como el desempeño económico de los productores nacionales de dicho producto durante el período enero de 2017 – junio de 2021, la cual ha sido obtenida de entidades de la Administración Pública como el Ministerio de la Producción (PRODUCE), la Superintendencia Nacional de Aduanas y Administración Tributaria (SUNAT), el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) y el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI).
II. EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACIÓN POR SALVAGUARDIAS
Las medidas de salvaguardia general reguladas en el Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC son mecanismos de protección que imponen los Estados cuando se produce de forma inusitada un incremento significativo en las importaciones que causan o amenazan causar un daño grave a una rama de producción nacional (en adelante, la RPN), propiciado por la evolución imprevista de las circunstancias en el sentido del artículo XIX del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994 (en adelante, el GATT de 1994).
A diferencia de los otros procedimientos en materia de defensa comercial –investigaciones por dumping o subvenciones–, para la imposición de medidas de salvaguardia no se exige demostrar la existencia de prácticas desleales de comercio internacional, sino que se requiere comprobar que se ha producido un incremento significativo de las importaciones que causa o amenaza causar un daño grave a la industria local. En el ámbito nacional, estas medidas se encuentran reguladas en el Decreto Supremo Nº 020-98-ITINCI, modificado por Decreto Supremo Nº 017-2004-MINCETUR (en adelante, Reglamento sobre Salvaguardias), que reglamenta en el ámbito nacional las disposiciones del Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC.
De conformidad con el Reglamento sobre Salvaguardias, es competencia del Indecopi, a través de esta Comisión, decidir si corresponde iniciar una investigación orientada a evaluar la necesidad de imponer medidas de salvaguardia sobre las importaciones de determinados productos. En ese caso, la Comisión ejerce exclusivamente funciones de investigación, pues la facultad para decidir la aplicación de las medidas de salvaguardia corresponde a una Comisión Multisectorial conformada por los Ministros de Comercio Exterior y Turismo, de Economía y Finanzas, y del sector al que pertenece la RPN afectada.
Si bien el Reglamento sobre Salvaguardias2 establece que para decidir la aplicación o no de medidas de salvaguardia provisionales o definitivas, la Comisión Multisectorial adoptará su decisión basándose en el respectivo informe técnico que elabora la Comisión en su condición de autoridad investigadora, el citado Reglamento precisa, además, que la Comisión Multisectorial debe efectuar un análisis sobre el interés público general del país, así como los efectos de tales medidas en el ámbito nacional y en las relaciones comerciales con los países eventualmente afectados.
Los procedimientos de investigación en materia de salvaguardias, tanto en lo que corresponde a la evaluación de su inicio como en su desarrollo, deben ser tramitados por la autoridad investigadora observando rigurosamente los parámetros y exigencias técnicas establecidos en el Acuerdo sobre Salvaguardias y el artículo XIX del GATT de 1994, pues dichos tratados internacionales establecen obligaciones que todos los Miembros de la OMC, como es el caso del Perú, se han comprometido a cumplir para garantizar que el comercio internacional se desenvuelva de manera más fluida, previsible y libre. En este punto, cabe recordar que los Miembros de la OMC conservan el derecho de plantear reclamaciones bajo el sistema de solución de diferencias de dicha organización, en caso consideren que otro Miembro ha adoptado determinaciones que son incompatibles con las disposiciones establecidas en el Acuerdo sobre Salvaguardias y en el artículo XIX del GATT de 1994.
III. ANÁLISIS
En el Informe Nº 092-2021/CDB-INDECOPI elaborado por la Secretaría Técnica de la Comisión (en adelante, el Informe), se evalúan los requisitos que deben cumplirse para dar inicio de oficio a un procedimiento de investigación en materia de salvaguardias.
De conformidad con el artículo 10 del Reglamento sobre Salvaguardias, la Comisión solo puede disponer el inicio de oficio de un procedimiento de investigación en materia de salvaguardias en circunstancias especiales, siempre que cuente con indicios suficientes del daño grave o amenaza de daño grave a una rama de producción nacional como consecuencia del aumento significativo de las importaciones, en términos absolutos o en relación con la producción nacional. Según lo establecido en el citado Reglamento, se consideran circunstancias especiales cuando la industria se encuentra atomizada, no está organizada o media el interés nacional3.
Conforme se analiza en el Informe, en el presente caso se verifica la existencia de las circunstancias especiales de atomización de la industria nacional. Según la información disponible en esta etapa de evaluación inicial, la industria nacional de confecciones se encuentra atomizada, pues está integrada casi en su totalidad por micro y pequeñas empresas (99.6%)4 y, además, presenta un nivel bajo de concentración, dado que al aplicar el Índice Herfindahl-Hirschman (IHH) se obtiene un valor de 24.65.
De conformidad con el artículo 2.1 del Acuerdo sobre Salvaguardias6 y el artículo 3 del Reglamento sobre Salvaguardias7, las medidas de salvaguardia general son mecanismos de protección que los miembros de la OMC pueden aplicar ante el aumento significativo de las importaciones de determinados productos, es decir, cuando se ha determinado que tales importaciones han aumentado en tal cantidad y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a la RPN que produce productos similares o directamente competidores.
Como indica el Informe, las confecciones producidas localmente y las confecciones importadas pueden ser consideradas como productos similares o directamente competidores, en los términos previstos en el artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias y el artículo 4 del Reglamento sobre Salvaguardias. Ello, pues ambos productos comparten las mismas características físicas; son empleados para los mismos fines; son elaborados en base a las mismas materias primas y siguiendo el mismo proceso productivo; son colocados en el mercado bajo los mismos canales de comercialización; se clasifican bajo las mismas subpartidas arancelarias; y, son comercialmente intercambiables en el mercado peruano en donde compiten.
A efectos de verificar el aumento significativo de las importaciones de confecciones durante el período de análisis (enero de 2016 – junio de 2021), se tomaron en consideración los criterios establecidos en los pronunciamientos del Órgano de Apelación de la OMC sobre el particular. Así, dicho órgano ha destacado que en una investigación en materia de salvaguardias no basta con verificar cualquier aumento en la cantidad de las importaciones del producto importado, sino que resulta necesario demostrar que tales importaciones han aumentado “en tal cantidad” que causen o amenacen causar un daño grave a la RPN. Para tales efectos, se requiere que el aumento de las importaciones haya sido lo bastante reciente, súbito, agudo e importante para causar o amenazar con causar un daño grave a la RPN8.
De otro lado, para efectos de analizar la existencia de indicios razonables sobre un posible daño grave a la industria nacional de confecciones, se considera que la RPN de confecciones está conformada por ciento dos (102) productores nacionales que reportan a la encuesta Estadística Industrial Mensual de PRODUCE, la cual ha sido proporcionada por dicho Ministerio a la Comisión. Al respecto, se ha estimado que dichos productores representan, en conjunto, 37.4% de la producción nacional total de confecciones, lo cual permite reflejar la evolución del desempeño económico de la referida industria.
Como se explica de manera detallada en el Informe, la evidencia de la que se dispone en esta etapa de evaluación inicial muestra que, durante el período enero de 2016 – junio de 2021, se habría producido un aumento de las importaciones de confecciones en tal cantidad y condiciones tales que podrían constituir un daño grave a la RPN, en el sentido del artículo 2.1 del Acuerdo sobre Salvaguardias. Lo señalado se basa en las siguientes consideraciones:
(i) Aumento de las importaciones en términos absolutos: Entre 2016 y 2020, las importaciones de confecciones registraron un aumento de 52.5%, en términos acumulados, lo que coincidió con una reducción acumulada de 33.6% en su precio FOB. En 2021 (enero – junio), las importaciones de confecciones registraron un aumento (48.8%) respecto a similar semestre de 2020, en un contexto de reinicio de las actividades de producción industrial a nivel nacional9, y en el cual el precio FOB de tales importaciones registró una caída de 18.7%.
La tendencia creciente de las importaciones de confecciones se acentuó luego del período de análisis considerado en la investigación por salvaguardias que concluyó en abril de 2021 (enero de 2016 – junio de 2020), pues en los dos últimos semestres del período de análisis de este caso (julio – diciembre de 2020 y enero – junio de 2021) se registraron los niveles más alto de importaciones en comparación con todos los semestres que comprenden el período de análisis.
(ii) Aumento de las importaciones en términos relativos a la producción nacional: Entre 2016 y 2020, las importaciones de confecciones registraron, en términos relativos a la producción nacional, un incremento de 253.8 puntos porcentuales, como resultado del aumento experimentado por tales importaciones en términos absolutos. En 2021 (enero – junio), el indicador antes mencionado experimentó un aumento de 8.9 puntos porcentuales, debido a que las importaciones se incrementaron (48.8%) en mayor magnitud que la producción nacional (45.8%), respecto a similar semestre de 2020.
Con relación a la evolución imprevista de las circunstancias, en esta etapa de evaluación inicial se han encontrado indicios razonables que permiten inferir que, durante el período enero de 2016 – junio de 2021, se han presentado circunstancias imprevistas en el sentido del artículo XIX del GATT de 1994, como consecuencia de las cuales se habría producido el aumento significativo de las importaciones de confecciones durante el período antes indicado. Lo señalado se basa en las siguientes consideraciones:
(i) Entre enero de 2016 y junio de 2021, el precio promedio FOB de las importaciones de confecciones experimentó un comportamiento que no siguió la evolución del precio de sus principales materias primas (algodón y poliéster). Por el contrario, presentaron tendencias contrapuestas o se redujeron en proporciones distintas, lo que coincidió con un incremento significativo de las importaciones de confecciones.
(ii) En ese contexto, las medidas de paralización de las actividades productivas y comerciales dispuestas en el país durante 2020 para contener el avance del COVID-19 (específicamente entre marzo y junio de ese año), las cuales también comprendieron al sector de confecciones, favoreció un incremento significativo de las importaciones de confecciones en el período antes indicado. Sin perjuicio de ello, en un contexto de reinicio de las actividades de producción industrial a nivel nacional, en 2021 (enero – junio), las importaciones de confecciones en términos relativos a la producción nacional superaron el nivel alcanzado en los años previos que forman parte del período de análisis.
Respecto al factor de daño grave a la RPN, la evidencia de la que se dispone en esta etapa de evaluación inicial indica la existencia de indicios razonables sobre un posible daño grave a la RPN de confecciones como consecuencia del aumento significativo que habrían registrado las importaciones de confecciones durante el período enero de 2016 – junio de 2021. Esta conclusión se basa en las siguientes consideraciones:
(i) Ritmo y cuantía del aumento de las importaciones: Entre 2016 y 2019, el ritmo de aumento de las importaciones de confecciones se produjo en niveles importantes, observándose que las tasas de crecimiento de tales importaciones registradas entre 2017 y 2018 y entre 2018 y 2019 (29.8% y 13.5%, respectivamente) fueron bastante mayores a la tasa de crecimiento registrada entre 2016 y 2017 (2.7%). Si bien entre 2019 y 2020, el volumen de las importaciones de confecciones se incrementó (0.7%) en una cantidad inferior al incremento registrado entre 2016 y 2017, ello obedeció a la disminución de las importaciones que se registró en el primer semestre de 2020. Sin embargo, las importaciones de confecciones se incrementaron en el segundo semestre de 2020, luego de haberse reiniciado las actividades de comercio a nivel nacional, habiendo reportado en ese semestre un volumen (182,263 miles de unidades) que es mayor al observado en todos los semestres comprendidos entre 2016 y 2019 (es decir, con anterioridad a la aplicación de medidas para contener el COVID-19).
En la parte final y más reciente del período de análisis (enero – junio de 2021), el volumen de las importaciones de confecciones registró un incremento de 48.8% respecto a similar período de 2020, alcanzando el nivel más alto registrado en todos los semestres comprendidos en el período de análisis, lo que evidencia un crecimiento sostenido de las importaciones de confecciones con posterioridad al período de análisis considerado en la investigación por salvaguardias a las importaciones de confecciones que concluyó en abril de 2021.
Por su parte, entre 2016 y 2020, el volumen de las importaciones de confecciones en términos relativos a la producción nacional experimentó un incremento promedio anual de 63.4 puntos porcentuales, lo cual se explica por el crecimiento de las importaciones durante el período antes mencionado (a un ritmo promedio anual de 26,777 miles de unidades) y la reducción de la producción nacional (a un ritmo de 9,096 mil unidades anuales) durante el período en mención. En la parte final y más reciente del período de análisis (enero – junio de 2021), la importación de confecciones en términos relativos a la producción nacional creció 8.9 puntos porcentuales, debido a que el volumen de productos importados se incrementó (62,901 miles de unidades) en una magnitud mayor que el volumen de productos nacionales (13,630 miles de unidades).
(ii) Parte del mercado interno absorbida por las importaciones en aumento: Durante el período de análisis (enero de 2016 – junio de 2021), la participación de mercado de las importaciones de confecciones registró una tendencia creciente, generando un desplazamiento paulatino del producto nacional en el mercado interno. En efecto, entre 2016 y 2020, cuando el precio FOB de las importaciones de confecciones experimentó una reducción acumulada de 33.6%, la participación de mercado de tales importaciones registró un aumento de 13.4 puntos porcentuales. En la parte final del período de análisis (enero – junio de 2021), la caída del precio FOB de las importaciones de confecciones, permitió que tales importaciones absorban una mayor proporción del mercado interno (2.9 puntos porcentuales) respecto de similar período de 2020.
(iii) Cambios en el nivel de las ventas: Durante el período de análisis (enero de 2016 – junio de 2021), el volumen estimado de las ventas internas de confecciones de la RPN experimentó una tendencia decreciente, la cual se mantuvo en la parte final y más reciente del referido período (enero – junio de 2021). En efecto, entre 2016 y 2020, dicho indicador registró una reducción acumulada de 56.4%; mientras que en la parte final y más reciente del período de análisis (enero – junio de 2021), experimentó una contracción de 17% respecto a similar semestre del año previo.
La tendencia decreciente del indicador de ventas se acentuó luego del período de análisis considerado en la investigación por salvaguardias que concluyó en abril de 2021 (enero de 2016 – junio de 2020), pues en los dos últimos semestres del período de análisis del presente caso (julio – diciembre de 2020 y enero – junio de 2021) se registraron los niveles más bajos de ventas internas en comparación con todos los semestres comprendidos en el período de análisis. Así, en la parte final del período de análisis (enero – junio de 2021), el nivel de las ventas internas de la RPN (7,877 miles de toneladas) mantuvo su tendencia decreciente, al reducirse (13.8%) respecto al semestre previo, por lo que el nivel de dicho indicador se ubicó por debajo (53.3%) del nivel promedio de todos los semestres previos comprendidos entre 2016 y 2020 (16,852 miles de toneladas promedio semestral).
(iv) Cambios en la participación de mercado: La participación de mercado de la RPN experimentó una tendencia decreciente durante el período enero de 2016 – junio de 2021. En efecto, entre 2016 y 2020, cuando el tamaño de mercado interno de confecciones creció 33.6%, la participación de mercado de la RPN se redujo 11.7 puntos porcentuales, en un contexto en el cual el precio FOB de las importaciones de confecciones se redujo 33.6%.
La tendencia decreciente del indicador de participación de mercado se acentuó luego del período de análisis considerado en la investigación por salvaguardias que concluyó en abril de 2021 (enero de 2016 – junio de 2020), pues en los dos últimos semestres del período de análisis del presente caso (julio – diciembre de 2020 y enero – junio de 2021) se registraron los niveles más bajos de participación de mercado en comparación con todos los semestres comprendidos en el período de análisis. Así, en la parte final y más reciente del período de análisis (primer semestre de 2021), cuando el tamaño del mercado interno experimentó un incremento de 44.3% respecto a similar semestre de 2020, la participación de mercado de la RPN se redujo 2.9 puntos porcentuales, en un contexto en el cual el producto importado observó una reducción de 23.9% en su precio FOB de importación.
(v) Cambios en el nivel de la utilidad generada por la RPN: El margen de utilidad obtenido por la RPN en sus ventas de confecciones registró una reducción acumulada de 29.8% entre 2016 y 2020. Al analizar las tendencias intermedias se observa que, entre 2016 y 2018, las utilidades aumentaron 12%; sin embargo, entre 2018 y 2020, las utilidades se redujeron 37.2%.
(vi) Cambios en la producción: Durante el período de análisis (enero de 2016 – junio de 2021), en un contexto de aumento significativo del volumen de las importaciones de confecciones, la producción de la RPN registró una reducción de 34.3%, en términos acumulados. Al revisar las tendencias intermedias durante el período antes indicado, se aprecia un comportamiento diferenciado. Entre tanto, en la parte final y más reciente del período de análisis (primer semestre de 2021), si bien el nivel de la producción de la RPN (43,401 miles de unidades) se incrementó (8.5%) respecto al semestre previo, el nivel de dicho indicador se ubicó por debajo (12.4%) del nivel de producción promedio de los semestres previos comprendidos entre 2016 y 2020.
(vii) Cambios en la utilización de la capacidad: Durante el período de análisis (enero de 2016 – junio de 2021), el uso de la capacidad instalada de la RPN evolucionó en línea con el desempeño del indicador de producción, registrando un comportamiento fluctuante durante la mayor parte del referido período (2016 - 2020). En la parte final del período de análisis (enero – junio de 2021), si bien el nivel de la tasa de utilización de la capacidad instalada de la RPN (53%) se incrementó (3.5 puntos porcentuales) respecto al semestre previo, el nivel de dicho indicador se ubicó por debajo (11.1 puntos porcentuales) del nivel promedio registrado en los semestres previos comprendidos entre 2016 y 2020 (64.1% promedio semestral).
(viii) Cambios en el empleo: Durante el período de análisis (enero de 2016 – junio de 2021), el indicador de empleo de la RPN registró una reducción de 16.1%, en términos acumulados. Al revisar las tendencias intermedias durante el período antes indicado, se aprecia un comportamiento fluctuante, en línea con la evolución del indicador de producción. En la parte final del período de análisis (enero – junio de 2021), si bien el nivel de empleo de la RPN (35,290 número de trabajadores promedio) se mantuvo prácticamente estable (incremento de 0.3%) respecto al semestre previo, el nivel de dicho indicador se ubicó por debajo (13.5%) del nivel de empleo promedio registrado en cada año del período 2016 – 2019 (40,815 número de trabajadores promedio), previo a la aplicación de las medidas para contener el COVID 19.
(ix) Cambios en las remuneraciones: El nivel de las remuneraciones de la RPN experimentó un comportamiento fluctuante durante el período de análisis (enero de 2016 – junio de 2021). Así, entre 2016 y 2020, dicho indicador registró un incremento acumulado de 5.5%, lo que coincidió con aumentos de la Remuneración Mínima Vital (24.0%) decretados a lo largo del período antes referido. Asimismo, en la parte final y más reciente del período de análisis (enero – junio de 2021), el nivel de las remuneraciones de la RPN registró un incremento de 7.7% respecto de similar semestre del semestre del año previo.
De forma adicional a la evidencia antes indicada que sustenta la existencia de indicios razonables sobre un posible daño grave a la RPN, en esta etapa inicial del procedimiento administrativo se han evaluado otros factores adicionales, previstos en el artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, los cuales permiten inferir que en el futuro próximo se mantendrá la tendencia creciente de las importaciones de confecciones observada durante el período de análisis del presente caso (enero de 2016 – junio de 2021). Esta conclusión se basa en las siguientes consideraciones:
(i) Capacidad exportadora de los países proveedores del mercado peruano de confecciones: Entre enero de 2016 y junio de 2021, los principales países proveedores de confecciones del mercado peruano (China y Bangladesh) registraron una amplia capacidad exportadora, consolidándose como los principales exportadores de confecciones a nivel mundial, y concentrando una participación acumulada de 40.6% de las exportaciones mundiales de dicho producto. Además, entre 2016 y 2020, la capacidad libremente disponible para la producción de confecciones en China y Bangladesh se incrementó, debido a la contracción de la producción de confecciones observada en tales países.
Por su parte, si bien durante el primer semestre de 2021, la capacidad libremente disponible de la industria de confecciones china se redujo en 4.3 puntos porcentuales respecto a similar semestre de 2020, dicha capacidad (42.5%) alcanzó un nivel superior a la capacidad libremente disponible promedio (27.9%) registrada durante el período de análisis (enero de 2016 – junio de 2021). En tanto que, entre enero y junio de 2021, la capacidad libremente disponible bangladesí se ubicó en un nivel similar al registrado el año previo (2019) a la adopción de las medidas en el mundo para contener al COVID-19.
(ii) Posibilidad de redireccionamiento de los envíos de confecciones al mercado peruano: Durante el período 2016 - 2020, las exportaciones de confecciones originarias de China y Bangladesh registraron una reducción de 11.8%, en un contexto de medidas adoptadas por distintos países de destino de las exportaciones de confecciones para contener el avance del COVID-19, las cuales propiciaron una contracción de la actividad económica mundial en 2020. Por su parte, en la parte final y más reciente del período de análisis (enero – junio de 2021), el valor total de las exportaciones de confecciones originarias de China y Bangladesh se incrementó 32.5% respecto a similar semestre de 2020.
En particular, con relación a los envíos a Sudamérica de las confecciones originarias de China y Bangladesh, se observa que las exportaciones destinadas a sus principales destinos en la región registraron reducciones durante el período 2016 – 2020. Sin embargo, en la parte final y más reciente del período de análisis (enero – junio de 2021), el valor total de las exportaciones de confecciones originarias de China hacia Sudamérica registró un incremento de 24.1%, explicado principalmente por los incrementos registrados por Chile (46.9%), Perú (20.7%), Colombia (36.1%) y Uruguay (35.7%).
Al respecto, durante el período 2016 - 2020, considerando los cuatro países de la región antes mencionados, el Perú mantiene una de las menores restricciones arancelarias y no arancelarias para la importación de confecciones, lo cual podría facilitar el redireccionamiento de los flujos de exportaciones de confecciones originarias de China y Bangladesh hacia el mercado peruano.
(iii) Existencias de los principales países proveedores del Perú: La información disponible muestra que, entre 2016 y 2020, el nivel de las existencias de la industria china de confecciones experimentó una reducción de 8.7%. Asimismo, si bien en el primer semestre de 2021, las existencias de confecciones chinas se redujeron 3.8% respecto a similar semestre de 2020, se aprecia que China mantuvo inventarios en un nivel similar al nivel de inventarios promedio (16,821) registrado durante el período de análisis.
Conforme se desarrolla en el Informe, se han encontrado también indicios razonables que permiten inferir, de manera inicial, una relación de causalidad entre el aumento significativo que registrado en las importaciones de confecciones y un posible daño grave a la RPN. Ello, pues el incremento significativo registrado por las importaciones de confecciones durante el período de análisis (enero de 2016 – junio de 2021) habrían incidido en el menoscabo de la situación económica de la RPN, en la medida que el desempeño de los indicadores de la RPN de confecciones correspondientes al período de análisis (enero de 2016 – junio de 2021), que han podido ser evaluados en esta etapa inicial del procedimiento, evidencia una situación de deterioro económico de dicha rama.
En cumplimiento del artículo 22 del Reglamento sobre Salvaguardias, se han evaluado también otros factores que pueden influir en la situación económica de la RPN de confecciones, tales como la actividad exportadora de dicha rama, la evolución de la demanda interna, el tipo de cambio y los aranceles. Sin embargo, no se ha encontrado evidencia que permita inferir, en esta etapa inicial del procedimiento, que dichos factores causen o expliquen el posible daño grave a la RPN.
Por tanto, corresponde disponer el inicio de oficio de un procedimiento de investigación para determinar la necesidad y conveniencia de recomendar o no a la Comisión Multisectorial, la aplicación de medidas de salvaguardia general sobre las importaciones de confecciones.
En el procedimiento de investigación que se dispone iniciar mediante el presente acto administrativo, se considerará el período comprendido entre enero de 2016 y junio de 2021 para la determinación de la existencia de un posible aumento significativo de las importaciones de confecciones que causaría un daño grave a la RPN de confecciones.
Considerando que el presente procedimiento de investigación es iniciado de oficio, la Comisión podrá evaluar en el curso de la investigación, si corresponde recomendar a la Comisión Multisectorial la imposición de medidas de salvaguardia provisionales sobre las importaciones de confecciones, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 6 del Acuerdo sobre Salvaguardias y el artículo 29 del Reglamento sobre Salvaguardias.
De otro lado, como se ha indicado previamente, la industria nacional de confecciones se caracteriza por ser una industria atomizada que está conformada por una gran cantidad de micro y pequeñas empresas, situación que implica que en el curso de la presente investigación deban desarrollarse importantes esfuerzos para recopilar y procesar una importante cantidad de información sobre los indicadores económicos y financieros de un elevado número de productores nacionales.
Considerando ello, a efectos de acceder a información sobre la situación económica de la industria nacional de confecciones que sea pertinente para el análisis del presente caso, además de las actuaciones ordinarias de investigación que serán desarrolladas por esta autoridad administrativa, corresponde solicitar a PRODUCE, en su calidad de autoridad nacional que ejerce la rectoría en el sector industria, que evalué la realización de una encuesta a productores nacionales de confecciones, similar a la que efectuó en el marco de un anterior procedimiento de investigación por salvaguardias a las importaciones de confecciones tramitado en 200410, de modo que la Comisión pueda contar en este caso con la información correspondiente a los indicadores económicos y financieros de la rama de producción nacional de confecciones, a que se refiere el artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, a fin de realizar el análisis de los aspectos técnicos requeridos por dicha norma.
El presente acto administrativo se encuentra motivado, asimismo, por los fundamentos del análisis y conclusiones del Informe Nº 092-2021/CDB-INDECOPI, que desarrolla detalladamente los puntos señalados anteriormente; y, que forma parte integrante de la presente Resolución, de acuerdo a lo establecido en el artículo 6.2 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444 – Ley del Procedimiento Administrativo General, y es de acceso público en el portal web del Indecopi (http://www.indecopi.gob.pe).
De conformidad con el Acuerdo sobre Salvaguardias de la OMC, el GATT de 1994, el Reglamento sobre Salvaguardias y el Decreto Legislativo Nº 1033.
Estando a lo acordado en su sesión del 15 de diciembre de 2021;
SE RESUELVE:
Artículo 1º.- Disponer el inicio de oficio de un procedimiento de investigación a las importaciones de confecciones en materia de salvaguardias que ingresan bajo los capítulos 61, 62 y 63 del Arancel Nacional de Aduanas, que comprenden un total de 284 subpartidas arancelarias.
Artículo 2º.- Invitar a las partes que tengan interés en manifestar su posición sobre el objeto de la presente investigación, para que den a conocer sus puntos de vista, facilitar información y proporcionar pruebas a la Comisión de Dumping, Subsidios y Eliminación de Barreras Comerciales No Arancelarias, en el plazo de treinta (30) días hábiles contados a partir del día siguiente de la publicación de la presente Resolución. Dentro del mismo plazo, la Comisión de Dumping, Subsidios y Eliminación de Barreras Comerciales No Arancelarias determinará la fecha de la audiencia pública de este procedimiento.
Artículo 3º.- Toda comunicación formulada por las partes interesadas deberá ser remitida a través de la mesa de partes virtual del Indecopi, la cual se encuentra disponible en el portal web de la institución (https://enlinea.indecopi.gob.pe/MDPVirtual2/#/inicio). De manera alternativa, podrán dirigirse las comunicaciones a la siguiente dirección del Indecopi:
Comisión de Dumping, Subsidios y Eliminación de Barreras Comerciales No Arancelarias - Indecopi
Calle De La Prosa Nº 104, San Borja
Lima 41, Perú
Teléfono: (51-1) 2247800 (anexo 3001)
Correo electrónico: dumping@indecopi.gob.pe
Artículo 4º.- Publicar la presente Resolución en el diario oficial “El Peruano” por una (01) vez, de conformidad con lo establecido en el artículo 17 del Decreto Supremo Nº 020-98-ITINCI, modificado por Decreto Supremo Nº 023-2003-MINCETUR.
Artículo 5º.- Poner en conocimiento de las partes interesadas que, para efectos del procedimiento de investigación que se dispone iniciar mediante el presente acto administrativo, se considerará el período comprendido entre enero de 2016 y junio de 2021 para la determinación de la existencia de un aumento significativo de las importaciones de confecciones que causa un posible daño grave a la rama de producción nacional de confecciones.
Artículo 6º.- Precisar que el procedimiento de investigación tendrá un plazo máximo de seis (6) meses contados desde el día siguiente de la fecha de publicación de la presente Resolución.
Artículo 7º.- El inicio del presente procedimiento se computará a partir de la fecha de publicación de la presente Resolución en el diario oficial “El Peruano”.
Artículo 8º.- Notificar la presente Resolución a los países cuyas exportaciones podrían ser afectadas por la aplicación de una eventual medida de salvaguardia, a fin de que puedan presentar pruebas y exponer sus opiniones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Decreto Supremo Nº 020-98-ITINCI, modificado por Decreto Supremo Nº 023-2003-MINCETUR.
Artículo 9º.- Solicitar al Ministerio de la Producción que, en el marco de las funciones que cumple como autoridad nacional que ejerce la rectoría en el sector industria, evalúe la realización de una encuesta a productores nacionales de confecciones, que brinde información correspondiente a los indicadores económicos y financieros de la rama de producción nacional de confecciones, a que se refiere el artículo 4 del Acuerdo sobre Salvaguardias, a fin de que la Comisión de Dumping, Subsidios y Eliminación de Barreras Comerciales No Arancelarias realice el análisis de los aspectos técnicos requeridos por dicha norma en la presente investigación.
Artículo 10º.- Notificar la presente Resolución a la Comisión Multisectorial integrada por el Ministro de Comercio Exterior y Turismo, el Ministro de Economía y Finanzas y el Ministro de la Producción.
Con la intervención de los señores miembros de Comisión: Renzo Rojas Jiménez, Manuel Augusto Carrillo Barnuevo, José Antonio Jesús Corrales Gonzales y Gonzalo Martín Paredes Angulo.
RENZO ROJAS JIMÉNEZ
Presidente
1 En atención al pedido formulado por el Vice Ministerio de MYPE e Industria del Ministerio de la Producción (PRODUCE), por considerar que los productores nacionales de confecciones enfrentaban una amenaza de daño grave como consecuencia del aumento significativo de las importaciones de dicho producto, la Comisión evalúo el inicio de oficio de una investigación a las importaciones de confecciones que se clasifican bajo los capítulos 61, 62 y 63 del Arancel Nacional de Aduanas (284 subpartidas arancelarias).
2 REGLAMENTO SOBRE SALVAGUARDIAS, Artículo 7.- Las decisiones relativas a la aplicación, suspensión y revocación de medidas de salvaguardia, así como la modificación o prórroga de los plazos correspondientes a la aplicación de las mismas, serán de competencia exclusiva de la Comisión Multisectorial y se adoptarán basándose en el informe técnico elaborado por la Autoridad Investigadora como resultado de la investigación realizada.
3 REGLAMENTO SOBRE SALVAGUARDIAS. Artículo 10.- En circunstancias especiales, la Autoridad Investigadora podrá iniciar una investigación sin haber recibido una solicitud escrita hecha por la rama de producción nacional. Solo se iniciará la investigación, cuando se tengan indicios suficientes del daño grave o amenaza de daño grave como consecuencia del aumento significativo de las importaciones en términos absolutos o en relación con la producción nacional.
Se considerarán circunstancias especiales, cuando la industria doméstica no se encuentre organizada, esté atomizada o medie el interés nacional.
4 De acuerdo a la información obtenida de SUNAT, el sector de fabricación de confecciones está compuesto por 83 416 empresas que han efectuado pagos por concepto del IGV durante el período enero de 2017 – junio de 2021.
5 El cálculo del grado de concentración de la industria nacional de confecciones se efectuó considerando la base imponible total del pago del IGV efectuado por los productores nacionales de dicha industria en el último año fiscal completo (2020) que se encuentra dentro del período de análisis de la presente investigación y respecto del cual SUNAT cuenta con información tributaria declarada por todos los contribuyentes del sector de confecciones.
6 ACUERDO SOBRE SALVAGUARDIAS, Artículo 2.1.- Un Miembro sólo podrá aplicar una medida de salvaguardia a un producto si dicho Miembro ha determinado, con arreglo a las disposiciones enunciadas infra, que las importaciones de ese producto en su territorio han aumentado en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional, y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a la rama de producción nacional que produce productos similares o directamente competidores.
7 REGLAMENTO SOBRE SALVAGUARDIAS, Artículo 3.- Las medidas de salvaguardia se aplicarán cuando las importaciones de un producto, independientemente de la fuente de donde proceda, aumentan en tal cantidad, en términos absolutos o en relación con la producción nacional y se realizan en condiciones tales que causan o amenazan causar un daño grave a la rama de la producción nacional que produce productos similares o directamente competidores.
8 Al respecto, el Órgano de Apelación de la OMC en el caso Argentina – calzados, señaló lo siguiente:
“131. (…) A nuestro parecer, la determinación de si se ha cumplido el requisito de las importaciones que “han aumentado en tal cantidad” no es una determinación puramente matemática o técnica. En otras palabras, no es suficiente que una investigación demuestre simplemente que las importaciones de este año han sido mayores a las del año pasado -o a las de hace cinco años. Repetimos, y se justifica insistir en ello, que no basta cualquier aumento en la cantidad de las importaciones. Para que se cumpla el requisito a la aplicación de una medida de salvaguardia, las importaciones deben haber aumentado “en tal cantidad” que causen o amenacen causar un daño grave a la rama de producción nacional. A nuestro juicio, esta redacción, utilizada tanto en el párrafo 1 del artículo 2 del Acuerdo sobre Salvaguardias como el párrafo 1 a) del artículo XIX del GATT de 1994, requiere que el aumento de las importaciones haya sido lo bastante reciente, lo bastante súbito, lo bastante agudo y lo bastante importante, tanto cuantitativa como cualitativamente, para causar o amenazar con causar un “daño grave”.”
9 Mediante Decreto Supremo Nº 080-2020-PCM publicado en el diario oficial “El Peruano” el 3 de mayo de 2020, se aprobó la reanudación de actividades económicas en forma gradual y progresiva dentro del marco de la declaratoria de Emergencia Sanitaria Nacional. Al respecto, por Decreto Supremo 101-2020-PCM publicado en el diario oficial “El Peruano” el 4 de junio de 2020, se dispuso que a partir del mes de junio de este año se inicie la Fase 2, por la cual se reanudaron las actividades de comercio para centros comerciales, conglomerados y tiendas por departamento, para atención directa al público, con aforo de hasta el 50%. Luego, por Decreto Supremo 117-2020-PCM publicado en el diario oficial “El Peruano” el 30 de junio de 2020, se dispuso que a partir julio de 2020 se inicie la Fase 3, por la cual se reanudaron las actividades de comercio en tiendas en general, con aforo de hasta el 50%.
10 En 2004, mediante Resolución Nº 054-2004/CDS-INDECOPI publicada en el diario oficial “El Peruano” el 22 de agosto de 2004, la Comisión dispuso el inicio de una investigación por salvaguardias sobre las importaciones de confecciones.
En el marco de dicha investigación, mediante Resolución Ministerial Nº 424-2004-PRODUCE publicada en el diario oficial “El Peruano” el 28 de noviembre de 2004, el Ministerio de la Producción, a través de su Oficina General de Tecnología de la Información y Estadística, dispuso la realización de una encuesta nacional para empresas del sector confecciones que fue ejecutada por una empresa privada. Ello, a efectos de recoger información necesaria para la elaboración del respectivo informe que debía emitir la Comisión para sustentar la decisión de recomendar o no la aplicación de medidas de salvaguardias definitivas sobre las importaciones de confecciones objeto de investigación.
2023886-1