Confirman resolución que declaró, por mayoría, infundada la tacha interpuesta contra candidato por la organización política Partido Democrático Somos Perú para el Congreso de la República, por el distrito electoral de Lima
Resolución Nº 0104-2021-JNE
Expediente Nº EG.2021005597
LIMA
JEE LIMA CENTRO 2 (EG.2021005197)
elecciones GENERALES 2021
recurso de apelación
Lima, quince de enero de dos mil veintiuno
VISTO: en audiencia pública virtual de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por doña Yeni Vilcatoma de la Cruz, en contra de la Resolución Nº 000046-2021-JEE-LIC2/JNE, del 4 de enero de 2021, emitida por el Jurado Electoral Especial de Lima Centro 2, que declaró, por mayoría, infundada la tacha que interpuso en contra de don Martín Alberto Vizcarra Cornejo, candidato por la organización política Partido Democrático Somos Perú para el Congreso de la República, por el distrito electoral de Lima, en el marco del proceso de las Elecciones Generales 2021.
Oído: el informe oral.
PRIMERO. ANTECEDENTES
1.1. Mediante la Resolución Nº 00072-2020-JEE-LIC2/JNE, del 27 de diciembre de 2020, el Jurado Electoral Especial de Lima Centro 2 (en adelante, JEE) resolvió admitir la solicitud de inscripción de lista de candidatos, presentada por la organización política Partido Democrático Somos Perú, por el distrito electoral de Lima, en el marco de las Elecciones Generales 2021.
1.2. El 30 de diciembre de 2020, doña Yeni Vilcatoma de la Cruz formuló tacha en contra de don Martín Alberto Vizcarra Cornejo, candidato de la referida lista de candidatos, bajo los siguientes argumentos:
a) Al no presentar su renuncia al cargo de Presidente de la República hasta el 12 de octubre de 2020, el candidato se encuentra inmerso en el impedimento para postular como representante ante el Congreso de la República, establecido en el artículo 91 de la Constitución Política, concordante en el artículo 113 de la Ley Nº 26859, Ley Orgánica de Elecciones (en adelante, LOE), el cual imposibilita la postulación de los funcionarios públicos de más alto nivel, salvo que renuncien seis (6) meses antes de la fecha de las elecciones.
b) Si bien es cierto el impedimento no incluye de manera expresa al presidente de la República y a los vicepresidentes elegidos, se entiende que por la calidad de estos cargos se les debe aplicar dicho impedimento, pues su finalidad es que todos los candidatos participen en igualdad de condiciones, lo que no se logra si el alto funcionario tiene una exposición mediática y dispone de recursos públicos que podrían ser utilizados en pro de sus campañas electorales.
c) Tales hechos transgreden el deber de neutralidad previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, pues desde el 12 de octubre de 2020, fecha límite para efectuar la renuncia mencionada, hasta el 9 de noviembre de 2020, fecha en la cual el candidato cuestionado fue vacado por su permanente incapacidad moral, se generó una ventaja indebida, ya en su desempeño como presidente de la República viajaba a diferentes localidades del país llevando productos médicos y ayuda humanitaria dada la situación de emergencia sanitaria, por lo que su exposición mediática ha sido intensa respecto de los otros candidatos que no gozaron de la misma situación jurídica.
d) A tenor del artículo 39 de la Constitución Política, concordante con la Ley Nº 28212, Ley que Regula los Ingresos de los Altos Funcionarios Autoridades del Estado y dicta otras medidas, el cargo de presidente de la República constituye el primer y más alto cargo de funcionario público, debajo de dicho cargo, jerárquicamente, se encuentran los ministros, miembros del Tribunal Constitucional, entre otros, por lo que los impedimentos establecidos en la LOE para estos últimos se deben también aplicar a quien ostentó el cargo de presidente de la República.
La tacha fue trasladada al personero legal titular nacional de la organización política en mención, a través de la Resolución Nº 000109-2020-JEE-LIC2/JNE, del 31 de diciembre de 2020.
1.3. El 1 de enero de 2021, don David Rolando Quispe Martínez, personero legal titular nacional de la mencionada organización política absolvió la tacha, para ello, señaló lo siguiente:
a) El análisis que la tachante realiza respecto al impedimento establecido en el artículo 113 de la LOE, resulta contrario a la norma electoral, creando una condición que no se encuentra prevista en el ordenamiento jurídico.
b) A partir del 9 de noviembre de 2020, el candidato cuestionado no tenía impedimento alguno para postular, porque ya no ocupaba el cargo de alto funcionario del Estado.
c) Resulta inconstitucional que, por la vía de la analogía o por extensión, se aplique la ley electoral para restringir la participación política en los presentes comicios, lo que además implicaría la transgresión de los principios de legalidad y tipicidad.
d) Al referirse a una presunta ventaja obtenida por el candidato cuestionado, la tachante soslaya que los procesos electorales cuentan con un cronograma electoral, el cual se ha cumplido a cabalidad.
e) No se ha transgredido la Ley Nº 28212, como lo alega la tachante, pues el candidato cuestionado no es funcionario público de ningún nivel del Estado, máxime si el impedimento en mención debe aplicarse hacia abajo y no hacia arriba cuando se trata de la jerarquía de funcionarios de aquel.
1.4. A través de la Resolución Nº 000046-2021-JEE-LIC2/JNE, del 4 de enero de 2021, el JEE declaró, por mayoría, infundada la tacha interpuesta en contra de don Martín Alberto Vizcarra Cornejo, atendiendo a los siguientes fundamentos:
a) A la fecha de su postulación al Congreso de la República (21 de diciembre de 2020), el aludido candidato tenía la condición de ciudadano y no de funcionario público, por lo que no se halla dentro de los supuestos de hecho del artículo 39 de la Constitución.
b) La exigencia e impedimento contenidos en el artículo 91 de la Constitución Política y el artículo 113 de la LOE, no son exigibles al candidato cuestionado, ya que el cargo de presidente de la República que desempeñó no está expresamente contenido en dicha norma, por lo que no se puede realizar una interpretación restrictiva de los derechos que amparan la postulación del candidato.
c) No existe transgresión al principio de neutralidad previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, debido a que la sanción por violación a dicho principio está dirigido a funcionarios públicos en actividad, conforme se advierte del glosario, numeral 32.3 del artículo 32, y artículo 37 del Reglamento sobre Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral, aprobado mediante la Resolución Nº 0306-2020-JNE.
d) La vacancia por la permanente incapacidad moral del ahora candidato no constituye un impedimento para participar como candidato al Congreso de la República porque la Constitución no contempla la inhabilitación de los derechos políticos del presidente vacado y porque el JEE no tiene competencia para irrogarse atribuciones no contempladas en las normas de la materia.
SEGUNDO. SINTESIS DE AGRAVIOS
Mediante recurso de apelación presentado el 7 de enero de 2021, doña Yeni Vilcatoma de la Cruz argumentó lo siguiente:
2.1. La resolución apelada no ha valorado el numeral 1, inciso c, del artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que establece que los ciudadanos deben gozar de acceso a condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país, tampoco valoró el artículo 3 de la Carta Democrática de la Organización de los Estados Americanos (OEA), que precisa que son elementos esenciales de la democracia representativa la celebración de elecciones libres y justas como expresión de soberanía popular.
2.2. El JEE ha obviado que el candidato cuestionado se desempeñó en su alto cargo de funcionario público más de la fecha límite establecida para la renuncia de los altos funcionarios, por lo que está en mejor condición para postular, respecto a otros candidatos.
2.3. El análisis del JEE se contrapone con el criterio del Jurado Electoral Especial de Lima Centro 1, recaído en los considerandos 14, 15 y 17 de la Resolución Nº 00021-2020-JNE-LIC1/JNE, que declaró improcedente la candidatura de Francisco Rafael Sagasti Hochhausler, en la cual se realizó una interpretación no solo literal, sino también armonizada en el contexto de los derechos políticos, en condiciones de igualdad con los demás candidatos.
2.4. El principio de neutralidad no solo cautela el derecho de sufragio en su forma activa, sino también el derecho de sufragio en su dimensión pasiva.
CONSIDERANDOS
PRIMERO. SUSTENTO NORMATIVO (en adelante, SN)
1.1. De conformidad con los artículos 178, numeral 4, y 181 de la Constitución Política del Perú, el Jurado Nacional de Elecciones tiene, entre otras, la función de administrar justicia en materia electoral, por lo que sus resoluciones son dictadas en última y definitiva instancia.
1.2. Asimismo, la propia Carta Magna establece el siguiente derecho fundamental y principio de la administración de justicia, respectivamente:
Derechos fundamentales de la persona
Artículo 2.- Toda persona tiene derecho:
24. A la libertad y a la seguridad personales. En consecuencia:
[…]
a. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe.
[…]
d. Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse no esté previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequívoca, como infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley.
Principios de la Administración de Justicia
Artículo 139.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
[…]
9. El principio de inaplicabilidad por analogía de la ley penal y de las normas que restrinjan derechos.
1.3. En concordancia, el propio texto constitucional establece, en el artículo 31, el derecho de participación ciudadana en asuntos públicos, y en el artículo 91, el impedimento para ser Congresista de la República, y los desarrolla de la siguiente manera:
Artículo 31.- Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica.
Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación.
Tienen derecho al voto los ciudadanos en goce de su capacidad civil. Para el ejercicio de este derecho se requiere estar inscrito en el registro correspondiente.
El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta años. Es facultativo después de esa edad.
La ley establece los mecanismos para garantizar la neutralidad estatal durante los procesos electorales y de participación ciudadana.
Es nulo y punible todo acto que prohíba o limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos [énfasis agregado].
Artículo 91.- No pueden ser elegidos miembros del Parlamento Nacional si no han renunciado al cargo seis (6) meses antes de la elección:
1. Los ministros y viceministros de Estado, el Contralor General.
2. Los miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de la Magistratura, del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Jurado Nacional de Elecciones, ni el Defensor del Pueblo.
3. El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, y el Superintendente Nacional de Administración Tributaria.
4. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en actividad, y
5. Los demás casos que la Constitución prevé.
1.4. En ese sentido, la LOE prescribe en los artículos 110 y 113 lo siguiente:
Artículo 110.- Dentro de los tres (3) días calendario siguientes a la publicación a que se refiere el artículo anterior, cualquier ciudadano inscrito ante el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil y con sus derechos vigentes, puede formular tacha contra cualquiera de los candidatos, fundada en la infracción de los requisitos de fórmula o de candidatura previstos en la presente ley o en la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas. La tacha es resuelta por el Jurado Electoral Especial competente dentro del término de tres (3) días calendario de su recepción. La tacha se acompaña con un comprobante de empoce en el Banco de la Nación, a la orden del Jurado Nacional de Elecciones, por la suma equivalente a una (1) UIT por candidato, cantidad que se devuelve a quien haya formulado la tacha, en caso de que esta se declare fundada.
Artículo 113.- No pueden ser candidatos a representantes al Congreso de la República y representantes ante el Parlamento Andino, salvo que renuncien seis (6) meses antes de la fecha de las elecciones:
a) Los ministros y viceministros de Estado, el Contralor General y las autoridades regionales;
b) Los miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de la Magistratura, del Poder Judicial, del Ministerio Público, de los organismos integrantes del Sistema Electoral y el Defensor del Pueblo;
c) El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca y Seguros, el Superintendente de Administración Tributaria, el Superintendente Nacional de Aduanas y el Superintendente de Administradoras de Fondos Privados de Pensiones; y,
d) Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en actividad.
[…]
SEGUNDO. LA SEGURIDAD JURÍDICA
2.1. De la lectura del literal a del numeral 24 del artículo 2 de la Constitución Política, se advierte que constituye un derecho fundamental la prohibición de obligar a un ciudadano a actuar conforme a un mandato no previsto en norma con rango de Ley (reserva de Ley), así como la proscripción de impedirle determinados comportamientos o actuaciones no prohibidas por normas de similar rango (SN 1.2.).
2.2. Precisamente, en concordancia con ambos preceptos, el numeral 9 del artículo 139 de la Carta Política impone a los operadores de la administración de justicia, entre ellos a los Jurados Electorales Especiales y al Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, el principio de inaplicabilidad por analogía de las normas que restrinjan derechos (SN 1.2.).
2.3. Ambas normas constitucionales, aun cuando una imponga un derecho fundamental y la otra un principio de la administración de justicia, persiguen el mismo fin, esto es, que el ciudadano, al desenvolverse en la sociedad bajo normas de conducta que finalmente rigen el orden constitucional y persiguen un real estado de derecho, lo hagan confiados en cuáles son aquellas conductas que el ordenamiento legal le impone (obliga), consiente (permite) y restringe (prohíbe).
2.4. En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera que ambas normas antes glosadas integran, a su vez, el principio de seguridad jurídica, el cual, aun cuando no se encuentra expresamente establecido en la Constitución Política, tiene reconocimiento implícito a través de ellas.
2.5. Según el criterio del Máximo Intérprete de la Constitución1, el principio de seguridad jurídica “no solo supone la absoluta pasividad de los poderes públicos, en tanto no se presenten los supuestos legales que les permitan incidir en la realidad jurídica de los ciudadanos, sino que exige de ellos la inmediata intervención ante las ilegales perturbaciones de las situaciones jurídicas, mediante la “predecible” reacción, sea para garantizar la permanencia del status quo, porque así el Derecho lo tenía establecido, o, en su caso, para dar lugar a las debidas modificaciones, si tal fue el sentido de la previsión legal”.
2.6. De igual modo y, de forma especial al analizar el numeral 9 del artículo 139 de la Constitución Política, el Tribunal Constitucional ha precisado, en la Sentencia recaída en el Expediente Nº 2235-2004-AA/TC, del 30 de diciembre de 2003, lo siguiente:
8. […] si bien las limitaciones a los derechos fundamentales solo pueden establecer respetando el principio de legalidad, la interpretación de una limitación legalmente impuesta deberá, además, realizarse en términos necesariamente restrictivos, encontrándose vedada la interpretación analógica, in malam parte, de las normas que restrinjan derechos [énfasis agregado].
[…] los alcances de dicho principio de inaplicabilidad por analogía de las normas que restrinjan derechos no han de entenderse restrictivamente como pertenecientes sólo al ámbito del derecho penal y procesal penal, sino como aplicables a todo el ordenamiento jurídico, particularmente cuando con una medida limitativa de derechos el Estado intervenga en el seno del contenido constitucionalmente protegido de estos.
2.7. Ahora bien, este Supremo Tribunal Electoral no ha sido ajeno a la aplicación del principio de seguridad jurídica, así, en reiterada y uniforme jurisprudencia, se ha delimitado tal actuación.
TERCERO. LA SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA ELECTORAL
3.1. El principio de la seguridad jurídica en materia electoral cobra mayor relevancia no solo porque imponer normas legales o prohibir conductas no establecidas anticipadamente inciden directa y negativamente en el derecho de sufragio, en su vertiente pasiva, sino también porque en reiterada jurisprudencia el Tribunal Constitucional ha confirmado2 que el referido derecho de sufragio es “de configuración legal”. Ello en vista de que el propio texto del artículo 31 de la Constitución Política prescribe que el referido derecho se ejerce “de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica”, lo que implica, bajo el criterio del Tribunal Constitucional3, que la ley “no solo puede, sino que debe, culminar la delimitación del contenido constitucionalmente protegido”.
3.1. En ese sentido, el Tribunal Constitucional4 también se ha referido a la aplicación del principio en comento, en el desarrollo de un proceso electoral, precisando lo siguiente:
38. Sin embargo, no es menos cierto que la seguridad jurídica –que ha sido reconocida por este Tribunal como un principio implícitamente contenido en la Constitución–, es pilar fundamental de todo proceso electoral. En efecto, siendo que los procesos electorales ostentan plazos perentorios y preclusivos, y que una de las garantías para la estabilidad democrática es el conocimiento exacto y oportuno del resultado de la voluntad popular manifestada en las urnas (artículo 176º de la Constitución), no es factible que, so pretexto del establecimiento de garantías jurisdiccionales de los derechos fundamentales, se culmine por negar la seguridad jurídica del proceso electoral, y con ella, la estabilidad y el equilibrio del sistema constitucional en su conjunto (principio de interpretación constitucional de concordancia práctica) [énfasis agregado].
3.2. En atención a ello, en reiterada y uniforme jurisprudencia, este órgano colegiado ha procurado la aplicación del principio de seguridad jurídica, proscribiendo cualquier tipo de interpretación extensiva respecto a normas legales que restringen el derecho de sufragio o participación política, así, por ejemplo, en el marco de las Elecciones Generales Extraordinarias 2020, se emitieron los siguientes pronunciamientos:
3.2.1. Resoluciones Nº 0402-2019-JNE y Nº 0347-2019-JNE, en las cuales se discutió la aplicación del artículo 90-A en la Constitución Política del Perú, que prohíbe la reelección inmediata de congresistas, respecto de los candidatos Rosa María Bartra Barriga y Gino Francisco Costa Santolalla, respectivamente. Se determinó lo siguiente:
13. Precisamente por ello, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, mediante la Resolución Nº 0187-2019/JNE, rechazó una interpretación extensiva y acogió una interpretación de eficacia integradora, esto es, privilegiar aquellas interpretaciones o soluciones que se orienten a crear, reforzar o mantener la unidad política de la comunidad, es decir, rechazar aquellas interpretaciones que entorpezcan el proceso de formación de la unidad política [énfasis agregado].
3.2.2. Resoluciones Nº 2079-2018-JNE y Nº 0769-2018-JNE, en las cuales se discutió la aplicación de Ley Nº 30305, Ley de reforma constitucional, que modificó los artículos 191, 194 y 203 de la Constitución Política e incorporó la prohibición de la reelección inmediata de alcaldes, gobernadores y vicegobernadores, respecto de los candidatos Ernesto Tony Salinas Castillo y Mario Santillán Grández, respectivamente. Se determinó lo siguiente:
11. Al encontrarnos frente a una limitación al ejercicio del derecho de sufragio, su comprensión y definición debe realizarse acorde con los parámetros constitucionales y legales de garantía de los derechos fundamentales, no pudiéndose hacer una lectura extensiva del impedimento, más aún si ello no está específicamente establecido en nuestro ordenamiento jurídico [énfasis agregado].
3.3. Nótese que en los casos citados se encontraban en discusión la reelección de congresistas, alcaldes y gobernadores regionales. Precisamente, la prohibición de reelección para ciertos cargos de elección popular y bajo determinadas circunstancias constituyen impedimentos legalmente exigidos para postular a tales cargos.
CUARTO. ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO
4.1. Del análisis de la tacha y posterior recurso de apelación, interpuestos por la ciudadana Yeni Vilcatoma de la Cruz, se advierte que lo que pretende, en buena cuenta, es la aplicación del impedimento para postular como representante ante el Congreso de la República, según lo establecido en el artículo 91 de la Constitución Política, concordante con el artículo 113 de la LOE, al candidato Martín Alberto Vizcarra Cornejo.
4.2. Ambas normas, impiden que puedan postular como candidatos al Congreso de la República, salvo que renuncien seis (6) meses antes de la fecha de las elecciones, quienes se desempeñen en los cargos enumerados de manera expresa en dichas normas (SN 1.3. y 1.4.).
4.3. Como se advierte, los cargos públicos sujetos al impedimento legal, constituyen numerus clausus. Consciente de ello y en vista de que el candidato cuestionado antes de su postulación como tal ocupó el cargo de presidente de la República, la tachante pretende que se extiendan los alcances del impedimento, para tal efecto sostiene que:
4.3.1. Mediante Decreto Supremo Nº 122-2020-PCM, publicado en el diario oficial El Peruano, el 9 de julio de 2020, el candidato convocó a Elecciones Generales para el 11 de abril de 2021.
4.3.2. Mediante Resolución del Congreso Nº 001-2020-2021-CR, publicada en el diario oficial El Peruano, el 10 de noviembre de 2020, el Congreso de la República declaró la permanente incapacidad moral del candidato cuestionado, en su desempeño como presidente de la República y, por ende, la vacancia de dicho cargo.
4.3.3. El plazo para que el candidato renuncie al cargo de Presidente de la República, a tenor del artículo 113 de la LOE, venció el 12 de octubre de 2020. Los días que transcurrieron desde esa fecha hasta la declaración de la vacancia de su cargo generan una transgresión al principio de neutralidad y falta de condiciones de igualdad respecto a los demás candidatos, situación que, precisamente, proscribe el impedimento materia de análisis.
4.4. Sobre el particular, atendiendo a los criterios jurisprudenciales emitidos por el Tribunal Constitucional y por este Supremo Tribunal Electoral, en constante y reiterada jurisprudencia, frente a normas legales que restringen derechos constitucionales, como el derecho de participación política en el presente caso, no es factible aplicar una interpretación extensiva que restrinja este derecho, por encontrarse proscrita dicha interpretación, en virtud del principio de seguridad jurídica.
4.5. Refuerza nuestra posición que los cargos a los que se aplica el impedimento en mención son enumerados de manera taxativa y expresa. Esto conlleva a que incluso, por la vía reglamentaria, este Supremo Tribunal Electoral se vea impedido de complementar los alcances del impedimento, como si podría hacerlo, por ejemplo, si se tratara de “normas en blanco” o “indeterminadas” que permitan la integración o desarrollo de aquel impedimento.
4.6. Por otro lado, la apelante manifiesta que se ha transgredido el deber de neutralidad previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, al no aplicar al candidato cuestionado, el impedimento analizado. Al respecto, mediante la Resolución Nº 0306-2020-JNE, publicada en el diario oficial El Peruano, el 11 de setiembre de 2020, se aprobó el Reglamento sobre Propaganda Electoral, Publicidad Estatal y Neutralidad en Periodo Electoral, cuya finalidad es regular y sancionar las actividades de los funcionarios públicos que, en el ejercicio de sus funciones, transgreden la neutralidad definida, en el literal l del artículo 5 de dicho Reglamento, como el “deber esencial de toda autoridad, funcionario o servidor público, independientemente de su régimen laboral, para actuar con imparcialidad en el ejercicio de sus funciones, en el marco de un proceso electoral [énfasis agregado]”.
4.7. En ese sentido, la finalidad de la aludida neutralidad, es sancionar aquellas actividades de los funcionarios públicos que no resultan imparciales al favorecer, por acción u omisión, a alguna organización política o candidato, tal y como se advierte de las infracciones previstas de manera expresa en el numeral 32.35 del artículo 32 de aquel Reglamento, lo que no se ha cuestionado en el presente caso, pues lo que pretende la apelante, reiteramos, es que se aplique –de manera extensiva– al candidato mencionado, un impedimento para postular como candidato a congresista, que no incluye el cargo de Presidente de la República que ostentó el candidato antes de postular como tal.
4.8. En vista de ello, corresponde a este órgano colegiado, desestimar el recurso de apelación venido en grado, y confirmar la resolución apelada.
4.9. Sin perjuicio de lo expuesto, no puede escapar de nuestro análisis lo manifestado por el JEE en el considerando 7.1 del voto en mayoría de la Resolución apelada. En dicho considerando, los magistrados que lo suscriben, señalan que:
[…]el candidato al Congreso de la República Martin Alberto Vizcarra Cornejo, ciertamente ostentó la condición de funcionario público cuando ejerció como Presidente de la República y Jefe del Estado; contando con la más alta jerarquía en el servicio de la Nación; sin embargo, a la fecha de su postulación al Congreso de la República (21-12-2020), tenía la condición de ciudadano; por lo que no se hallaba dentro de los supuestos de hecho de la norma en comento, por lo que dicho fundamento de la tacha debe desestimarse.
4 .10. Como se advierte, el JEE, además de analizar si el caso del candidato se subsume al supuesto de hecho del impedimento en comento, agrega que para el 21 de diciembre de 2020 –fecha en la que la organización política a la que pertenece el candidato presentó la solicitud de inscripción de su lista–, el candidato tenía la condición de ciudadano y no de presidente de la República.
4.11. Este Supremo Tribunal Electoral no comparte dicho criterio expuesto en la resolución venida en grado, pues podría generar confusión –en los candidatos y en el elector–, respecto a la aplicación en el tiempo de este impedimento en específico, pues de lo manifestado por el JEE puede interpretarse que un candidato al Congreso de la República que sí se encuentre en el desempeño de alguno de los cargos enumerados en el artículo 113 de la LOE renuncie o se aparte del cargo, recién un día antes de la presentación de la solicitud de inscripción de la lista que lo incluye como candidato, so pretexto de que el día de dicha presentación solo tenía la calidad de ciudadano, soslayando así el espíritu del impedimento analizado, el cual establece un plazo determinado para tal efecto.
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, con el voto en minoría del señor Magistrado don Luis Carlos Arce Córdova, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
Declarar INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por doña Yeni Vilcatoma de la Cruz; y, en consecuencia, CONFIRMAR la Resolución Nº 000046-2021-JEE-LIC2/JNE, del 4 de enero de 2021, emitida por el Jurado Electoral Especial de Lima Centro 2, que declaró, por mayoría, infundada la tacha interpuesta contra don Martín Alberto Vizcarra Cornejo, candidato por la organización política Partido Democrático Somos Perú para el Congreso de la República, por el distrito electoral de Lima, en el marco del proceso de las Elecciones Generales 2021.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
SS.
SALAS ARENAS
SANJINEZ SALAZAR
RODRÍGUEZ VÉLEZ
Vargas Huamán
Secretaria General
Expediente Nº EG.2021005597
LIMA
JEE LIMA CENTRO 2 (EG.2021005197)
elecciones GENERALES 2021
recurso de apelación
Lima, quince de enero de dos mil veintiuno
EL VOTO EN MINORÍA DEL SEÑOR MAGISTRADO LUIS CARLOS ARCE CÓRDOVA, MIEMBRO DEL PLENO DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES, ES EL SIGUIENTE:
Con relación al recurso de apelación interpuesto por Yeni Vilcatoma de la Cruz, en contra de la Resolución Nº 000046-2021-JEE-LIC2/JNE, del 4 de enero de 2021, emitida por el Jurado Electoral Especial de Lima Centro 2, que declaró, por mayoría, infundada la tacha que interpuso en contra de don Martín Alberto Vizcarra Cornejo, candidato por la organización política Partido Democrático Somos Perú para el Congreso de la República, por el distrito electoral de Lima, en el marco del proceso de las Elecciones Generales 2021, y oído el informe oral, emito el presente voto a partir de los siguientes fundamentos.
CONSIDERANDOS
1. Por Resolución Nº 000046-2021-JEE-LIC2/JNE, del 4 de enero de 2021, el JEE declaró, por mayoría, infundada la tacha interpuesta en contra del candidato Martín Alberto Vizcarra Cornejo, básicamente por lo siguiente:
a) Al 21 de diciembre de 2020, el candidato tenía la condición de ciudadano y no de funcionario público, por lo que no se halla dentro de los supuestos de hecho del artículo 39 de la Constitución.
b) El cargo de presidente de la República que desempeñó no está expresamente contenido en el artículo 91 de la Constitución ni en el artículo 113 de la LOE, por lo que no se puede realizar una interpretación restrictiva de derechos.
c) No existe transgresión al principio de neutralidad previsto en el artículo 31 de la Constitución Política, debido a que la sanción por violación a dicho principio está dirigido a funcionarios públicos en actividad
d) La vacancia por la permanente incapacidad moral del candidato, no constituye un impedimento para participar como candidato al Congreso porque la Constitución no contempla la inhabilitación de los derechos políticos del presidente vacado.
2. En atención a ello, el 7 de enero de 2021, Yeni Vilcatoma de la Cruz interpuso recurso de apelación en contra de la Resolución Nº 000046-2021-JEE-LIC2/JNE, alegando que:
a) La resolución apelada no ha valorado los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos, que establecen que los ciudadanos deben gozar de acceso a condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país, así como la celebración de elecciones libres y justas como expresión de soberanía popular.
b) El candidato cuestionado se desempeñó en su alto cargo de funcionario público más de la fecha límite establecida para la renuncia de los altos funcionarios.
c) El análisis del JEE se contrapone con el criterio del Jurado Electoral Especial de Lima Centro 1, recaído en los considerandos 14, 15 y 17 de la Resolución Nº 00021-2020-JNE-LIC1/JNE, que declaró improcedente la candidatura de Francisco Rafael Sagasti Hochhausler.
d) El principio de neutralidad cautela el derecho de sufragio en su dimensión pasiva.
3. Para la mayoría de mis colegas, los argumentos presentados por la recurrente no pueden ser amparados, por los fundamentos expuestos en su postura; al respecto, debo precisar que respeto su posición, más no la comparto.
4. La Constitución Política del Perú le ha confiado al Jurado Nacional de Elecciones la delicada misión de, entre otros, fiscalizar la legalidad del ejercicio de sufragio y de la realización de los procesos electorales, así como velar por el cumplimiento de las normas sobre materia electoral y administrar justicia en el referido campo jurídico6.
5. Aunado a ello, la misma Carta Fundamental ha dotado al Pleno de este órgano electoral de la atribución de apreciar los hechos con criterio de conciencia y resolver las causas puestas a su conocimiento con arreglo a ley y a los principios generales de derecho7.
6. En atención a tan importante encargo es que considero que los miembros de este Supremo Órgano Electoral estamos habilitados para realizar una evaluación integral de las normas constitucionales, con la finalidad de determinar si Martín Alberto Vizcarra Cornejo se encuentra impedido de participar del presente proceso electoral como candidato al Congreso de la República por no haber renunciado a la alta investidura que ejerció hasta que, por Resolución del Congreso Nº 001-2020-2021-CR, publicada en el diario oficial El Peruano, el 10 de noviembre de 2020, el Congreso de la República declarara la permanente incapacidad moral, en su desempeño como presidente de la República y, por ende, la vacancia de dicho cargo, o si, por el contrario, no recae sobre él la restricción temporal del artículo 91 de la Carta Magna.
7. El artículo 31 de la Norma Fundamental precisa el derecho de participación ciudadana en asuntos públicos; asimismo, su artículo 91 indica que quienes se encuentran inmersos en el impedimento para postular al cargo de Congresista de la República, si no presentan su renuncia al cargo seis (6) meses antes de la elección, son:
1. Los ministros y viceministros de Estado, el Contralor General.
2. Los miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de la Magistratura, del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Jurado Nacional de Elecciones, ni el Defensor del Pueblo.
3. El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones, y el Superintendente Nacional de Administración Tributaria.
4. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en actividad, y
5. Los demás casos que la Constitución prevé.
8. Por su parte, el artículo 39 de la Constitución establece que todos los funcionarios y trabajadores públicos están al servicio de la Nación. El Presidente de la República tiene la más alta jerarquía en el servicio a la Nación y, en ese orden, los representantes al Congreso, ministros de Estado, miembros del Tribunal Constitucional y del Consejo de la Magistratura, los magistrados supremos, el Fiscal de la Nación y el Defensor del Pueblo, en igual categoría; y los representantes de organismos descentralizados y alcaldes, de acuerdo a ley.
9. Bajo esta línea, el artículo 110 precisa que “El Presidente de la República es el Jefe del Estado y personifica a la Nación”. Con ello, nuestra Constitución le otorga además de ser Jefe de Estado, la calidad de Jefe de Gobierno pues no solo representa, sino que también personifica a la Nación.
10. Como se advierte, el derecho fundamental de la participación política, desde una perspectiva constitucional, expresa una limitación que, en la norma electoral especial, es replicada en el artículo 113 de la LOE.
11. Así pues, del contenido del artículo 91 de la Carta Magna, verificamos que, por mandato constitucional los altos funcionarios del Estado, para ejercer su derecho a la participación política, deben renunciar seis (6) meses antes de la fecha de la elección. Dicha restricción al derecho de participación política busca evitar el abuso de poder por su uso indefinido. Ese es el objetivo primordial de la referida disposición: el desprendimiento efectivo del alto cargo público a fin de no violentar o trastocar la voluntad del electorado, dejando de ostentar una posición privilegiada en un tiempo prudencial previo al acto electoral, con miras a que las etapas del proceso electoral se desarrollen en igualdad de condiciones.
12. Agregado a ello, de la lectura de los considerandos 8 y 9, advertimos que, efectivamente, el presidente se encuentra inmerso dentro de la categoría de funcionario público, entendido como aquella persona que ejerce funciones de gobierno en la organización del Estado, dirige o interviene en la conducción de la entidad y aprueba políticas y normas. Este posee la más alta jerarquía en toda la Nación. En ese sentido, no tiene coherencia hacer una distinción, entre el cargo de funcionario público como Presidente de la República y los cargos de funcionarios públicos que señala el artículo 91 de la Constitución, puesto que, sin considerar la jerarquía, todos ellos por mandato constitucional, tienen la misma condición y desempeñan un mismo rol, servir a la Nación.
13. Ahora bien, el pronunciamiento materia de alzada indica como uno de sus argumentos que como el cargo de presidente de la República no se encuentra expresamente establecido en la enumeración de altos funcionarios públicos, entonces no es posible realizar una interpretación que generaría restricciones al derecho fundamental de participación política. A partir de ello, válidamente podemos preguntarnos si la Constitución Política del Perú únicamente puede ser pasible de interpretación literal y fragmentada o si esta debe ser analizada como un conjunto de normas cuya finalidad es regular la vida de la nación y de sus habitantes bajo parámetros de justicia e igualdad.
14. Al respecto, podemos señalar que, no en pocas ocasiones la interpretación de la Constitución y sus directrices ha significado un problema de determinación de la validez del principio democrático como consecuencia de los cambios sociales para establecer un orden básico con perspectiva actualizada, dejando de lado con más frecuencia los métodos interpretativos clásicos o tradicionales.
15. Es por ello que el Tribunal Constitucional ha precisado que la Constitución Política de 1993, debe ser interpretada a la luz de determinados principios constitucionales8:
a) El principio de unidad de la Constitución: Conforme al cual la interpretación de la Constitución debe estar orientada a considerarla como un “todo” armónico y sistemático, a partir del cual se organiza el sistema jurídico en su conjunto.
b) El principio de concordancia práctica: En virtud del cual toda aparente tensión entre las propias disposiciones constitucionales debe ser resuelta “optimizando” su interpretación, es decir, sin “sacrificar” ninguno de los valores, derechos o principios concernidos, y teniendo presente que, en última instancia, todo precepto constitucional, incluso aquellos pertenecientes a la denominada “Constitución orgánica” se encuentran reconducidos a la protección de los derechos fundamentales, como manifestaciones del principio-derecho de dignidad humana, cuya defensa y respeto es el fin supremo de la sociedad y el Estado (artículo 1 de la Constitución).
c) El principio de corrección funcional: Este principio exige al juez constitucional que, al realizar su labor de interpretación, no desvirtúe las funciones y competencias que el Constituyente ha asignado a cada uno de los órganos constitucionales, de modo tal que el equilibrio inherente al Estado Constitucional, como presupuesto del respeto de los derechos fundamentales, se encuentre plenamente garantizado.
d) El principio de función integradora: El “producto” de la interpretación sólo podrá ser considerado como válido en la medida que contribuya a integrar, pacificar y ordenar las relaciones de los poderes públicos entre sí y las de éstos con la sociedad.
e) El principio de fuerza normativa de la Constitución: La interpretación constitucional debe encontrarse orientada a relevar y respetar la naturaleza de la Constitución como norma jurídica, vinculante in toto y no sólo parcialmente. Esta vinculación alcanza a todo poder público (incluyendo, desde luego, a este Tribunal) y a la sociedad en su conjunto (énfasis agregado).
16. A la luz de estos principios, podemos advertir que la Constitución Política del Perú establece como un derecho fundamental el de participación política, en sus dos vertientes: elegir y ser elegido; empero, como se ha indicado en la jurisprudencia constitucional y electoral, este, como todo derecho, debe mantener ciertos lineamientos a fin de que no colisionen con otros bienes jurídicos y se ejerzan dentro de los términos constitucionalmente amparados.
17. Es así que, al amparo de los principios de interpretación constitucional, lo prescrito en los artículos 31, 39 y 91 de la Carta Magna, no deben ser analizados ni interpretados de forma separada o aislada, sino más bien, tales elementos normativos deben ser valorados de manera conjunta e integral, nivelando las discordancias existentes entre las normas constitucionales y optimizando su interpretación, bajo la tutela de los principios de unidad de la Constitución y de concordancia práctica.
18. Pues bien, en el presente caso, el candidato Martín Alberto Vizcarra Cornejo estuvo ejerciendo funciones como alto funcionario del Estado hasta el 10 de noviembre de 2020, fecha en que el Congreso de la República, mediante Resolución del Congreso Nº 001-2020-2021-CR, publicada en el diario oficial El Peruano, en la referida fecha, declarara la permanente incapacidad moral, en su desempeño como presidente de la República y, por ende, la vacancia de dicho cargo. Sin embargo, el candidato aspirante a participar del proceso electoral “Elecciones Generales 2021” debió, como cualquier otro alto funcionario público, presentar su renuncia al cargo hasta el 12 de octubre de 2020, para que su postulación sea válida, hecho que no realizó.
19. En ese sentido, considero que la evaluación del caso concreto debe trascender de la finalidad perseguida por el artículo 91 de la Constitución, a pesar de que, en el referido artículo no se encuentra inmersa la figura del presidente de la República. Ante ello, debemos cuestionarnos si, por el hecho de no encontrarse expresamente indicado, este alto funcionario escapa de la condición.
20. Personalmente, considero que no. Como se indicó en el fundamento 17, la interpretación de la Constitución debe realizarse de manera integral. En ese sentido, si bien advertimos que su artículo 91 no considera al presidente de la República como uno de los funcionarios públicos obligados a renunciar seis (6) meses antes de la elección si desea postular al cargo de Congresista, también lo es que, en el artículo 39, identificamos de manera clara, su categoría.
21. Por ello, es innegable que la figura del presidente de la República no puede quedar relegada del cumplimiento de esta condición: renuncia seis (6) meses antes de la elección. Situación que no se realizó en el presente caso, toda vez que el candidato cuestionado estuvo ejerciendo funciones como alto funcionario del Estado hasta el 10 de noviembre del 2020, fecha en la que fue vacado por el Congreso de la República. Con lo que se evidencia que, no cumplió con el requisito para que postule, de manera válida, en este proceso electoral, a pesar de que “los funcionarios del Estado, cualquiera sea su jerarquía (artículo 39º de la Constitución), deben ejercer sus competencias y atribuciones de manera proporcionada al principio de “lealtad constitucional” [Lucas Verdú, Pablo. El sentimiento constitucional, 1985], que consiste en la obligación de respetar el orden público constitucional realizando un ejercicio responsable de las funciones atribuidas por la Constitución y la Ley, así como a la jurisprudencia constitucional vinculante”9.
22. Este hecho genera una circunstancia sui generis, que obliga –con mayor fuerza– a realizar la interpretación de nuestras normas a partir de los principios constitucionales. Así, el principio de la fuerza normativa constitucional, al relacionarse con el concepto de Constitución abierta y dinámica, entendida como el orden jurídico fundamental de la comunidad política, hace necesario que, como sociedad cambiante y evolutiva, adoptemos esta visión para la aplicación del Derecho ante una circunstancia sin precedentes próximos.
23. En ese sentido, es importante resaltar que la conclusión arribada en el presente caso, no se genera a partir de haber efectuado una interpretación extensiva de las normas constitucionales, es decir, no se ha realizado una amplitud o extensión del significado natural y taxativamente estipulado en la norma. Por el contrario, los elementos circundantes de la Carta Magna referidos al tema en cuestión han sido valorados e interpretados al amparo del principio de unidad de la Constitución y de concordancia práctica, señalados en el considerando 15.
24. Por otro lado, respecto a los pronunciamientos citados por mis colegas en el voto en mayoría, debo precisar que las Resoluciones Nº 0402-2019-JNE y Nº 0347-2019-JNE estuvieron enmarcadas en una circunstancia totalmente diferente pues trataron respecto a la aplicación del artículo 90-A en la Constitución Política del Perú, que prohíbe la reelección inmediata de congresistas, materia en la que, respetuosamente, emití un voto en minoría recaído en la Resolución Nº 0187-2019/JNE.
25. Asimismo, las Resoluciones Nº 2079-2018-JNE y Nº 0769-2018-JNE, también versan sobre un tema abiertamente distinto, pues se refieren a la aplicación de la Ley Nº 30305, Ley de reforma constitucional Nº 30305, que modificó los artículos 191 y 194 de la Constitución Política e incorporó la prohibición de la reelección inmediata de alcaldes, gobernadores y vicegobernadores, en postulantes a un distrito distinto y en los que el órgano electoral concluye que no tienen impedimento.
26. En ese sentido, el ejercicio interpretativo realizado en el presente voto, siguiendo el principio de unidad de Constitución, no genera colisión con los criterios jurisprudenciales emitidos por el Tribunal Constitucional y Supremo Tribunal Electoral10. Por el contrario, con la evaluación al amparo de dicho principio, se excluye la interpretación aislada o insular de una norma, con lo que se descarta una respuesta hermenéutica contradictoria con el texto constitucional y las consecuencias derivadas de dicho acto.
Sobre el aludido punto, de manera respetuosa advierto que la opción hermenéutica utilizada en el voto en mayoría permitiría a un presidente mantenerse en el más alto poder público y, al mismo tiempo, participar de las justas electorales como candidato al Congreso de la República, al considerar que, al no encontrarse expresamente señalado en el artículo 91 de la Constitución o el artículo 113 de la LOE, no recaiga sobre él ninguna condición temporal de alejamiento. Contrariamente, considero que no observar tal exigencia de renuncia a su cargo seis (6) meses antes del acto electoral, vacía de contenido el objetivo de la norma que, además de lo señalado en el considerando 13, busca garantizar la neutralidad y no valerse del poder político con fines electorales.
En consecuencia, MI VOTO es por que se declare FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por Yeni Vilcatoma de la Cruz; y, en consecuencia, REVOCAR la Resolución Nº 000046-2021-JEE-LIC2/JNE, del 4 de enero de 2021, emitida por el Jurado Electoral Especial de Lima Centro 2, y REFORMÁNDOLA declarar fundada la tacha en contra de Martín Alberto Vizcarra Cornejo, candidato por la organización política Partido Democrático Somos Perú para el Congreso de la República, por el distrito electoral de Lima, en el marco del proceso de las Elecciones Generales 2021.
SS.
ARCE CÓRDOVA
Vargas Huamán
Secretaria General
9 Expediente N.º 0001-2012-PI/TC, de 17 de abril de 2012.
10 Punto 4.4 del voto en mayoría
1922342-1