Declaran fundado recurso de reconsideración formulado contra la R.J. N° 000065-2018-JN/ONPE que sancionó con multa a ciudadano por no presentar rendición de cuentas de ingresos y gastos en el plazo establecido
Resolución Nº 0039-2019-JNE
Expediente Nº J-2018-00587
RONDOS - LAURICOCHA - HUÁNUCO
ONPE
RECURSO DE APELACIÓN
Lima, once de abril de dos mil diecinueve
VISTO, en audiencia pública de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por Oscar Soto Leandro en contra de la Resolución Jefatural Nº 000108-2018-JN/ONPE, de fecha 13 de junio de 2018, que declaró infundado su recurso de reconsideración formulado en contra de la Resolución Jefatural Nº 000065-2018-JN/ONPE, del 16 de abril de 2018, que, a su vez, sancionó al mencionado ciudadano –quien fuera autoridad revocada en el proceso de Consulta Popular de Revocatoria del Mandato de Autoridades Municipales 2017–, con una multa de once (11) unidades impositivas tributarias (UIT), por no presentar su rendición de cuentas de ingresos y gastos en el plazo establecido, contraviniendo el artículo 29-A de la Ley Nº 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos.
ANTECEDENTES
Presentación del informe de ingresos y gastos de campaña electoral
El 11 de junio de 2017, la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (en adelante, Gerencia de Supervisión) notificó a Oscar Soto Leandro la Carta Nº 000637-2017-GSFP/ONPE, mediante la cual se le informó que debía presentar sus ingresos y gastos de campaña electoral de la Consulta Popular de Revocatoria del Mandato de Autoridades Municipales 2017, a más tardar, el 23 de junio del mismo año (fojas 82 y vuelta y 83).
El 14 de julio de 2017, Oscar Soto Leandro presentó a la Oficina Regional de Procesos Electorales su rendición de cuentas sobre los aportes recibidos, así como los gastos efectuados en la Consulta Popular de Revocatoria del Mandato de Autoridades Municipales 2017. Al respecto, señaló que su persona, en calidad de autoridad revocada, no percibió ningún aporte ni efectuó ningún gasto (fojas 87 y vuelta y 88).
Inicio del procedimiento administrativo sancionador
Con la Resolución Gerencial Nº 000008-2017-GSFP/ONPE, del 11 de octubre de 2017 (fojas 68 y vuelta), la Gerencia de Supervisión dispuso el inicio del procedimiento administrativo sancionador contra Oscar Soto Leandro por el incumplimiento de la presentación de la rendición de cuentas de ingresos y egresos (gastos) de campaña electoral de la Consulta Popular de Revocatoria del Mandato de Autoridades Municipales 2017, en el plazo establecido, conforme al artículo 29-A de la Ley Nº 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (en adelante, LDPCC), y a los artículos 97 y 98 del Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios.
Dicha resolución fue notificada a Oscar Soto Leandro mediante la Carta Nº 000886-2017-GSFP/ONPE, recibida el 25 de octubre de 2017 (fojas 69 y 70); acto en el cual se le concedió el plazo de cinco (5) días hábiles para la formulación de sus descargos.
De acuerdo con el escrito, recibido el 3 de noviembre de 2017 (fojas 71), Oscar Soto Leandro formuló sus descargos, señalando que en el distrito de Rondos se ha producido una conmoción social de parte de los revocadores, razón por el cual no ha podido permanecer en el citado lugar, por lo que resulta abusivo que se le exija cumplir con dicha obligación en el plazo de ley. Asimismo, indicó que se ha cumplido el objeto de la norma contenida en los artículos 97 y 98 del Reglamento de Financiamiento y Supervisión de Fondos Partidarios, al presentar su declaración, dejando constancia de que no se ha gastado nada.
Resolución que impone sanción de multa
Con la Resolución Jefatural Nº 000065-2018-JN/ONPE, del 16 de abril de 2018 (fojas 29 y vuelta a 33 y vuelta), el jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (en adelante, ONPE) resolvió sancionar a Oscar Soto Leandro, quien fuera autoridad revocada en el proceso de Consulta Popular de Revocatoria del Mandato de Autoridades Municipales 2017, con una multa de once (11) unidades impositivas tributarias, por no presentar su rendición de cuentas de ingresos y gastos en el plazo establecido, contraviniendo el artículo 29-A de la LDPCC.
Recurso de reconsideración
El 7 de mayo de 2018 (fojas 20 a 24), Oscar Soto Leandro interpuso recurso de reconsideración en contra de la Resolución Jefatural Nº 000065-2018-JN/ONPE, alegando que el descargo realizado a destiempo fue por la conmoción social ocurrida en el distrito de Rondos, así como por estar ubicado en una zona altoandina que carece de diversos medios de comunicación, tales como internet y periódicos, entre otros.
Pronunciamiento que resuelve el recurso de reconsideración
Mediante la Resolución Jefatural Nº 000108-2018-JN/ONPE, del 13 de junio de 2018 (fojas 12 y vuelta y 13), el jefe de la ONPE declaró infundado el precitado recurso de reconsideración, al establecer que se evidencia la intencionalidad del administrado de cometer la infracción; asimismo, indicó que la presentación de la rendición fuera del plazo establecido genera un beneficio al administrado.
Recurso de apelación
El 12 de julio de 2018 (fojas 8 y vuelta a 10), Oscar Soto Leandro interpuso recurso de apelación en contra de la Resolución Jefatural Nº 000108-2018-JN/ONPE, aduciendo que “ha presentado su rendición de cuentas de la CPR 2017” antes de la imputación de cargos.
CUESTIÓN EN DISCUSIÓN
En este caso, corresponde al Pleno del Jurado Nacional de Elecciones determinar si el procedimiento administrativo sancionador seguido contra Oscar Soto Leandro, por la no rendición de cuentas dentro del plazo establecido, se encuentra ajustada a derecho.
CONSIDERANDOS
Los principios orientadores de la potestad sancionadora del Estado
1. Existen diversas teorías en torno a la naturaleza del derecho administrativo sancionador. No obstante, a nivel doctrinario, ha primado aquella tesis que sostiene que, junto con el derecho penal, el derecho administrativo sancionador forma parte de la unidad del ius puniendi del Estado. Así, Danós Ordóñez1 señala lo siguiente:
En España la tesis dominante a nivel doctrinario y que ha sido confirmada por la jurisprudencia constitucional sostiene que tanto la potestad punitiva penal como la sancionadora administrativa son manifestaciones de un mismo ius punendi genérico del Estado, el que a decir de JUAN MESTRE “se articula en dos grandes brazos: el Derecho Penal y el Derecho Administrativo sancionador”2.
2. Asimismo, dicho autor indica que la citada tesis de aproximación entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador se consolidó a nivel jurisprudencial en diversos países europeos:
La necesidad de juridificar la potestad sancionadora de la administración y de otorgar garantías a los particulares determinó la consagración jurisprudencial de la tesis que sostiene la identidad sustancial entre sanciones administrativas y penales, de la que se deriva la aplicación al ilícito administrativo de una amplia gama de principios y garantías de orden penal, tales como los principios de legalidad, tipicidad, irretroactividad de normas desfavorables, derecho a la defensa, presunción de inocencia, tutela judicial efectiva, non bis in idem y otros.
[…]
Más aun, esa ha sido la tónica general en el derecho europeo, en países como Alemania, Francia, Italia, Portugal y Suiza, en los que ya sea la legislación o la jurisprudencia han dispuesto la aproximación del derecho administrativo sancionador al derecho penal, tendencia que ha sido reforzada por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos que en la sentencia «OTZTURK» del 21 de febrero de 1984, declaró que desde el punto de vista de la Convención de Roma de 1954, las contravenciones administrativas participan de la misma naturaleza que las infracciones penales.
3. En ese orden de ideas, el Tribunal Constitucional peruano, en el fundamento 8 de la sentencia recaída en el Expediente Nº 2050-2002-AA/TC, ha considerado lo siguiente:
Sobre el particular, es necesario precisar que los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo sancionador, el cual incluye, naturalmente, al ejercicio de potestades disciplinarias en el ámbito castrense. Una de esas garantías es, sin lugar a dudas, que las faltas y sanciones de orden disciplinario deban estar previamente tipificadas y señaladas en la ley.
[…]
Como se ha señalado, “Dicho principio comprende una doble garantía; la primera, de orden material y alcance absoluto, tanto referida al ámbito estrictamente penal como al de las sanciones administrativas, refleja la especial trascendencia del principio de seguridad jurídica en dichos campos limitativos y supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas infractoras y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con suficiente grado de certeza (lex certa) aquellas conductas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la segunda, de carácter formal, relativa a la exigencia y existencia de una norma de adecuado rango y que este Tribunal ha identificado como …” ley o norma con rango de ley. (STC de España 61/1990).
4. Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia del 1 de setiembre de 2011, recaída en el caso López Mendoza vs. Venezuela, señaló que:
[L]a Corte recuerda lo expuesto en su jurisprudencia previa en el sentido que las sanciones administrativas y disciplinarias son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas.
5. De lo anteriormente expuesto, se concluye que, tanto a nivel doctrinal como jurisprudencial, el derecho administrativo sancionador como el derecho penal poseen similares características; por lo tanto, resulta válido que la potestad administrativa sancionadora se guíe por aquellos principios que forman parte de la potestad punitiva del Estado.
6. Así, en el ejercicio de la potestad sancionadora, las entidades deben observar los principios de legalidad, debido procedimiento, razonabilidad, tipicidad, irretroactividad, concurso de infracciones, continuación de infracciones, causalidad, presunción de licitud, culpabilidad y non bis in idem, establecidos en el artículo 2483 del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, del 22 de enero de 2019.
7. En vista de lo expuesto, corresponde evaluar si en el procedimiento administrativo sancionador seguido contra Oscar Soto Leandro, por la infracción establecida en el artículo 29-A de la LDPCC, se observaron los citados principios.
Procedimiento administrativo sancionador seguido contra Oscar Soto Leandro
8. En el presente caso, se le atribuyó a Oscar Soto Leandro la comisión de la infracción contemplada en el artículo 29-A de la LDPCC, puesto que no presentó su rendición de cuentas de ingresos y gastos efectuados en el proceso de Consulta Popular de Revocatoria del Mandato de Autoridades Municipales 2017 dentro del plazo establecido.
9. Así las cosas, el procedimiento administrativo sancionador seguido contra el recurrente se desarrolló conforme a la siguiente línea de tiempo:
10. De lo expuesto, queda acreditado que, antes de que la Gerencia de Supervisión le notificara el inicio del procedimiento administrativo sancionador, Oscar Soto Leandro había subsanado voluntariamente la omisión consistente en la falta de presentación de su rendición de cuentas de ingresos y egresos, producto de la Consulta Popular de Revocatoria del Mandato de Autoridades Municipales 2017.
11. Al respecto, el artículo 255, del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS, del 17 de marzo de 2017 (en adelante, LPAG) –de aplicación al caso concreto, en razón de que dicho dispositivo legal fue el que estuvo vigente al momento de los hechos materia de controversia–, en relación a las circunstancias eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones, señaló lo siguiente:
Artículo 255.- Eximentes y atenuantes de responsabilidad por infracciones4
1.- Constituyen condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones las siguientes:
[…]
f) La subsanación voluntaria por parte del posible sancionado del acto u omisión imputado como constitutivo de infracción administrativa, con anterioridad a la notificación de la imputación de cargos a que se refiere el inciso 3) del artículo 253.
12. De ahí que la redacción de la mencionada norma previó dicha circunstancia como una eximente de responsabilidad por infracción administrativa. Esto implica que la subsanación voluntaria por parte del administrado, antes de la notificación del inicio del procedimiento administrativo sancionador, lo excluye de responsabilidad administrativa, lo que implica que no podrá ser sancionado por la infracción atribuida.
El sustento de ello se encuentra relacionado con preferir la acción reparadora espontánea del administrado frente a los costos que implica iniciar y tramitar el procedimiento administrativo sancionador.
13. En el caso concreto, de lo señalado en el considerando 9, se aprecia que, antes de que la Gerencia de Supervisión le notificara el inicio del procedimiento sancionador, Oscar Soto Leandro cumplió con la obligación de presentar su rendición de cuentas de ingresos y egresos de campaña electoral, subsanando, voluntariamente, la omisión constitutiva de la infracción prevista en el artículo 29-A de la LDPCC.
14. Así las cosas, antes de iniciar el procedimiento administrativo sancionador, correspondía a la Gerencia de Supervisión valorar las circunstancias relacionadas con el caso concreto a fin de determinar si se había configurado una condición atenuante o eximente de responsabilidad por infracción. De este modo, debió valorar que si bien la conducta constitutiva de la infracción (presentación fuera de plazo para la rendición de cuentas) se había producido, ello no era impedimento para aplicar la normativa ya citada en el considerando 11 de la presente resolución.
15. En ese sentido, se verifica que el procedimiento administrativo sancionador seguido en contra de Oscar Soto Leandro no se encuentra ajustado a derecho, debido a que no se observaron los atenuantes o eximentes previstos en la LPAG.
16. En consecuencia, corresponde declarar fundado el recurso de apelación, revocar la resolución impugnada y, reformándola, declarar fundado el recurso de reconsideración, disponiendo el archivo del procedimiento administrativo sancionador seguido contra Oscar Soto Leandro por la infracción prevista en el artículo 29-A de la LDPCC.
Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, en uso de sus atribuciones,
RESUELVE
Artículo Único.- Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por Oscar Soto Leandro; y, en consecuencia, REVOCAR la Resolución Jefatural Nº 000108-2018-JN/ONPE, de fecha 13 de junio de 2018, y, REFORMÁNDOLA, declarar fundado el recurso de reconsideración formulado en contra de la Resolución Jefatural Nº 000065-2018-JN/ONPE, del 16 de abril de 2018, que, a su vez, sancionó al mencionado ciudadano con una multa de once (11) unidades impositivas tributarias (UIT), por no presentar su rendición de cuentas de ingresos y gastos en el plazo establecido, contraviniendo el artículo 29-A de la Ley Nº 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, DISPONIÉNDOSE el archivo del presente procedimiento administrativo sancionador seguido contra el recurrente.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
SS.
TICONA POSTIGO
ARCE CÓRDOVA
CHANAMÉ ORBE
CHÁVARRY CORREA
RODRÍGUEZ VÉLEZ
Concha Moscoso
Secretaria General
1 DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. “Notas acerca de la potestad sancionadora de la administración pública”. En: Ius et Veritas, Nº 10, Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1995, p. 150.
2 MESTRE, Juan. “La configuración constitucional de la potestad sancionadora de la administración pública”. En: Estudios sobre la Constitución Española. Libro Homenaje al profesor García de Enterría. Civitas, Volumen III, Madrid, 1991, p. 2497.
3 Antes, artículo 246 del derogado Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2017-JUS.
4 Cabe precisar que idéntico contenido se mantiene en el actual artículo 257, del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
1763141-2