Aprueban el Informe Defensorial N° 178 “La gestión de riesgos en las concesiones viales: Lecciones del fenómeno El Niño Costero”

Resolución Defensorial

Nº 016-2018-DP

Lima, 7 de noviembre del 2018

VISTO:

El Informe Defensorial N° 178, denominado “La gestión de riesgos en las concesiones viales: Lecciones del fenómeno El Niño Costero”, elaborado por la Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo;

CONSIDERANDO:

Primero.- Atribuciones de la Defensoría del Pueblo en la supervisión de la prestación de los servicios públicos. Conforme a lo dispuesto por los artículos 161° y 162° de la Constitución Política del Perú, desarrollados por la ley N° 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, la Defensoría del Pueblo, en ejercicio de sus funciones, defiende los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y la comunidad, supervisa el cumplimiento de los deberes de la administración estatal y la adecuada prestación de los servicios públicos a la ciudadanía. En el marco de estas competencias, resulta de especial interés incidir en la evaluación del régimen de concesiones viales implementado por el Estado peruano a través de las Asociaciones Público Privadas, desde la perspectiva de la gestión del riesgo, el enfoque de derechos humanos y la creación de valor de la infraestructura pública en el largo plazo, a partir de la experiencia del fenómeno del Niño Costero que se produjo en la primera mitad del año 2017.

En ese sentido, la presente investigación defensorial propone mejoras susceptibles de ser introducidas en el proceso de reconstrucción para garantizar condiciones de accesibilidad y transitabilidad, mantenimiento, calidad del servicio y seguridad vial en las carreteras, que aseguren la sostenibilidad y resiliencia de la infraestructura, considerando su valor económico, social y ambiental, desde una visión de eficiencia, eficacia y equidad;

Segundo.- Los resultados de la supervisión en el ámbito de las concesiones de infraestructura vial afectadas por el fenómeno el Niño Costero. La supervisión realizada por la Defensoría del Pueblo se desarrolló en las regiones de La Libertad, Áncash y Lambayeque, abarcando cuatro concesiones viales nacionales afectadas por el fenómeno El Niño Costero: la Red Vial N° 4, la carretera Longitudinal de la Sierra - Tramo 2, la carretera Nuevo Mocupe - Cayaltí - Oyotún e IIRSA Norte (tramo Dv. Olmos - Lambayeque). Los contratos de concesión de la infraestructura fueron suscritos entre el Ministerio de Transportes y Comunicaciones y diferentes concesionarios durante el periodo 2005-2014.

Entre los principales hallazgos destacan los siguientes: En el ámbito de la Red Vial N° 4, el colapso de los puentes Virú, Huambacho, Coishco y Sechín en la carretera Panamericana Norte, zonas en las que se instalaron puentes modulares provisionales y cuyos costos de reconstrucción serán asumidos por el Estado; en la carretera Longitudinal de la Sierra – Tramo 2, se advirtieron tramos de calzada con notable deterioro, cunetas obstruidas por derrumbes y maleza, postes delineadores sin elementos reflectores y guardavías incompletos; en el Tramo Vial: Mocupe – Cayalti – Oyotún, se observó el desgaste por abrasión en los badenes Leque Leque, Urbano y Nanchoc; y en el tramo Dv. Olmos-Lambayeque de la concesión IIRSA Norte S.A., se encontraron la mayor cantidad de daños por destrucción del pavimento, socavamiento de bermas, baches en puentes y deterioro de la señalización vertical.

Tercero.- Medidas para gestionar el riesgo y garantizar la reconstrucción de la infraestructura vial afectada: revisión del régimen de seguros y las condiciones de la “puesta a punto” en los contratos de concesión. La asignación de riesgos entre el Estado peruano y las empresas concesionarias, respecto al mantenimiento, rehabilitación y conservación de la infraestructura en operación y vías pre-existentes afectadas por el fenómeno El Niño Costero, refleja una afectación al interés público,

Al respecto, se observa en las cláusulas de los contratos de concesión que el Estado no siempre exige a los concesionarios de infraestructura vial la adquisición de un seguro para la cobertura de riesgos por eventos de fuerza mayor producidos durante la etapa de operación de la concesión; y en aquellos casos en los que su adquisición es obligatoria para el concesionario, o no se exige una cobertura del 100% para cubrir el valor de reposición de los bienes afectados o se excluye explícitamente la cobertura por daños producto del fenómeno El Niño. Y con relación a la ejecución de obras de “Puesta a Punto” de las vías pre-existentes otorgadas en concesión, el Estado asume contractualmente dicha responsabilidad.

Cuarto.- Necesidad de implementar acciones desde el Estado para mejorar la administración, gestión y supervisión de los contratos de concesión celebrados bajo la modalidad de las Asociaciones Público Privadas. El marco regulatorio de la infraestructura vial atribuye funciones al Ministerio de Transportes y Comunicaciones para planear, regular, gestionar, ejecutar y supervisar la infraestructura vial nacional, así como el suscribir y modificar los contratos de concesiones viales; al Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público - Ositrán, para administrar, fiscalizar, supervisar y ejercer el control posterior de los contratos de concesión de infraestructura vial, y emitir opinión técnica sobre la procedencia de la renegociación o revisión de los contratos; a la Contraloría General de la República, para el control externo de la ejecución del presupuesto público, determinar la responsabilidad administrativa funcional de los servidores y funcionarios y realizar auditorías de desempeño, y en el caso de las concesiones bajo la modalidad de Asociaciones Público Privadas, debe emitir un informe previo no vinculante respecto a la versión final de los respectivos contratos y de las modificaciones contractuales y, en el caso del proceso de reconstrucción post fenómeno El Niño Costero 2017, para ejercer el denominado “Control Concurrente para la Reconstrucción con Cambios”.

Quinto.- La transparencia en la ejecución de proyectos de infraestructura vial en el Plan de la Reconstrucción. En el ámbito de las concesiones de la Red Vial N° 4, Longitudinal de la Sierra Tramo 2 e IIRSA Norte, el Plan de la Reconstrucción ha considerado la ejecución de 30 proyectos de reconstrucción por un monto de S/ 268 500 428,00, a cargo del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Sin embargo, no existe un reporte especial que identifique y difunda las inversiones ejecutadas en las vías concesionadas, justificando la cantidad de kilómetros intervenidos por ámbito, así como el monto de inversión y el plazo de ejecución, aspecto esencial para brindar mayor transparencia a la ejecución de los recursos públicos en el proceso de reconstrucción y generar información sobre el desempeño de las concesiones.

Sexto.- Oportunidad para definir acciones conducentes a disminuir los accidentes de tránsito en el ámbito de las concesiones viales. Una evaluación integral de los niveles de servicio de la concesión, debe considerar que la calidad del servicio no se determine únicamente por el estado de las vías sino también por las condiciones de seguridad de la vía que generen un impacto positivo en la disminución de accidentes de tránsito y la protección de la vida humana. Para ello, se requiere establecer métodos y procedimientos para el recojo de información sobre seguridad vial en el ámbito de las concesiones e instalar medios electrónicos, computarizados u otro tipo de mecanismos tecnológicos que permitan verificar la comisión de infracciones de tránsito por incumplimiento de los límites de velocidad.

De acuerdo con las consideraciones anteriores, con el visto bueno de la Primera Adjuntía y de la Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas;

Estando a lo dispuesto por Resolución Defensorial N° 015-2018/DP;

SE RESUELVE:

Artículo Primero.- APROBAR el Informe Defensorial N° 178 “La gestión de riesgos en las concesiones viales: Lecciones del fenómeno El Niño Costero”, elaborado por la Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas de la Defensoría del Pueblo.

Artículo Segundo.- RECOMENDAR al Congreso de la República:

1. Modificar el Decreto Legislativo N° 1224, Decreto Legislativo del Marco de Promoción de la Inversión Privada mediante Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos–y/o adecuar el Decreto Legislativo N° 1362 que lo sustituirá a su entrada en vigencia-, incorporando entre sus principios de aplicación a las concesiones el “Principio de gestión del riesgo con enfoque de derechos”; en el marco de lo establecido en la Primera disposición complementaria final de la Ley N° 30787, Ley que incorpora la aplicación del enfoque de derechos en favor de las personas afectadas o damnificadas por desastres, y de conformidad con los Principios Rectores sobre las Empresas y los Derechos Humanos adoptados por el Consejo de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas.

Artículo Tercero.- RECOMENDAR al Ministerio de Transportes y Comunicaciones:

1. Renegociar los contratos de concesión de infraestructura de la red vial nacional, respecto a las cláusulas que actualmente asignan al Estado la responsabilidad de asegurar la “Puesta a Punto” de las vías pre-existentes a la concesión, y aquellas que trasladan al Estado gran parte de los riesgos por los efectos del fenómeno El Niño y otros eventos de fuerza mayor, a fin de que se realice una adecuada asignación de riesgos acorde a los intereses del Estado; particularmente los suscritos para las siguientes concesiones:

• Concesión de la Red Vial N° 4: Pativilca-Santa-Trujillo y Puerto Salaverry - Emp. R01N;

• Concesión de la Carretera Longitudinal de la Sierra Tramo 2: Ciudad de Dios -Cajamarca-Chiple, Cajamarca -Trujillo y Dv. Chilete -Emp. PE-3N;

• Concesión de la carretera Nuevo Mocupe - Cayaltí - Oyotún; y la

• Concesión del Eje Multimodal Amazonas Norte - IIRSA Norte: Paita - Yurimaguas.

2. Renegociar el contrato de concesión de la carretera Longitudinal de la Sierra Tramo 2, Nuevo Mocupe - Cayaltí - Oyotún e IIRSA Norte, a fin de incorporar cláusulas que asignen a los concesionarios la obligación de contratar seguros que cubran al 100% los costos de reconstrucción y/o restablecimiento del servicio de vías afectadas por eventos de la naturaleza, con cargo a sus recursos, y que brinden especialmente coberturas ante eventos como el fenómeno El Niño.

3. Implementar medidas para la instalación de un puente definitivo en el Km. 443 de la carretera Panamericana Norte, en Coishco, provincia del Santa, región Áncash, zona afectada por el fenómeno El Niño Costero, en la que actualmente se encuentra instalado un puente provisional.

4. Acordar con el concesionario IIRSA Norte S.A. la exclusión del tramo: Dv. Olmos - Lambayeque, del ámbito de la concesión del Eje Multimodal Amazonas Norte - IIRSA Norte: Paita - Yurimaguas, a fin de que su administración retorne al Estado así como la recaudación del cobro del peaje que el concesionario realiza en la estación Mocce instalada en el referido tramo.

5. Definir durante el proceso la estructuración de los contratos de concesión de infraestructura vial, cláusulas que responsabilicen a los concesionarios sobre la adopción de medidas para que incorporen en los Estudios Definitivos de Ingeniería (EDI), procesos constructivos, materiales adecuados y técnicas de ingeniería, que permitan afrontar los riesgos provenientes de factores climáticos y fenómenos naturales que se produzcan en el ámbito de la infraestructura vial bajo su concesión.

6. Considerar en los contratos de concesión de infraestructura vial la inclusión de cláusulas relacionadas a la instalación de sistemas e instrumentos de medición de las variaciones de caudales y la adopción de medidas de protección de defensas ribereñas, a efectos de prever y proteger a la infraestructura vial y la población, de posibles impactos negativos como consecuencia del incremento de precipitaciones e incremento de corrientes de las fuentes de agua.

7. Renegociar los contratos de concesión de infraestructura vial a efectos de incorporar en las disposiciones sobre los Niveles de Servicio el establecimiento de controles electrónicos de velocidad, especialmente en las zonas donde ocurren la mayor concentración de accidentes de tránsito fatales y en los tramos que atraviesan zonas pobladas.

8. Revisar todos los contratos de concesión de infraestructura vial a fin de reforzar las exigencias en materias de seguridad vial e incorporar las disposiciones del Manual de Seguridad Vial, aprobado por Resolución Directoral N° 05-2017-MTC/14, desde la planificación hasta la operación de las referidas infraestructuras viales, especialmente las auditorías e inspecciones de seguridad vial.

9. Establecer acuerdos de cooperación con las municipalidades provinciales por cuyas jurisdicciones atraviesan carreteras nacionales, para establecer los mecanismos electrónicos de control de velocidad, la repartición de obligaciones específicas y distribución y destino de los recursos recaudados por concepto de multas impuestas.

10. Adoptar las recomendaciones que realice la Contraloría General de la República para la mejora de los contratos de concesión de infraestructura vial previamente señalados.

Artículo Cuarto.- recomendar al Organismo Supervisor de la Inversión en infraestructura de Transporte de Uso Público - Ositrán:

1. Requerir a los concesionarios de la infraestructura vial afectada por el fenómeno El Niño Costero el 2017, información sobre las acciones y costos asumidos directamente en la rehabilitación y reconstrucción de las vías bajo su ámbito.

2. Elaborar un protocolo o guía que oriente a los concesionarios en el proceso de recojo de información y reporte al organismo regulador sobre la ocurrencia de accidentes de tránsito en el ámbito de la concesión, en el cual se establezca como mínimo el reporte de los accidentes de tránsito según una clasificación propuesta, los horarios en los que se producen y la identificación de las zonas de ocurrencia indicando su estado en materia de seguridad vial.

3. Participar del proceso de control concurrente que inicie la Contraloría General de la República respecto a la ejecución de proyectos de infraestructura vial con recursos públicos en el ámbito de las concesiones viales, programados en el Plan de la Reconstrucción.

Artículo Quinto.- recomendar a la Autoridad para la Reconstrucción con Cambios:

1. Precisar y difundir, en coordinación con el Ministerio de Transportes y Comunicaciones, la relación de proyectos de infraestructura vial considerados en el Plan de la Reconstrucción que serán ejecutados en el ámbito de concesiones viales, identificando la zona en la que se ejecutará el proyecto, indicando la extensión a intervenir, su ubicación por zona y kilómetro de la vía concesionada, el monto de inversión y el plazo de ejecución.

2. Verificar el cumplimiento de las disposiciones del Manual de Seguridad Vial, aprobado por Resolución Directoral N° 05-2017-MTC/14, desde la planificación hasta la operación de los proyectos de infraestructura vial considerados en el Plan de la Reconstrucción.

3. Exigir y verificar que los proyectos de infraestructura vial comprendidos en el Plan Integral de Reconstrucción con Cambios incorporen los criterios de la gestión del riesgo de desastres.

Artículo Sexto.- RECOMENDAR a la Contraloría General de la República:

1. Iniciar una Auditoría de Desempeño en las concesiones de la Red Vial N° 4, Carretera Longitudinal de la Sierra Tramo 2, carretera Nuevo Mocupe - Cayaltí - Oyotún y del Eje Multimodal Amazonas Norte - IIRSA Norte, a efectos de determinar si las cláusulas de los contratos de concesión derivan en una asignación de riesgos y responsabilidades con un balance orientado a satisfacer las necesidades de la población, y si derivan un uso eficiente y eficaz de los recursos públicos comprometidos.

2. Iniciar el control concurrente en el marco de la implementación del Plan de la Rseconstrucción, respecto a la ejecución de proyectos de infraestructura vial en el ámbito de las concesiones viales afectadas por el fenómeno El Niño Costero del año 2017, con la finalidad de constatar que no existan duplicidad de proyectos, evitando así poner en riesgo la disponibilidad de recursos y su uso eficiente en la reconstrucción de estas vías.

Artículo Séptimo.- ENCARGAR el seguimiento de las recomendaciones del Informe Defensorial N° 178 a la Adjuntía del Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas.

Artículo Octavo.- INCLUIR la presente Resolución Defensorial en el Informe Anual que presenta la Defensoría del Pueblo al Congreso de la República, de conformidad con el artículo 27 de la Ley N° 26520, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo.

Artículo Noveno.- DISPONER la publicación de la presente Resolución en el Diario Oficial El Peruano.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

Eugenia Fernán Zegarra

Primera Adjunta (e)

Encargada del Despacho del Defensor del Pueblo

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