Revocan resolución en el extremo que declaró improcedente solicitud de inscripción de fórmula de candidatos para gobernador y vicegobernador del Gobierno Regional de Lambayeque

Resolución Nº 0446-2018-JNE

Expediente Nº ERM.2018009978

LAMBAYEQUE

JEE CHICLAYO (ERM.2018002320)

ELECCIONES REGIONALES Y MUNICIPALES 2018

RECURSO DE APELACIÓN

Lima, veintisiete de junio de dos mil dieciocho

VISTO, en audiencia pública de la fecha, el recurso de apelación interpuesto por Segundo Gumercindo Vásquez Gómez, personero legal titular del partido político Juntos por el Perú, en contra de la Resolución Nº 065-2018-JEE-CHYO/JNE, del 16 de junio de 2018, en el extremo que declaró improcedente la solicitud de inscripción de la fórmula de candidatos para Gobernador y Vicegobernador del Gobierno Regional de Lambayeque, presentada por la citada organización política, en el marco de las Elecciones Regionales y Municipales 2018; y oído el informe oral.

ANTECEDENTES

Con relación a la solicitud de inscripción de fórmula y lista de candidatos y el pronunciamiento en primera instancia

Con fecha 13 de junio de 2018, Segundo Gumercindo Vásquez Gómez, personero legal titular del partido político Juntos por el Perú, inscrito ante el Registro de Organizaciones Políticas (en adelante, ROP), presentó ante el Jurado Electoral Especial de Chiclayo (en adelante, JEE) una solicitud de inscripción de la fórmula y lista de candidatos para el Gobierno Regional de Lambayeque (fojas 2 y 3).

Posteriormente, a través de la Razón de fecha 16 de junio de 2018, el secretario jurisdiccional del JEE puso en conocimiento de los miembros de dicho órgano electoral lo siguiente:

[s] e advierte que el ciudadano candidato al cargo de Gobernador Regional es la persona de Yehude Simon Munaro; sin embargo como es de conocimiento público dicha persona fue condenado por el Poder Judicial a 20 años de pena privativa de libertad por la comisión del delito de “Apología al terrorismo”, siendo indultado y liberado por el entonces Ministro de Justic[i]a, Diego García Sayán en el Gobierno del presidente Valentín Paniag[u]a Corazao, conforme a la información extraída de los medios periodísticos del internet que se adjunta al presente y por la versión misma de la indicada persona que aparece en el diario “La República” de fecha 14. 06.18 – pág. 10; lo cual hago de su conocimiento para su análisis y decisión; asimismo, de la correspondiente calificación de la hoja de vida del candidato se aprecia que no ha consignado en el rubro de sentencias tal como lo prescribe el artículo 10° inciso i) del Reglamento de inscripción de fórmulas y listas de candidatos para Elecciones Regionales, Resolución N°083-2018-JNE; asimismo, a lo normado por la Ley N° 30717 que modifica La Ley de Elecciones Regionales incorpórense los literales f) y g) al numeral 5 del artículo 14 de la Ley 27683, Ley de Elecciones Regionales; lo que informo para los fines que estime pertinente.

Mediante la Resolución Nº 065-2018-JEE-CHYO/JNE, del 16 de junio de 2018 (fojas 34 a 38), el JEE declaró lo siguiente:

- Improcedente la solicitud de inscripción de la fórmula de candidatos para gobernador y vicegobernador regional de Lambayeque.

- Inadmisible la solicitud de inscripción de lista de candidatos a consejeros regionales, concediéndole dos (2) días calendario para que subsane las observaciones advertidas, bajo apercibimiento de declarar improcedente la solicitud presentada.

Con relación a la improcedencia de la inscripción de la fórmula de candidatos, presentada por el partido político Juntos por el Perú, el JEE señaló que de conformidad con lo establecido en el artículo 14, numeral 5, literal f), de la Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales (en adelante, LER), modificada por la Ley Nº 30717, se establece como un impedimento para postular en las elecciones regionales lo siguiente:

Artículo 14.- Impedimentos para postular

No pueden ser candidatos en las elecciones de gobiernos regionales los siguientes ciudadanos:

[…]

5. También están impedidos de ser candidatos:

[…]

f) Las personas condenadas a pena privativa de la libertad, efectiva o suspendida, con sentencia consentida o ejecutoriada, por la comisión de delito doloso. En el caso de las personas condenadas en calidad de autoras por la comisión de los tipos penales referidos al terrorismo, apología al terrorismo, tráfico ilícito de drogas o violación de la libertad sexual; el impedimento resulta aplicable aun cuando hubieran sido rehabilitadas.

En ese sentido, estando a que el candidato a gobernador regional Yehude Simon Munaro fue condenado por el delito de apología al terrorismo e indultado en el 2000, “estaría impedido de postular”.

Dicha resolución fue notificada a la organización política el 16 de junio de 2018.

Recurso de apelación

El 19 de junio de 2018, Segundo Gumercindo Vásquez Gómez, personero legal titular del partido político Juntos por el Perú, interpuso recurso de apelación (fojas 41 a 49), en contra de la Resolución Nº 065-2018-JEE-CHYO/JNE, del 16 de junio del año en curso, bajo los siguientes argumentos:

a) “El 16 de agosto de 1996, se dio la Ley Nº 26655”, a través de la cual se creó una comisión encargada de proponer al Presidente de la República la concesión de indulto a personas condenadas por el delito de terrorismo o traición a la patria.

b) A través de la Resolución Suprema Nº 258-2000-JUS, del 1 de diciembre de 2000 “con la rúbrica del Dr. Valentín Paniagua Corazao, Presidente Constitucional de la República y Dr. Diego García Sayán, Ministro de Justicia; se me concedió el INDULTO, no como perdón sino como vía para liberar a un INOCENTE, por haberse expedido una sentencia condenatoria contra este INOCENTE, por error judicial”.

c) Señaló que fue diputado de la nación, representando al departamento de Lambayeque en el periodo 1985 al 1990, “con el cual, en mi vida pública y política no cabía ningún atisbo de terrorismo, sino siempre he enarbolado la lucha por la Justicia, Democracia y los Derechos Humanos, dentro del Estado de Derecho”.

d) Agregó que el Tribunal Constitucional afirmó, en la Sentencia, del 13 de julio de 2000, expedida en el Expediente Nº 1277-AC/TC, en el considerando 11, “que en tercer lugar y aun cuando ya se adelantó que el indulto especial o razonado es una forma de reconocimiento de la existencia de un error judicial”.

e) La comisión creada bajo el amparo de la Ley Nº 26655 “no sugirió ningún perdón para el Dr. Yehude Simon Munaro, ya que no era culpable por el delito que se le había condenado, sino propuso una vía para liberar al inocente, que hoy en día lo conocemos por el INDULTADO RAZONADO, para restaurar sus Derechos conculcados, que pretendía responsabilizarlo falsamente como terrorista”.

f) El JEE “imputa al candidato a Gobernador Regional de Lambayeque, por el partido político Juntos por el Perú, Yehude Simon Munaro, haber sido condenado por el delito doloso de ´Apología al terrorismo´, a una pena efectiva de 20 años y que fue indultado y liberado por el entonces Ministro de Justicia, Diego García Sayán, en el Gobierno del Presidente Valentín Paniagua Corazao, sin tener en cuenta la calidad y naturaleza jurídica del indulto”.

g) La Ley Nº 30717 no resulta aplicable al candidato Yehude Simon Munaro “porque nunca incurrió en la comisión de delito doloso, sino que fue sentenciado por error judicial, merced a una persecución política por la Dictadura Fujimorista, luego el Estado Peruano, comprobando este hecho y manteniendo incólume su inocencia le otorgó el indulto especial o razonado, corrigiendo de esta manera el error incurrido por la Administración de Justicia, dominada por el Fuji-Montesinismo. El Jurado Electoral Especial de Chiclayo al no tomar en cuenta estos hechos vulnera flagrantemente los Derechos Fundamentales del candidato Dr. Yehude Simon Munaro, los mismos que pueden convertirse en irreparables de no intervenir razonada y reflexivamente el máximo Tribunal Electoral Nacional”.

CUESTIÓN EN DISCUSIÓN

Conforme a los antecedentes expuestos, se debe determinar si la Resolución Nº 065-2018-JEE-CHYO/JNE, del 16 de junio de 2018, fue emitida conforme a la normativa electoral vigente.

CONSIDERANDOS

De la vigencia de las modificatorias constitucionales sobre los impedimentos para postular como candidatos en las elecciones regionales

El artículo 103 de la Constitución Política del Perú establece lo siguiente:

Pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de las diferencias de las personas. La ley, desde su entrada en vigencia, se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes y no tiene fuerza ni efectos retroactivos; salvo, en ambos supuestos, en materia penal cuando favorece al reo. La ley se deroga sólo por otra ley. También queda sin efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad.

La Constitución no ampara el abuso del derecho [énfasis agregado].

Por su parte, el artículo 109 del texto constitucional refiere la siguiente disposición:

La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte [énfasis agregado].

A través de la Ley Nº 30717, publicada en el diario oficial El Peruano, el 9 de enero de 2018, se incorporó, entre otros, los literales f) y g) del numeral 5 del artículo 14 de la LER. Así, se establece:

Artículo 14. Impedimentos para postular

No pueden ser candidatos en las elecciones de gobiernos regionales los siguientes ciudadanos:

[…]

5. También están impedidos de ser candidatos:

[…]

f) Las personas condenadas a pena privativa de la libertad, efectiva o suspendida con sentencia consentida o ejecutoriada, por la comisión de delito doloso. En el caso de las personas condenadas en calidad de autoras por la comisión de los tipos penales referidos al terrorismo, apología al terrorismo, tráfico ilícito de drogas o violación de la libertad sexual; el impedimento resulta aplicable aun cuando hubieran sido rehabilitadas.

g) Las personas que, por su condición de funcionarios y servidores públicos, son condenadas a pena privativa de la libertad, efectiva o suspendida, con sentencia consentida o ejecutoriada, por la comisión, en calidad de autoras, de delitos dolosos de colusión, peculado o corrupción de funcionarios; aun cuando hubieran sido rehabilitadas

Cabe señalar que estos impedimentos también se hicieron extensivos a los candidatos que pretendan postular a la presidencia o vicepresidencia de la República y en las elecciones municipales, tal como se puede apreciar a continuación:

- Incorporación de los literales i) y j) al artículo 107 de la Ley Nº 26859, Ley Orgánica de Elecciones

Artículo 107.- No pueden postular a la Presidencia o Vicepresidencias de la República:

[…]

i. Las personas condenadas a pena privativa de la libertad, efectiva o suspendida, con sentencia consentida o ejecutoriada, por la comisión de delito doloso. En el caso de las personas condenadas en calidad de autoras por la comisión de los tipos penales referidos al terrorismo, apología al terrorismo, tráfico ilícito de drogas o violación de la libertad sexual; el impedimento resulta aplicable aun cuando hubieran sido rehabilitadas.

j. Las personas que, por su condición de funcionarios y servidores públicos, son condenadas a pena privativa de la libertad, efectiva o suspendida, con sentencia consentida o ejecutoriada, por la comisión, en calidad de autoras, de delitos dolosos de colusión, peculado o corrupción de funcionarios; aun cuando hubieran sido rehabilitadas.

- Incorporación de los literales g) y h) al párrafo 8.1 del artículo 8 de la Ley Nº 26864, Ley de Elecciones Municipales (en adelante LEM)

Artículo 8.- Impedimentos para postular

No pueden ser candidatos en las elecciones municipales:

8.1 Los siguientes ciudadanos:

[…]

g) Las personas condenadas a pena privativa de la libertad, efectiva o suspendida, con sentencia consentida o ejecutoriada, por la comisión de delito doloso. En el caso de las personas condenadas en calidad de autoras por la comisión de los tipos penales referidos al terrorismo, apología al terrorismo, tráfico ilícito de drogas o violación de la libertad sexual; el impedimento resulta aplicable aun cuando hubieran sido rehabilitadas.

h) Las personas que, por su condición de funcionarios y servidores públicos, son condenadas a pena privativa de la libertad, efectiva o suspendida, con sentencia consentida o ejecutoriada, por la comisión, en calidad de autoras, de delitos dolosos de colusión, peculado o corrupción de funcionarios; aun cuando hubieran sido rehabilitadas.

Respecto a los artículos constitucionales 103 y 109, se advierte como regla general que la ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación en el diario oficial El Peruano, salvo disposición contraria de la misma ley que postergue su vigencia en todo o en parte. De igual forma, se tiene que esta debe aplicarse de manera inmediata a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes, no teniendo fuerza ni efectos retroactivos, salvo por la única excepción que se prevé, esto es, en materia penal cuando favorece al reo.

De lo anterior, tal como lo ha reconocido el Tribunal Constitucional, entre otros, en los Expedientes Nº 00002-2006-PI/TC y Nº 00008-2008-PI/TC, la Constitución Política de 1993 se ha adherido a la teoría de los hechos cumplidos (excepto en materia penal cuando favorece al reo); lo cual implica que las modificaciones normativas deben ser aplicadas en forma inmediata a las consecuencias y situaciones jurídicas existentes.

No obstante que la Constitución Política del Perú de 1993 ha adoptado la teoría de los hechos cumplidos, frente a la posibilidad de la aplicación ultractiva o retroactiva de una norma, en la Sentencia, correspondiente al Expediente Nº 008-96-I/TC, el Tribunal Constitucional también ha precisado que:

17. En segundo término, este respeto a los derechos adquiridos en materia pensionaria, en relación a un grupo determinado de personas -pensionistas de los precitados regímenes- permite, de modo excepcional, que un conjunto de normas se apliquen ultractivamente - la aplicación ultractiva o retroactiva de una norma sólo es posible si el ordenamiento lo reconoce expresamente -a un grupo determinado de personas- que mantendrán los derechos nacidos al amparo de la ley anterior porque así lo dispuso el Constituyente -permitiendo que la norma bajo la cual nació el derecho surta efectos, aunque en el trayecto la norma sea derogada o sustituida-; no significando, en modo alguno, que se desconozca que por mandato constitucional las leyes son obligatorias desde el día siguiente de su publicación en el Diario oficial, salvo disposición contraria de la misma ley que posterga su vigencia en todo o en parte, y que el legislador peruano ha optado ante la posibilidad de conflicto de normas en el tiempo por la teoría de los hechos cumplidos, tal y como lo consagra el artículo III del Título Preliminar del Código Civil, que señala que la ley tiene aplicación inmediata a las relaciones y situaciones jurídicas existentes al momento que entra en vigencia, por lo que la nueva ley empieza a regir las consecuencias de las relaciones jurídicas preexistentes. En ese sentido, es necesario analizar cuáles son las normas vigentes al momento de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo 817 [énfasis agregado].

Así las cosas, frente a la posibilidad de que una norma derogada sea aún de aplicación a las situaciones jurídicas que nacieron durante su vigencia, el Tribunal Constitucional ha indicado que ello puede darse de manera excepcional, siempre y cuando esté señalado expresamente en el ordenamiento jurídico, toda vez que, ante la posibilidad de conflicto de normas en el tiempo, el constituyente ha optado por la teoría de los hechos cumplidos.

De lo expuesto, en primer lugar, toda vez que la Ley Nº 30717 incorporó los literales f) y g) al numeral 5 del artículo 14 de la LER, incluyendo impedimentos para postular como candidatos en las elecciones regionales, fue publicada el 9 de enero de 2018, en el diario oficial El Peruano, entró en vigencia el 10 del mismo mes y año, ya que en su contenido no se dispuso fecha distinta que difiera dicha eficacia; resultando de aplicación inmediata a los futuros procesos electorales.

Sobre la dación de la Ley Nº 30717 y sus orígenes

Como se ha señalado, precedentemente, la Ley Nº 30717 es de aplicación para el presente proceso electoral de Elecciones Regionales y Municipales 2018, por ello resulta necesario hacer mención a los proyectos de ley que dieron origen a su dación, en especial, a aquellos relacionados directamente con el impedimento materia del presente expediente.

Así, se tiene que, mediante el Proyecto de Ley Nº 616/2016-CR, presentado el 11 de noviembre de 2016, el congresista Héctor Becerril Rodríguez propuso que se prohíba, de manera permanente, a las personas que hayan sido condenadas con sentencia firme por delitos de terrorismo y apología al terrorismo postular a cargos de elección popular, por lo que solicitó la modificación del artículo 10 de la LOE, el artículo 14 a la LER y el artículo 8 de la LEM.

En la exposición de motivos del citado proyecto de ley, se hace mención a lo siguiente:

Tal como se podrá apreciar, la Constitución reconoce a toda persona el derecho a ser elegido para un cargo de elección popular; sin embargo, el artículo 31° de la Constitución, reconoce que este derecho no es absoluto, ya que condiciona su ejercicio a lo que se disponga en una ley orgánica. Por lo tanto, el Poder Constituyente ha encargado al legislador (Congreso de la República) a poner ciertas restricciones al derecho a ser elegido.

Desde nuestro punto de vista, el haber sido condenado por delito de terrorismo constituye una restricción al derecho de ser elegido; no sólo por los asesinatos cometidos contra personas inocentes, donde se encuentran mujeres y niños de nuestra sociedad; no sólo por las violaciones cometidas contra los derechos humanos; sino porque resulta incompatible con los principios que sustentan un Estado Constitucional de Derecho, permitir que sea elegido por voto popular una persona que con su ideología extremista y fundamentalista buscó perpetrar, acabar y socavar mediante actos de terror, precisamente, los fundamentos de nuestro sistema democrático…

De igual manera, a través del Proyecto de Ley Nº 641/2016-CR, presentado el 15 de noviembre de 2016, por el congresista Luis Fernando Galarreta Velarde, se propuso una ley de tolerancia cero contra la incursión terrorista en la política nacional. En esa medida, solicitó la modificación del artículo 31 de la Constitución Política del Perú:

La exposición de motivos del citado proyecto de ley fue el siguiente:

En este orden de ideas, resulta constitucionalmente legítimo que en aras de tutelar el orden democrático y el sistema de gobierno peruano, se limite el ejercicio de determinados derechos políticos a las personas que hayan sido condenadas, con calidad de cosa juzgada, por cualquiera de los tipos penales de terrorismo y apología al terrorismo, a fin de tutelar el orden democrático y prevenir toda conducta que atente contra el mismo.

Efectivamente, existe un riesgo real de que una persona condenada por dicho tipo de delito, llegue a ser elegida como autoridad y desde tal posición incurra nuevamente en conductas que atentan contra el orden democrático y nuestro sistema de gobierno. Lo cual resultaría anti natura para la democracia nacional por lo que resulta proporcional y razonable el fin de la propuesta planteada.

Por último, tenemos el Proyecto de Ley Nº 2076/2017-CR, presentado por el congresista Richard Acuña Núñez, el 2 de noviembre de 2017, a través del cual propuso modificar el artículo 107 de la LOE, el artículo 14 de la LER y el artículo 8 de la LEM, en el sentido de impedir que personas que hayan sido condenadas por delitos de corrupción, narcotráfico, lavados de activos y terrorismo, en cualquiera de sus formas, puedan postular a la presidencia, vicepresidencia de la República, y a las Elecciones Regionales y Municipales.

Posteriormente, la Junta de Portavoces del Congreso de la República acordó la exoneración del dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento, luego de lo cual en la Sesión del Pleno del Congreso, del 2 de noviembre de 2017, y ante las propuestas presentadas con relación a incorporar una fórmula que permita considerar a las personas indultadas por la Comisión Lanssiers, creada en mérito a la Ley Nº 26655, se presentó el siguiente texto sustitutorio, el cual quedó de la siguiente manera:

Dicho documento fue remitido al Poder Ejecutivo, quien observó lo relacionado con la incorporación del indulto y señaló lo siguiente:

En ese sentido, la Ley planteada por el Congreso de la República no es viable porque se incorporan categoría de indulto cuya regulación, en virtud de los principios de separación de poderes y corrección funcional, corresponde de manera exclusiva al Ejecutivo y no al Congreso de la República, conforme se desprende de los numerales 8) y 21) del artículo 118 de la Constitución Política. Asimismo, las categorías propuestas no se encuentran previstas en la normativa vigente, lo que podría afectar la seguridad jurídica en la aplicación de esta excepción a la regla general.

En virtud de dicha observación, es que la Comisión de Constitución y Reglamento se allanó a ella y la ley quedó redactada tal como la conocemos actualmente.

Con relación a la Ley Nº 26655 y sus antecedentes

En el recurso de apelación, materia de análisis, el recurrente ha señalado que, en mérito a la Ley Nº 26655, finalmente, se le concedió el indulto especial o razonado, tal como lo denominó la Comisión de Derechos Humanos y Pacificación del Congreso de la República y el Tribunal Constitucional; en esa medida, resulta necesario realizar un análisis de la ley antes mencionada y el contexto en el cual fue emitida.

En primer lugar, debemos señalar que, en efecto, Yehude Simon Munaro, en 1992, fue condenado por el delito de apología al terrorismo, imponiéndosele 20 años de pena privativa de la libertad, siendo posteriormente indultado en mérito a la Ley Nº 26655.

La ley antes citada tuvo como antecedente el Proyecto de Ley Nº 01528, presentado en 1996 por el congresista Carlos Chipoco Cáceda, quien propuso la creación de una comisión especial para evaluar los casos sobre los condenados inocentes, por delitos de terrorismo o traición a la patria.

En el mencionado proyecto de ley, uno de los fundamentos expuestos fue:

El Presidente de la República, el día 5 de enero de 1994, hizo público reconocimiento de la existencia de errores judiciales por los que habrían sido condenadas por terrorismo diversas personas inocentes, manifestando asimismo su compromiso “de rectificar cualquier error o injusticia que pudiera haberse cometido”. En ocasiones diversas, sostuvo que era necesario constituir una instancia que estudiara los casos en que pudiera haberse condenado a inocentes. Los errores por parte de la Administración de Justicia en materia penal son una realidad innegable, además que resulta imposible erradicarlos por completo, debido a la perfectibilidad del mismo sistema judicial.

[…]

El problema social más grave que enfrenta hoy la justicia en el Perú es el de los “presos inocentes” por delitos de terrorismo o traición a la patria, cuestión que amerita una respuesta pronta y viable -según reporte de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos habrían hasta 1390 casos de personas condenadas que alegan su inocencia, de las cuales 760 ya habrían sido liberadas luego de sufrir injusta privación de su libertad. Se han dado diversos proyectos de ley desde el año 1994 para abordar este problema, que resulta innegable. Estos diversos proyectos (siete en total) han planteado fórmulas diferentes para lograr devolver su libertad -de la que fueron injustamente privados- a estos condenados inocentes. La figura jurídica a la que han recurrido la mayoría de esos proyectos es la de “revisión” de los casos; además, se ha planteado la vía del indulto y la de la amnistía.

[…]

Debe buscarse una fórmula jurídica que permita un análisis riguroso de los casos que se presenten ante la Comisión Especial y que brinde frutos de la forma más rápida posible. En ese sentido, una vez que la Comisión dictamine a favor de la inocencia de una determinada persona, la decisión de si será o no liberada debería encargarse a un órgano que pueda tomarla en la brevedad del caso, por lo que, si se tuviera que optar entre los tres poderes del Estado, seguramente la elección del Ejecutivo sería la más acertada. Por otro lado, si estamos frente a casos de personas que habrían sido condenadas por delitos que nunca cometieron, hablar de un perdón o un olvido de la pena es impropio, en la medida que no puede perdonarse u olvidarse la comisión de un delito a alguien que no cometió nunca dicho acto ilícito. Se requeriría de una medida de carácter subjetivo (que se dirija a la persona injustamente condenada, de acuerdo a las evidencias de su inocencia), más que a una de carácter objetivo (que atienda a las circunstancias sociales en que se produjo un hecho, el que permitió que determinadas personas fueran condenadas injustamente). Sin embargo, el que un problema tenga naturaleza pública y sea una grave situación social, amerita que se atienda con la mayor celeridad posible, a fin de darle solución.

Ninguna de las figuras (revisión, indulto o amnistía), han sido creadas bajo estas circunstancias. No obstante, al requerir esta problemática una solución pragmática y que restituya la liberta[d] de las personas afectadas, el indulto resulta ser la vía más expeditiva, ya que es el Presidente de la República el que lo concede, según el artículo 118-21 de la Constitución del Estado. El problema mayor aquí sería que se estaría remitiendo o perdonando a condenados inocentes por delitos que nunca habrían cometido, lo que constituye un absurdo. Para resolver esta situación, creamos una figura jurídica nueva: se trataría de un indulto de naturaleza jurídica especial, que estaría dirigido a devolver la libertad a las personas inocentes que resultaron condenadas a pena privativa de la libertad por delitos de terrorismo o traición a la patria (bajo las circunstancias de violencia política vividas en nuestro país), que no habrían cometido; condenas nacidas de errores cometidos en la administración de justicia. Aunque este indulto es de carácter personal, no deja de presentarse una apariencia de carácter real, por el alcance social de este problema, que nos haría pensar en una naturaleza más objetiva del asunto.

La Ley propone dos vías para que los condenados e inculpados inocentes (de acuerdo al dictamen emitido por la Comisión Especial que se propone crear) recuperen su libertad:

a) La Revisión de su caso por la Corte Suprema.

b) El indulto especial razonado, que el Presidente de la República puede conceder.

En ambas opciones, los condenados inocentes o sus familiares podrán indistintamente solicitar su libertad inmediata. En el caso del recurso de revisión este podrá concluir indistintamente en la absolución o la reducción de la pena.

Así, atendiendo a los fundamentos expuestos, el texto de la propuesta presentada era la siguiente:

Artículo 1.- Constitúyase una Comisión Especial para evaluar los casos sobre los condenados inocentes, por delitos de terrorismo o traición a la patria. Esta Comisión tendrá como funciones las siguientes:

a) Recibir de los familiares, organismos de derechos humanos y ciudadanía en general, los pedidos de libertad de personas inocentes condenadas por terrorismo o traición a la patria.

b) Informar al Presidente de la República de los casos de personas condenadas por terrorismo o traición a la patria en los que haya llegado a una fundada convicción de inocencia. Las propuestas deberán ser razonadas y deberá consignarse expresamente la convicción de la Comisión de la inocencia del condenado.

Los dictámenes resolutorios de la Comisión serán de carácter público, debiendo publicarse en el Diario Oficial El Peruano.

Artículo 2.- La Comisión estará conformada por:

a) El Defensor del Pueblo, quien la presidirá.

b) El Ministro de Justicia.

c) Un representante del Presidente de la República.

d) Un congresista miembro de la Comisión de Derechos Humanos o de la Comisión de Justicia del Congreso de la República.

Artículo 3.- El Presidente de la República podrá conceder el beneficio del indulto especial a los condenados por terrorismo o traición a la patria a los que la Comisión encontrara inocentes. Para los efectos de esta Ley, el indulto especial será entendido como el medio expeditivo por el que se deja en libertad a personas inocentes, equivocadamente condenadas durante el proceso de pacificación nacional, luego de un dictamen razonado sobre su inocencia.

Artículo 4.- En el caso de los condenados por terrorismo o traición a la patria a los que la Comisión encontrara convicción de inocencia, podrá proceder también el Recurso de Revisión Especial, ante la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia del Perú, con el objeto de que se estudie los casos concretos y determine la inocencia o culpabilidad de los condenados en cada caso, mediante resolución de la Sala Penal, la misma que podrá ordenar la libertad inmediata o la reducción de la pena.

Artículo 5.- La elección de la vía que seguirá a la emisión de un dictamen público favorable a la inocencia del condenado, podrán realizarla el condenado, los familiares o, en defecto de aquellos, los organismos de derechos humanos que los asesoren.

Artículo 6.- En todos los casos de condenados inocentes, el Estado deberá indemnizarlos, de conformidad con lo establecido en el artículo 139-7 de la Constitución, en un plazo máximo de treinta días calendario. La Comisión sugerirá en cada caso las acciones adicionales de indemnización que el Estado deberá realizar.

Por su parte, el Poder Ejecutivo, con fecha 1 de agosto de 1996, presentó el Proyecto de Ley Nº 01531, a través del cual proponía la creación de una Comisión Ad-hoc encargada de evaluar, calificar y proponer al Presidente de la República, en forma excepcional, la concesión del indulto para quienes se encuentren condenados por delitos de terrorismo o traición a la patria, con base en los elementos probatorios insuficientes que permitan a la Comisión presumir, razonablemente, que no habrían tenido ningún tipo de vinculación con elementos, actividades u organizaciones terroristas.

El fundamento para tal propuesta fue la siguiente:

Con el propósito de hacer frente a la acción terrorista que asoló el país causando destrucción e inseguridad en la población el Gobierno promulgó un conjunto de normas de emergencia que permitieron la captura, el juzgamiento y la posterior condena de personas involucradas en organizaciones y actividades subversivas. La aplicación de estas normas constituyó un elemento fundamental en la desarticulación de los grupos terroristas y en la pacificación del país. La legislación de emergencia introdujo modificaciones sustanciales en el ámbito normativo destinado a preservar la seguridad ciudadana y a restablecer las condiciones de gobernabilidad. En el plano sustantivo creó nuevas figuras típicas, y en lo adjetivo o procesal se establecieron regímenes de juzgamiento excepcional.

Respondiendo a la legítima demanda ciudadana de que hubiera mayor severidad contra el terrorismo y que no se siguiera absolviendo y condenando a penas benignas a terroristas convictos y confesos, se pasó a una etapa en que los jueces pusieron especial énfasis en procesar y condenar. Las posibilidades de error judiciales incrementaron durante la vigencia del Decreto Ley No 26248, Ley de Arrepentimiento y su ampliatoria, la ley No 26220, así como de su Reglamento, Decreto Supremo 015-95-JUS, debido a la aplicación inadecuada de estas normas sobre todo en lo referente a la información proporcionada por los arrepentidos.

En este contexto fueron condenadas, o se encuentran procesadas por delitos de terrorismo o traición a la Patria, un significativo número de personas presumiblemente inocentes, es decir, de personas que no tuvieron ningún tipo de vinculación con elementos, actividades u organizaciones terroristas. Esta situación ha sido reconocida por el propio Presidente de la República, quien personalmente ha participado en la solución de muchos casos de personas procesadas o condenadas injustamente. Asimismo, las Organizaciones de Derechos Humanos, las Iglesias Católica y Evangélica, los Colegios Profesionales, los Medios de Comunicación Social personalidades independientes han expresado su preocupación por el problema y han hecho valiosos esfuerzos para resolver muchos casos individuales.

El Congreso de la República ha reconocido que la legislación de emergencia puede haber dado lugar a condenas contra personas inocentes al promulgar la ley 26248, con el fin de permitir la revisión extraordinaria de los procesos por traición a la patria, no sólo en los casos de prueba sobrevenida, sino también cuando la sentencia condenatoria se haya basado en una errónea interpretación de las pruebas o de los hechos del procedimiento. No obstante, el mecanismo de revisión prescrito no ha demostrado ser eficaz para la solución de este problema, como lo demuestra el hecho de que hasta el momento, el Consejo Supremo de Justicia Militar ha revisado favorablemente muy pocos casos.

Esto, sumado al hecho de que los esfuerzos públicos y privados para resolver múltiples casos individuales tampoco han permitido superar el problema, ha dado lugar a la presentación por diversos congresistas de varias iniciativas legislativas destinadas a encontrarle una solución de carácter global. El Defensor del Pueblo considera que el problema de los inocentes condenados y procesados constituye en la actualidad uno de los problemas de derechos humanos más importante en el Perú. Por esa razón, desde su nombramiento por el Congreso de la República le ha otorgado una importancia especial y se ha abocado discretamente a su solución, a través del estudio de las iniciativas legislativas existentes y de consultas con personalidades representativas de los sectores involucrados.

Este proyecto de ley es el resultado de ese esfuerzo, que se ha inspirado en el afán de encontrar, de consenso, el mecanismo de solución global más expeditivo al problema en cuestión. El drama de las personas a las que se refiere esta iniciativa y el de sus familiares requiere antes que fórmulas jurídicas de perfección teórica, mecanismos rápidos para lograr que recupere su libertad e impedir que su integridad física y moral siga deteriorándose, purgando penas por delitos que nunca cometieron. Además de proponer la concesión del indulto y el ejercicio del derecho de gracia, la Comisión Ad-hoc podrá recomendar medidas para que se contemple la posibilidad de conceder en el momento oportuno una amnistía, se amplíe los mecanismos existentes de revisión de sentencias o adopte un procedimiento extraordinario de revisión ante la Corte Suprema de Justicia de las sentencias condenatorias en el delito de terrorismo y traición a la Patria, cuando a su criterio, subsistan dudas sobre la vinculación que estas personas hubieran podido tener con elementos, actividades y organizaciones terroristas.

Así, en mérito a estos argumentos, se propuso la siguiente fórmula legislativa:

ARTICULO 1º

Créase una Comisión Ad-hoc encargada de evaluar, calificar y proponer al Presidente de la República, en forma excepcional, la concesión del indulto para quienes se encuentren condenados por delitos de terrorismo o traición a la patria, en base a elementos probatorios insuficientes que permitan a la Comisión presumir, razonablemente, que no habrían tenido ningún tipo de vinculación con elementos, actividades u organizaciones terroristas.

ARTICULO 2º

La Comisión también propondrá al Presidente de la República, en forma excepcional, el ejercicio del derecho de gracia a que, se refiere el artículo 118o, inciso 21 de la Constitución Política del Perú, para quienes se encuentre procesados por delitos de terrorismo o traición a la patria, en base a elementos probatorios insuficientes que permitan, a la Comisión presumir, razonablemente, que no habrían tenido ningún tipo de vinculación con elementos, actividades u organizaciones terroristas.

ARTICULO 3º

La Comisión de tres miembros, estará integrada por el Defensor del Pueblo quien la presidirá, el representante del Presidente de la República y el Ministro de Justicia.

ARTICULO 4º

La Comisión Ad-hoc establecerá los criterios que utilizará para cumplir los objetivos de la presente ley. En los casos en que proponga para cumplir los objetivos de la presente ley. En los casos en que proponga el indulto o el ejercicio del derecho gracia, deberá sustentar por escrito los fundamentos de sus recomendaciones.

ARTICULO 5º

La Comisión Ad-hoc gozará de las siguientes atribuciones para el cumplimiento de su función:

- Acceso a los expedientes en el fuero común y en el fuero militar.

- Acceso a los condenados y procesados por terrorismo y traición a la patria.

- Acceso a la documentación pública y privada que la Comisión considere decisiva para el caso.

- Derecho a entrevistar a cualquier persona o autoridad cuyo testimonio la Comisión evalúe decisivo en relación al caso.

ARTICULO 6º

La Corte Suprema de Justicia, el Ministerio Público, los Ministerios de Defensa, Interior, y Justicia y el Consejo Supremo de Justicia Militar prestarán todo su apoyo a la Comisión Ad-hoc para el cumplimiento de sus funciones. Para facilitar dicha cooperación cada una de las instituciones mencionadas nombrará un coordinador de Alto Nivel, responsable ante la Comisión.

ARTICULO 7º

Además de las funciones contempladas en los artículos 1o y 2o, la Comisión podrá recomendar medidas para que se contemple una amnistía, si lo juzga necesario, o un procedimiento extraordinario de revisión ante la Corte Suprema de Justicia de las sentencias condenatorias en los delitos de terrorismo o traición a la patria, cuando a criterio de la Comisión subsistan dudas sobre la vinculación que los condenados hubieran podido tener con elementos, actividades y organizaciones terroristas. Asimismo, podrá recomendar medidas legislativas para afianzar el respeto de los derechos humanos en los procesos por terrorismo y traición a la Patria.

DISPOSICIONES FINALES Y TRANSITORIAS

PRIMERA.- El representante del Presidente de la República deberá ser nombrado dentro de los 15 días calendario siguientes a la publicación de la presente ley. La Comisión iniciará su funcionamiento al día siguiente de su instalación, teniendo un plazo de vigencia de 180 días calendario, prorrogables por una sola vez.

SEGUNDA.- La Comisión Ad-hoc deberá aprobar su Reglamento dentro del plazo de 10 días de instalada.

TERCERA.- La Defensoría del Pueblo se constituirá en Secretaría Técnica de la Comisión Ad-hoc proporcionándole la infraestructura y los recursos necesarios para su funcionamiento. Con este fin, podrá celebrar convenios con organismos nacionales e internacionales de cooperación.

[…].

Así, teniendo en cuenta los referidos proyectos, se advierte la coyuntura nacional que originó la presentación de las propuestas ante señaladas y cuál era la finalidad de estas.

En mérito a dichas propuestas legislativas, la Comisión de Derechos Humanos y de Pacificación del Congreso de la República, mediante el dictamen, del 13 de agosto de 1996, expuso lo siguiente:

El problema de los presuntos inocentes condenados y procesados por delitos de terrorismo y traición a la patria, constituye actualmente una de las dificultades más delicadas del respeto de los derechos humanos fundamentales en el Perú.

Por lo que las presentes propuestas están orientadas a encontrar mecanismos legales que den solución a ésta problemática y que tiene como objetivo lograr que éstos recuperen su libertad e impedir que su integridad física y moral siga deteriorándose cumpliendo penas por delitos que nunca cometieron.

[…]

En consecuencia, al requerir dicha problemática una solución pragmática y que restituya la libertad de las personas presuntamente inocentes, es que resulta de todos estos mecanismos legales propuestos, el indulto, la vía más expedita y simple; a pesar de que esta institución no es jurídicamente la medida más perfecta.

Bajo este contexto, la Comisión ha considerado pertinente adoptar la figura del “indulto razonado”, en el sentido de que va a permitir diferenciar la figura del indulto a delincuentes comunes con el indulto que se va a conceder, a éstas personas presumiblemente inocentes.

El indulto razonado, será entendido para efectos de la presente propuesta, como el medio expeditivo por el que se deja en libertad a personas presuntamente inocentes, condenadas durante el proceso de pacificación nacional. Para lo cual la Comisión Ad-hoc deberá emitir un dictamen razonado sobre su inocencia de no haber tenido vinculación con el terrorismo.

Es decir, se crea una figura jurídica nueva: se trataría de un indulto de naturaleza jurídica especial, que estaría dirigido a devolver la libertad a las personas que resultaron condenadas a pena privativa de la libertad por delitos de terrorismo o traición a la patria que no habrían cometido.

Luego de ello, el 17 de agosto de 1996, se publicó en el diario oficial El Peruano la Ley Nº 26655, a través de la cual se creó una Comisión encargada de proponer al Presidente de la República la concesión de indulto a personas condenadas por delitos de terrorismo y traición a la Patria. Así, la citada ley establecía lo siguiente:

Sobre el indulto concedido al candidato Yehude Simon Munaro

En el marco de la precitada ley, es que, mediante la Resolución Suprema Nº 258-2000-JUS, publicada el 2 de diciembre de 2000, en el diario oficial El Peruano, la Comisión Ad-hoc concedió el indulto a Yehude Simon Munaro.

Ahora bien, luego de haber realizado un recuento de las normas y hechos que motivaron la dación de la Ley Nº 30717, y de la Ley Nº 26655, que motivaron la creación de la Comisión Ad-hoc (conocida también como la Comisión Lanssiers, debido a que fue el padre Hubert Lanssiers su presidente), corresponde en dicho contexto analizar la procedencia o no de la candidatura de Yehude Simon Munaro, para el cargo de Gobernador del Gobierno Regional de Lambayeque.

Análisis del caso concreto

1. En el caso materia de autos, cabe señalar que el partido político Juntos por el Perú presentó su solicitud de inscripción de la fórmula y lista de candidatos para el Gobierno Regional de Lambayeque; sin embargo, el JEE la declaró improcedente en el extremo relacionado con la inscripción de la fórmula, por considerar que Yehude Simon Munaro, candidato al cargo de gobernador regional, se encuentra dentro de lo establecido en el numeral 5, literal f), del artículo 14 de la LER, toda vez que fue condenado por el delito de apología al terrorismo e indultado en el 2000.

2. Por su parte, el citado candidato, en su recurso de apelación, alegó que se le “concedió el INDULTO, no como perdón sino como una vía para liberar a un INOCENTE, por haberse expedido una sentencia condenatoria contra este INOCENTE, por error judicial”.

3. Agregó que, mediante la Ley Nº 26655, se creó una comisión encargada de proponer al Presidente de la República la concesión de indultos a personas inocentes condenadas por delitos de terrorismo y traición a la patria. Asimismo, señaló que el propósito de dicha norma era corregir los errores cometidos por la administración de justicia, en la aplicación de la legislación antiterrorista que permitió que se condenara a personas inocentes como si fueran culpables.

4. En ese contexto, cabe precisar el impedimento establecido en el numeral 5, literal f), del artículo 14 de la LER:

Artículo 14. Impedimentos para postular

No pueden ser candidatos en las elecciones de gobiernos regionales los siguientes ciudadanos:

[…]

5. También están impedidos de ser candidatos:

[…]

f) Las personas condenadas a pena privativa de la libertad, efectiva o suspendida con sentencia consentida o ejecutoriada, por la comisión de delito doloso. En el caso de las personas condenadas en calidad de autoras por la comisión de los tipos penales referidos al terrorismo, apología al terrorismo, tráfico ilícito de drogas o violación de la libertad sexual; el impedimento resulta aplicable aun cuando hubieran sido rehabilitadas [énfasis agregado].

5. En el presente caso, el motivo por el cual se declaró improcedente la candidatura de Yehude Simon Munaro fue la de haber sido sentenciado por el delito de apología al terrorismo.

6. Ahora bien, a efectos de establecer si dicha prohibición le alcanza, es necesario tener en cuenta algunos aspectos relacionados con la situación jurídica del antes mencionado y la concesión del indulto que le fuera otorgado.

7. Para ello, debemos recordar la finalidad que tuvo la dación de la Ley Nº 30717. En la sesión del Pleno del Congreso de la República, del 2 de noviembre de 2017, la presidenta de la Comisión de Constitución y Reglamento, la congresista Úrsula Letona expuso lo siguiente:

8. Así, lo que se puede concluir de la norma aprobada era que esta tiene como finalidad impedir que personas condenadas, por haberse acreditado su responsabilidad penal en la comisión de delitos de terrorismo y apología al terrorismo, ingresen a la vida política del país y puedan valerse del aparato estatal para desestabilizar el Estado Democrático de Derecho.

9. Ahora bien, el candidato Yehude Simon Munaro alegó que la prohibición incorporada a través de la Ley Nº 30717 no le es aplicable “porque nunca incurrió en la comisión de delito doloso, sino que fue sentenciado por error judicial…”.

10. Recordemos, que a raíz de la coyuntura política y social que atravesaba nuestro país, el gobierno peruano adoptó una serie de medidas, entre ellas, la promulgación de un conjunto de normas de emergencia que permitieron la captura, juzgamiento y la posterior condena de personas involucradas en organizaciones y actividades subversivas. Sin embargo, y tal como se mencionó en la exposición de motivos del Proyecto de Ley Nº 01531, “las posibilidades de errores judiciales incrementaron durante la vigencia del Decreto Ley Nº 26248, Ley de Arrepentimiento y su ampliatoria, la Ley Nº 26220, así como de su Reglamento, Decreto Supremo 015-95-JUS, debido a la aplicación inadecuada de estas normas, sobre todo, en lo referente a la información proporcionada por los arrepentidos. En ese contexto, fueron condenadas o se encuentran procesadas por delitos de terrorismo o traición a la Patria, un significativo número de personas presumiblemente inocentes, es decir, de personas que no tuvieron ningún tipo de vinculación con elementos, actividades u organizaciones terroristas”.

11. En la misma exposición de motivos, se señaló que esta situación fue reconocida por el propio Presidente de la República y por el Congreso de la República, por ello, la propuesta contemplaba la creación de una Comisión Ad-hoc.

12. Así atendiendo a las propuestas presentadas, en similar sentido, se creó la Comisión Ad-hoc (conocida también como la Comisión Lanssiers), cuya misión, de conformidad con el artículo 1 de la Ley Nº 26655, era evaluar, calificar y proponer al Presidente de la República, en forma excepcional, la concesión del indulto para quienes se encuentren condenados por delitos de terrorismo o traición a la patria, con base en elementos probatorios insuficientes que permitan a la Comisión presumir, razonablemente, que no habrían tenido ningún tipo de vinculación con elementos, actividades u organizaciones terroristas.

13. De otro lado, en su artículo 2, se contemplaba la posibilidad de proponer al Presidente de la República el derecho de gracia para quienes se encontraban procesados por los delitos mencionados líneas arriba. En su artículo 7, se estableció lo siguiente:

Artículo 7o.- Además de las funciones contempladas en los artículos 1o y 2o, la Comisión podrá recomendar un procedimiento extraordinario de revisión de las sentencias condenatorias en los delitos de terrorismo o traición a la patria, de acuerdo a ley, cuando a criterio de la Comisión subsistan dudas sobre la vinculación que los condenados hubieran podido tener con elementos, actividades u organizaciones terroristas. Asimismo, podrá recomendar medidas legislativas para afianzar el respeto de los derechos humanos en los procesos por terrorismo y traición a la patria [énfasis agregado].

14. Ahora bien, se evidencia una ley dictada en un escenario político y social muy especial, en donde el terrorismo significó que el país se sumerja en una violencia extrema, y en el cual la solución del indulto, en aquellos casos de personas condenadas de manera injusta o sin los elementos probatorios necesarios para determinar su responsabilidad, parecía la manera más rápida y eficaz de lograr el objetivo para el cual fue creada la Comisión Ad-hoc.

15. Sin embargo, el indulto propuesto por la citada comisión distaba mucho del conocido doctrinalmente, tal como lo señaló el propio Tribunal Constitucional en la Sentencia, de fecha 13 de julio de 2000 (Exp. Nº 1277-99-AC/TC), emitida con motivo del recurso extraordinario interpuesto por Ana Elena Townsend Diez Canseco y otros, contra la resolución de la Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte Superior de Justicia de Lima, que declaró improcedente la acción de cumplimiento interpuesta contra el entonces Presidente de la República (Alberto Fujimori Fujimori) y entonces la Ministra de Justicia.

16. Dicha sentencia se dictó en el marco de la petición realizada por los demandantes en representación de los indultados, al amparo de la Ley Nº 26655, a fin de que se dé cumplimiento a lo señalado en el artículo 14, numeral 6 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y, consecuentemente, se proceda a indemnizarlos.

17. El Tribunal Constitucional, tal como lo denominó la Comisión de Derechos Humanos y Pacificación del Congreso de la República, señaló lo siguiente con relación al “indulto razonado”.

18. En la citada sentencia también se hace alusión al dictamen de la Comisión de Derechos Humanos y Pacificación del Congreso de la República, con motivo de los proyectos de ley que proponían la creación de la Comisión Ad-hoc.

19. Así, en la mencionada sentencia, se resuelve de la siguiente manera:

Y respecto a esa decisión final, el artículo 14, numeral 6, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, señala lo siguiente:

Artículo 14

[…]

6. Cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el hecho desconocido.

20. De acuerdo con lo expuesto por el Tribunal Constitucional, en el considerando 11, de la sentencia emitida en el Expediente Nº 1277-99-AC/TC, el indulto propuesto por la Comisión Ad-hoc (Comisión Lanssiers), se encontraba íntimamente relacionado con la inocencia del condenado por los delitos de terrorismo y apología al terrorismo, de ahí que se afirma que el dictamen que emitía era sobre la inocencia de no haber tenido vinculación alguna con el terrorismo. Ello resulta coherente con la propia Ley Nº 26655, cuando, en su artículo 7, señala que, en casos de que subsistan dudas sobre la vinculación que los condenados hubieran podido tener con elementos, actividades u organizaciones terroristas, la comisión podría recomendar un procedimiento extraordinario de revisión de las sentencias condenatorias por los delitos de terrorismo o traición a la patria.

21. Agrega a este argumento la posterior promulgación de la Ley Nº 26994, publicada en el diario oficial El Peruano, el 24 de noviembre de 1998, y a través de la cual se concedió beneficios complementarios en los casos de indulto y derecho de gracia, concedidos conforme con la Ley Nº 26655.

22. Esta ley fue modificada posteriormente por la Ley Nº 27468, publicada en el diario oficial El Peruano, el 1 de junio de 2001, y a través de la cual se modificó el artículo 2, literal c), quedando redactada de la siguiente manera:

Artículo 2°.- Efectos jurídicos

Los beneficios previstos en esta Ley son de inmediata aplicación por los jueces bajo responsabilidad de incurrir en falta grave. Los beneficios a que se refiere la presente Ley son los siguientes:

[…]

c) La exención de la multa. Asimismo del pago de la reparación civil en favor del Estado.

23. Todos estos hechos ponen de manifiesto que, si bien es cierto el indulto contemplado en la Ley Nº 26655 no se encontraba ni se encuentra previsto en la legislación nacional, no puede desconocerse su existencia y su aplicación, así como las consecuencias jurídicas que produjo.

24. Así, en el contexto en que se otorgó el indulto al candidato Yehude Simon Munaro, esta figura jurídica difiere de la contemplada en la Constitución Política del Perú, por ello, cabe preguntar si el impedimento establecido en la Ley Nº 30717 le es o no aplicable, teniendo en cuenta los fines que perseguía con su dación.

25. Ya hemos mencionado cuál es la finalidad de impedir que personas condenadas por los delitos de terrorismo y de apología al terrorismo participen como candidatos en un proceso electoral.

26. Sin embargo, y en el caso concreto se advierten particularidades que nos permiten afirmar que la finalidad de la norma prohibitiva no alcanza al recurrente, ello no solo por el análisis que se ha realizado del indulto que le fue concedido, sino porque, el candidato Yehude Simon Munaro luego de ello, ha formado parte de la vida política del país de manera activa. Así podemos mencionar los siguientes cargos ejercidos:

- Presidente Regional de Lambayeque periodos 2002 al 2006 y 2007 al 2008.

- Congresista de la República periodo 2011 al 2016

- Presidente del Consejo de Ministerios desde 2008 al 2009

27. Dicho esto, podemos afirmar, tal como lo ha señalado, en su oportunidad el Tribunal Constitucional, la real naturaleza del indulto concedido en mérito a la Ley Nº 26555: un indulto sui generis con efectos totalmente distintos a los relacionados con el indulto contemplado en nuestra legislación.

28. Así también, puede señalarse que, incluso el indulto “razonado o especial” como lo denomina el citado órgano jurisdiccional tiene una connotación distinta a la rehabilitación. Así, esta última figura jurídica no anula la pena (esta ya se cumplió o extinguió) sino la condena. En términos más específicos, con la rehabilitación se elimina la condición de condenado en aquel que cumplió una pena.

29. Así entonces, podemos afirmar que la rehabilitación opera cuando un sentenciado cumple con la condena impuesta por el órgano jurisdiccional, ello quiere decir que, se mantiene su declaración de culpabilidad por los hechos que le fueron imputados.

30. Ahí viene precisamente la diferencia con el llamado indulto “razonado o especial”, en que los beneficiarios con el no cumplieron la condena impuesta por que la Comisión Ad Hoc (Comisión Lanssiers) determinó, tal como lo señala el Tribunal Constitucional, su inocencia.

[…] la medida aplicada respecto de los demandantes es justamente la anteriormente enunciada pues no se trata de un indulto común o general que como lo define la doctrina es un beneficio que supone la condonación de la pena respecto de quien efectivamente ha cometido un delito y por tal motivo ha sido sancionado, sino de un tipo sui generis de beneficios, procedente exclusivamente respecto de los casos en que se ha condenado a una persona inocente o respecto de quien se presume como tal [considerando 11 de la sentencia emitida en el Expediente Nº 1277-99-AC/TC].

31. Por estas consideraciones, este Supremo Tribunal Electoral, teniendo en cuenta los hechos antes descritos y la situación particular y sui generis del candidato Yehude Simon Munaro, resuelve declarar fundado el recurso de apelación, revocar la resolución recurrida y disponer que el JEE continúe con el trámite correspondiente.

Cuestiones finales

32. Es importante mencionar que a través de la Ley Nº 30794, publicada en el diario oficial El Peruano el 18 de junio de 2018, se estableció como requisito para prestar servicios en el sector público no tener condena por terrorismo, apología del delito de terrorismo y otros delitos. Sin embargo, se incorpora como excepción a este impedimento los beneficiados con la Ley Nº 26655, tal como se puede apreciar en la siguiente redacción:

33. Se debe señalar que el 9 de enero de 2018, diversos congresista de la República, entre ellos, Marisa Glave Remy, Gino Costa Santolalla, entre otros presentaron el Proyecto de Ley Nº 2287/2017-CR, a través del cual proponen modificar la LER, LEM y LER, con la finalidad de promover la idoneidad de los candidatos a cargos públicos representativos, excluyéndose de su aplicación a aquellos beneficiarios de la Ley 26655.

34. Finalmente, como se puede apreciar el tema no se agota en la creación, modificación o una regulación normativa, ni en su interpretación literal, desconociendo los diferentes métodos de interpretación que permiten al operador del derecho dar sentido a las normas jurídicas para su aplicación a un caso concreto, siempre acorde a los principios y valores que informa el sistema jurídico peruano.

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, con el fundamento de voto del magistrado Raúl Chanamé Orbe y el voto singular del señor Presidente, Víctor Ticona Postigo, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE, POR MAYORÍA

Artículo Único.- Declarar FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por Segundo Gumercindo Vásquez Gómez, personero legal titular del partido político Juntos por el Perú; REVOCAR la Resolución Nº 065-2018-JEE-CHYO/JNE, del 16 de junio de 2018, en el extremo que declaró improcedente la solicitud de inscripción de la fórmula de candidatos para gobernador y vicegobernador del Gobierno Regional de Lambayeque, presentada por la citada organización política, con el objeto de participar en las Elecciones Regionales 2018; en consecuencia, REFORMÁNDOLA, disponer que el Jurado Electoral Especial de Chiclayo continúe con el trámite correspondiente.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

CHANAMÉ ORBE

CHÁVARRY CORREA

RODRÍGUEZ VÉLEZ

Concha Moscoso

Secretaria General

Expediente Nº ERM.2018009978

LAMBAYEQUE

JEE CHICLAYO (ERM.2018002320)

ELECCIONES REGIONALES Y MUNICIPALES 2018

RECURSO DE APELACIÓN

Lima, veintisiete de junio de dos mil dieciocho

EL FUNDAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO RAÚL CHANAMÉ ORBE, MIEMBRO DEL PLENO DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES, ES EL SIGUIENTE:

En el caso de autos, cabe señalar que si bien comparto el sentido en el que fue resuelto el mismo, sostengo las siguientes consideraciones adicionales por las cuales, en mi opinión, corresponde declarar fundado el recurso de apelación interpuesto por Segundo Gumercindo Vásquez Gómez, personero legal titular del partido político Juntos por el Perú; revocar la Resolución Nº 065-2018-JEE-CHYO/JNE, del 16 de junio de 2018, en el extremo que declaró improcedente la solicitud de inscripción de la fórmula de candidatos para gobernador y vicegobernador del Gobierno Regional de Lambayeque, presentada por la citada organización política, con el objeto de participar en las Elecciones Regionales 2018; en consecuencia, reformándola, disponer que el Jurado Electoral Especial de Chiclayo continúe con el trámite correspondiente.

CONSIDERANDOS

1. Con relación a los hechos expuestos, es menester indicar que si bien comparto el sentido en que ha sido resuelta la presente controversia, es necesario determinar si la Resolución Nº 065-2018-JEE-CHYO/JNE, del 16 de junio de 2018, fue emitida conforme a la normativa electoral vigente.

2. Los hechos que se exponen en la resolución en la cual comparto el sentido en el que fue resuelto el mismo, declarando fundado el recurso de apelación, ponen de manifiesto que si bien es cierto el indulto contemplado en la Ley Nº 26655 no se encontraba ni se encuentra previsto en la legislación nacional, no puede desconocerse su existencia y su aplicación, así como las consecuencias jurídicas que produjo.

3. Así, en el contexto en que se otorgó el indulto al candidato Yehude Simon Munaro, esta figura jurídica del indulto razonado o especial difiere de la contemplada en la Constitución Política del Perú, por ello, cabe preguntar si el impedimento establecido en la Ley Nº 30717 le es o no aplicable, teniendo en cuenta los fines que perseguía con su dación. Por lo que, tiene como finalidad impedir que personas condenadas por los delitos de terrorismo y de apología al terrorismo participen como candidatos en un proceso electoral.

4. Al respecto, cabe indicar que el artículo 138 de la Constitución Política vigente dispone que el poder de administrar justicia emana del pueblo. Asimismo, establece que, en todo proceso y caso concreto, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera (control difuso), competencia que tiene sustento en los principios de fuerza normativa y supremacía constitucional, previstos en el artículo 51 de la Carta Magna, y en el deber de todos los peruanos (deber que resulta mucho más intenso para el caso de los funcionarios y servidores públicos) de defender la Constitución, consagrado en el artículo 138 de la Norma Fundamental.

Sobre el control difuso

5. El ejercicio del control difuso constituye más que una facultad un deber constitucional de los jueces, conforme se desprende del principio de primacía de la Constitución y del deber prescrito en el segundo párrafo del artículo 138 de la Constitución Política del Perú de 1993, de preferir la norma constitucional: “En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera”. Estamos ante un principio en el sentido de norma dirigida a los órganos de aplicación, que indica cómo deben proceder los magistrados en los casos de incompatibilidad constitucional de una norma legal prefiriendo la norma constitucional.

6. La norma constitucional citada guarda perfecta armonía con lo previsto en el artículo 51 de la Constitución que dispone: “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarquía, y así sucesivamente”.

7. En este contexto del ordenamiento jurídico, la aplicación del control difuso es “excepcional”, se aplica en los casos de conflicto de normas y a efectos de preservar la primacía de las normas constitucionales; debido a que en principio se presume la validez constitucional de las leyes, además, que estas son obligatorias durante su vigencia conforme lo ordena el artículo 109 de la Constitución: “La ley es obligatoria desde el día siguiente de su publicación”; en tanto hayan sido promulgadas conforme al procedimiento previsto en la Constitución, las leyes gozan de legitimidad; por lo que se debe suponer a priori que la norma no viene viciada de ilegitimidad, en ese orden, quien enjuicie la norma debe cumplir con la exigencia de demostrar objetivamente dicha inconstitucionalidad; procediendo el control judicial de constitucionalidad de las leyes como última vía, cuando la inconstitucionalidad resulta manifiesta y no sea factible encontrar alguna interpretación acorde a la Constitución.

8. En nuestro sistema jurídico, solo cuando no es posible obtener de la norma legal una interpretación conforme a la Constitución, es que procede realizar el control difuso; por el contrario, el uso indiscriminado de este control acarrearía inseguridad jurídica con relación a la aplicación de las normas, vulnerando el orden de nuestro sistema normativo.

9. Ahora bien, sobre los supuestos para ejercitar el control difuso, la Ley Orgánica del Poder Judicial, aplicable de manera supletoria, en el primer párrafo del artículo 14, regula: “cuando los Magistrados al momento de fallar el fondo de la cuestión de su competencia, en cualquier clase de proceso o especialidad, encuentren que hay incompatibilidad en su interpretación, de una disposición constitucional y una con rango de ley, resuelven la causa con arreglo a la primera”; significando que el control difuso se ejerce al momento de resolver sobre el fondo del asunto sea que se emita un auto o una sentencia, y cuando se presente incompatibilidad en la interpretación de una disposición constitucional con una de rango legal para lo cual se requiere haber agotado la interpretación de las disposiciones, prevaleciendo la norma constitucional en caso de conflicto.

10. Cabe anotar que la norma no tiene señalado que el control difuso sea una actuación exclusiva a realizarse en sentencia cuando el juez resuelve la pretensión, sino en forma textual refiere que se realiza “al momento de fallar el fondo de la cuestión de su competencia”; el artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional señala con relación al control difuso que el juez debe preferir la norma constitucional “siempre que ello sea relevante para resolver [el fondo de] la controversia y no sea posible obtener una interpretación conforme a la Constitución”, estableciendo como parámetro del control, la supremacía de la norma constitucional; por lo que las expresiones referidas al fondo de la cuestión y al fondo de la controversia deben entenderse en sentido amplio; ello, en concordancia a la norma constitucional, segundo párrafo del artículo 138, que tiene establecido que la preferencia de la norma constitucional sobre la legal se realiza “En todo proceso” cuando se presente la incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal.

11. Sobre el control difuso, el Tribunal Constitucional ha señalado, según la sentencia recaída en el Expediente Nº 02132-2008-PA/TC, que es ciertamente un acto complejo que requiere para su validez de la verificación de algunos presupuestos; esto es, que se trate de la aplicación de una norma considerada inconstitucional, que la norma a inaplicarse tenga una relación directa, principal e indisoluble con la resolución del caso, esto es, que sea relevante en la resolución de la controversia, además, que dicha norma resulte evidentemente incompatible con la Constitución, aun luego de haberse acudido interpretarla de conformidad con esta, entre otros.

12. En igual sentido, la Segunda Disposición Final de la Nueva Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley Nº 28301, establece puntualmente: “Los Jueces y Tribunales sólo inaplican las disposiciones que estimen incompatibles con la Constitución cuando por vía interpretativa no sea posible la adecuación de tales normas al ordenamiento constitucional”.

13. De lo expuesto, se concluye que los jueces en los procesos judiciales a su cargo deben preservar la primacía de la norma constitucional en todo caso; asimismo, deben considerar la presunción de validez constitucional de las normas legales; empero si al momento de resolver la cuestión encuentren alguna norma que no admita interpretación, conforme a la Constitución, procederán a realizar el control difuso; sin embargo, se debe tener sumo cuidado, pues se trata de un proceso gravoso y complejo, por lo que se recomiendan las siguientes pautas:

a) A partir de la presunción de constitucionalidad de las normas legales, respetar el orden y seguridad jurídica, teniendo presente que cuando se enjuicie la inconstitucionalidad de una norma, esta circunstancia debe probarse.

b) Efectuarlo en el acto procesal por el cual se resuelve el asunto, esto es, en la sentencia o el auto, empero se recomienda, en ambos casos, que se trate del pronunciamiento sobre el fondo o tema principal del asunto que se resuelve.

c) Requiere previamente un examen del caso donde se determine sin lugar a dudas la norma legal aplicable, esto es, la norma relevante e indisoluble para la resolución del caso.

d) Ubicada la norma legal, debe procederse con la labor interpretativa en forma exhaustiva agotando la búsqueda de una interpretación compatible con las normas constitucionales y derechos fundamentales.

e) Finalmente, solo cuando no es posible salvar la constitucionalidad de la norma, procede declarar la inaplicación para el caso concreto.

PAUTA UNO: Presunción de constitucionalidad de la Ley Nº 30717

14. Como se tiene señalado se debe partir de la presunción de constitucionalidad de la Ley Nº 30717.

15. La disposición legal de inicio no viene viciada de inconstitucionalidad, tratándose de leyes y artículos legislativos que integran el cuerpo normativo sobre el indulto especial o razonado y que fue promulgado conforme al procedimiento constitucional previsto en la Constitución Política de 1993, por lo tanto, las leyes citadas y sus articulados se encuentran en vigencia y son de carácter obligatorio; por lo que habiendo cumplido para la dación de la norma con el procedimiento constitucional, las leyes y su contenido mantienen la presunción de validez constitucional en cuanto a la producción legislativa. Aun así, se procederá a determinar si la medida restrictiva es constitucional y aplicable al caso concreto.

PAUTA DOS: Acto procesal en el que se ha realizado el control difuso

16. La revisión judicial de la constitucionalidad de la Ley Nº 30717 se efectúa en esta instancia electoral, por cuanto esta ley está referida a la exigencia legal de impedimento de postular a personas condenadas a pena privativa de libertad efectiva con sentencia consentida y ejecutoriada por el delito de terrorismo, y cuyo impedimento inclusive es aplicable aun cuando hubieran sido rehabilitadas, teniéndose en consideración en este caso concreto que se debe otorgar prioridad y prevalencia al derecho que tiene el candidato Yehude Simon Munaro al derecho a la participación política y por habérsele concedido el indulto razonado o especial.

17. Concluyendo en esta primera parte en la procedencia del control difuso realizado en la presente resolución, al cumplir con el supuesto que resuelve el tema sobre la procedencia o estimación de la candidatura del candidato Yehude Simon Munaro, quien no tiene la condición de indultado ordinario o humanitario, sino es un indultado especial o razonado por error judicial.

PAUTA TRES: Juicio de relevancia de la norma

18. Es objeto de control la Ley Nº 30717, la cual prescribe:

La Ley Nº 30717 es relevante e indisoluble para impedir que postulen personas que han sido sentenciadas o procesadas por terrorismo y puedan ser elegidas a un cargo público por mandato popular; por lo que aplicando dicha ley al caso concreto estaría afectando el derecho de participación política a un candidato con indulto razonado o especial.

PAUTA CUATRO: Labor interpretativa de la norma inaplicada

19. Al haberse determinado que la norma legal denunciada es la vinculada para la solución del caso, corresponde proceder con la labor interpretativa en búsqueda de una interpretación compatible con las normas constitucionales.

20. El indultado razonado o especial contiene tres leyes que regulan a las personas sentencias o procesadas por delitos de terrorismo, traición a la patria, y que con base en elementos probatorios insuficientes, se les cortó el proceso de manera definitiva, se levantó la pena de inhabilitación y se les eximió del pago de la reparación civil a favor del Estado, por estar en la condición de indulto razonado o especial.

21. La doctrina distingue las normas que integran un sistema jurídico, y, en el caso de las leyes citadas, contienen dos reglas jurídicas: la primera de carácter general y prohibitiva en el sentido que califica como permitido el indulto razonado o especial, y la segunda regla que puede contener una excepción a la primera regla, en el sentido de permitir el indulto razonado o especial, solo cuando estas han sido sentenciadas o procesadas por delitos de terrorismo, traición a la patria con base en elementos probatorios insuficientes; supuestos normativos que contienen una descripción simplificada y abstracta.

22. En dicho contexto, el establecimiento de la Ley Nº 30717, que modifica la Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales (en adelante, LER) en su artículo 14, numeral 5, literal f), señala: “Las personas condenadas a pena privativa de la libertad, efectiva o suspendida, con sentencia consentida o ejecutoriada, por la comisión de delito doloso. En el caso de las personas condenadas en calidad de autoras por la comisión de los tipos penales referidos al terrorismo, apología al terrorismo, tráfico ilícito de drogas o violación de la libertad sexual; el impedimento resulta aplicable aun cuando hubieran sido rehabilitadas”; significando que el legislador optando por los impedimentos para postular a terroristas, otorgaría condiciones de mayor estabilidad y guarda coherencia con lo señalado en la Carta Magna, en sus artículos 118, numeral 21: “Conceder indultos y conmutar penas. Ejercer el derecho de gracia en beneficio de los procesados en los casos en que la etapa de instrucción haya excedido el doble de su plazo más su ampliatoria”, y 139, numeral 22: “El principio de que el régimen penitenciario tiene por objeto la reeducación, rehabilitación y reincorporación del penado a la sociedad”; encontrando en abstracto compatibilidad de la medida legislativa con la norma constitucional que reconoce al indulto y la rehabilitación.

23. En el caso concreto, y de acuerdo con los fundamentos de la sentencia del Tribunal Constitucional, recaída en el Expediente Nº 1277-99-AC/TC, se señaló que:

“el indulto especial o razonado es una forma de reconocimiento de la existencia de un error judicial, debe este Colegiado precisar, que del texto de la Ley Nº 26655, de las múltiples Resoluciones Supremas que otorgaron el indulto a los demandantes o a personas en análoga situación, de las exposiciones de motivos correspondientes a los proyectos de ley (Proyecto Nº 1528/96-CR del Congresista Carlos Chipoco Cáceda y Proyecto Nº 1531/96-CR proveniente del Poder Ejecutivo), así como del Dictamen de la Comisión de Derechos Humanos y Pacificación del Congreso de la República, documentos, todos estos acompañados al expediente constitucional, se desprende, que la medida aplicada respecto de los demandantes es justamente la anteriormente enunciada, pues no se trata de un indulto común o general, que como lo define la doctrina, es un beneficio que supone la condonación de la pena respecto de quien efectivamente ha cometido un delito y por tal motivo ha sido sancionado, sino de un tipo sui generis de beneficio, procedente exclusivamente respecto de los casos en que se ha condenado a una persona inocente o respecto de quien se le presume como tal”.

24. Por lo que, si bien en abstracto el contenido de la Ley Nº 30717 es constitucional, ello no descarta que dicha ley, en este caso específico por las particularidades y circunstancias anotadas, presente incompatibilidad con los derechos fundamentales reconocidos constitucionalmente; ante dicha situación de conflicto de la norma legal y para resolver la inaplicación corresponde acudir al test de proporcionalidad como estrategia argumentativa que sirve para analizar restricciones a derechos fundamentales.

Derechos afectados

25. El caso particular se encuentra vinculado al derecho de participación política, siendo de aplicación también el principio a la democracia participativa, el cual además debe encontrar sustento en los artículos 2, numeral 17 y 35 de la Constitución Política del Estado que establece una protección al mismo.

26. En ese sentido, los tratados e instrumentos internacionales sobre derechos humanos recogen la protección del derecho a la participación política, debiendo ser atendido en toda medida y decisión que se adopte.

27. La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 23, establece que: “Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país”.

28. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos entendió a los derechos políticos “como aquellos que reconocen y protegen el derecho y el deber de todos los ciudadanos de participar en la vida política de su país” (Informe Venezuela, CIDH 2009b, cap. II, párr. 18). Sobre este punto, la Corte ha indicado que: “La participación política puede incluir amplias y diversas actividades que las personas realizan individualmente u organizadas, con el propósito de intervenir en la designación de quienes gobernarán un Estado o se encargarán de la dirección de los asuntos públicos, así como influir en la formación de la política estatal a través de mecanismos de participación directa” (Castañeda, Corte IDH 2008b, 42, párr. 146) —y ha dicho que— “Los ciudadanos tienen el derecho de participar activamente en la dirección de los asuntos públicos directamente mediante referendos, plebiscitos o consultas o bien, por medio de representantes libremente elegidos” (Castañeda, Corte IDH 2008b, 43, párr. 147).

29. En el caso Castañeda Gutman, la Corte IDH indica en el mismo sentido que: “Ello significa que las condiciones y circunstancias generales que autorizan una restricción al ejercicio de un derecho humano determinado deben estar claramente establecidas por ley. La norma que establece la restricción debe ser una ley en el sentido formal y material” (Corte IDH 2008b, 51, párr. 176).

30. En el caso Yatama, la Corte IDH señala que: “La observancia del principio de legalidad exige que el Estado defina de manera precisa, mediante una ley, los requisitos para que los ciudadanos puedan participar en la contienda electoral, y que estipule claramente el procedimiento electoral que antecede a las elecciones” (Corte IDH 2005b, 91, párr. 206).

31. La Declaración Universal de Derechos Humanos, en su artículo 21, numeral 1, establece que: “Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos”, y en el numeral 2 que: “Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país”.

32. El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos establece, en su artículo 25, inciso a), el derecho de: “participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”.

33. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre establece, en su artículo 20, el derecho que toda persona, legalmente capacitada, tiene el derecho de tomar parte en el gobierno de su país, directamente o por medio de sus representantes, y de participar en las elecciones populares, que serán de voto secreto, genuinas, periódicas y libres.

34. Así también, el Tribunal Constitucional ha reconocido que los tratados sobre derechos humanos tienen jerarquía constitucional, y, en específico, la protección al derecho a la participación política tiene un contenido constitucional explícito y sustento en las normas internacionales vinculantes para el Estado peruano.

35. De las normas que amparan los derechos fundamentales anotados, resulta que este caso específico no es uno de infracción a una norma legal, sino de transgresión de derechos y principios constitucionales, por lo que, de determinarse la infracción, se procederá a la inaplicación de la norma legal por incompatibilidad constitucional.

Examen de idoneidad

36. La finalidad constitucional de la Ley Nº 30717 es que las personas más idóneas y sin sentencias condenatorias o ejecutoriadas por delito de terrorismo sean elegidas por mandato popular y ocupen un cargo público, la cual estaría restringida por la aplicación de la presente ley.

37. La LER en su artículo 14, numeral 5, literal f), señala que las personas condenadas a pena privativa de la libertad, efectiva o suspendida, con sentencia consentida o ejecutoriada, por la comisión de delito doloso, no pueden ser candidatos en las elecciones de gobiernos regionales. En el caso de las personas condenadas en calidad de autoras por la comisión de los tipos penales referidos al terrorismo, apología al terrorismo, tráfico ilícito de drogas o violación de la libertad sexual; dicho impedimento resulta aplicable aun cuando hubieran sido rehabilitadas, esta se encuentra restringiendo el derecho a la participación política de las personas a las que se ha concedido el indulto razonado o especial, por lo que la finalidad de la Ley Nº 30717 se vuelve irrealizable cuando evita que se pueda postular aplicando la figura del indulto razonado, la cual es diferente al indulto ordinario que se concede a delincuentes comunes o el indulto humanitario; resultando lesiva a los derechos involucrados de acuerdo con las circunstancias particulares del caso concreto, por lo que debe tenerse en consideración el respeto y defensa del derecho de participación política; no logrando con la aplicación de la Ley Nº 30717, que modifica, en su artículo 14, literal f) de la LER, en este caso concreto, conseguir el fin propuesto de impedir que puedan ser candidatas todas las personas a las que se les ha concedido el indulto razonado o especial.

38. Concluyendo que el medio adoptado por el legislador con relación a la prohibición establecida, por las peculiaridades del presente caso, es idóneo para el fin perseguido que impide que las personas sentenciadas o procesadas por delitos de terrorismo puedan postular por mandato popular a un cargo público.

Examen de necesidad

39. El legislador no contempló una medida menos gravosa que sea excepcional al impedimento al derecho de participación política, por cuanto, una medida alternativa debió ser el establecer una excepción para las personas beneficiadas por la Ley Nº 26655; esta abarca a todos los ciudadanos con indulto especial o razonado que es el que opera, no por decisión de los jueces tras la presencia de un proceso penal de revisión, sino por las autoridades políticas, cuando la persona o personas condenadas lo han sido no obstante ser inocentes o presumírseles tal condición; por lo que la Ley Nº 30717 contempla cláusulas cerradas con relación a la prohibición establecida como impedimento para postular y confrontar derechos fundamentales en el caso particular, tanto más, que de aplicarse la norma se imposibilitaría que se presente una candidatura cuya persona tiene un indulto especial o razonado, resultando que la norma imposibilita en definitiva el derecho a la participación política y a ser elegido a cargo público; por lo que se requiere que el caso sea resuelto conforme a sus singularidades en atención a que se encuentra de por medio el ser candidato y participar en la vida política del país; por lo tanto, la Ley Nº 30717 no supera el examen de necesidad.

Para finalizar, no habiendo superado el examen de necesidad no correspondería continuar con el examen de proporcionalidad de manera estricta.

PAUTA CINCO: Inaplicación en el caso concreto

40. A pesar de que se ha aplicado el test de proporcionalidad con la finalidad de buscar o verificar si la Ley Nº 30717 es constitucional o no para el caso concreto, no es posible salvar la constitucionalidad de la misma porque habiendo concluido de los considerandos previos que se han presentado los supuestos para el control difuso, debido a que la Ley Nº 30717, que modifica el artículo 14, numeral 5, literal f), de la LER, es lesiva de los derechos fundamentales involucrados por las circunstancias particulares del caso concreto a las personas con indulto razonado o especial, corresponde declarar la inaplicación vía control difuso por incompatibilidad constitucional.

CUESTIONES FINALES

41. Dicho esto, se puede afirmar, tal como lo ha señalado en su oportunidad el Tribunal Constitucional, la real naturaleza del indulto concedido en mérito a la Ley Nº 26655: un indulto sui generis, con efectos totalmente distintos a los relacionados con el indulto contemplado en la legislación nacional.

42. Así también, puede señalarse que incluso el indulto “razonado o especial”, como lo denominó la Comisión de Derechos Humanos y Pacificación del Congreso de la República, y en su oportunidad, el Tribunal Constitucional, tiene una connotación distinta a la rehabilitación. Así, esta última figura jurídica no anula la pena (esta ya se cumplió o extinguió), sino la condena. En términos más específicos, con la rehabilitación se elimina la condición de condenado en aquel que cumplió una pena.

43. Así entonces, es posible afirmar que la rehabilitación opera cuando un sentenciado cumple con la condena impuesta por el órgano jurisdiccional, ello quiere decir que se mantiene su declaración de culpabilidad por los hechos que le fueron imputados.

44. Ahí viene precisamente la diferencia con el llamado indulto “razonado o especial”, en el que los beneficiarios con él no cumplieron la condena impuesta porque la Comisión Ad-hoc (Comisión Lanssiers) determinó, tal como lo señala el Tribunal Constitucional, su inocencia:

[L] a medida aplicada respecto de los demandantes es justamente la anteriormente enunciada, pues no se trata de un indulto común o general, que como lo define la doctrina, es un beneficio que supone la condonación de la pena respecto de quien efectivamente ha cometido un delito y por tal motivo ha sido sancionado, sino de un tipo sui generis de beneficio, procedente exclusivamente respecto de los casos en que se ha condenado a una persona inocente o respecto de quien se presume como tal [considerando 11 de la sentencia emitida en el Expediente Nº 1277-99-AC/TC].

45. Por estas consideraciones, y teniendo en cuenta los hechos antes descritos y la situación particular y sui generis del candidato Yehude Simon Munaro, se resuelve declarar fundado el recurso de apelación, revocar la resolución recurrida y disponer que el JEE continúe con el trámite correspondiente.

En consecuencia, por los fundamentos expuestos, MI VOTO es porque se declare FUNDADO el recurso de apelación interpuesto por Segundo Gumercindo Vásquez Gómez, personero legal titular del partido político Juntos por el Perú; REVOCAR la Resolución Nº 065-2018-JEE-CHYO/JNE, del 16 de junio de 2018, en el extremo que declaró improcedente la solicitud de inscripción de la fórmula de candidatos para gobernador y vicegobernador del Gobierno Regional de Lambayeque, presentada por la citada organización política, con el objeto de participar en las Elecciones Regionales 2018; en consecuencia, REFORMÁNDOLA, disponer que el Jurado Electoral Especial de Chiclayo continúe con el trámite correspondiente.

SS.

CHANAMÉ ORBE

Concha Moscoso

Secretaria General

Expediente ERM.2018009978

LAMBAYEQUE

JEE CHICLAYO (ERM.2018002320)

ELECCIONES REGIONALES Y MUNICIPALES 2018

RECURSO DE APELACIÓN

Lima, veintisiete de junio de dos mil dieciocho

EL VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO VÍCTOR TICONA POSTIGO, PRESIDENTE DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES, ES EL SIGUIENTE:

Con relación al recurso de apelación interpuesto por Segundo Gumercindo Vásquez Gómez, personero legal titular del partido político Juntos por el Perú, en contra de la Resolución Nº 065-2018-JEE-CHYO/JNE, del 16 de junio de 2018, en el extremo que declaró improcedente su solicitud de inscripción de la fórmula de candidatos para gobernador y vicegobernador del Gobierno Regional de Lambayeque, en el marco de las Elecciones Regionales 2018; y oído el informe oral, emito el presente voto con base a los siguientes argumentos:

CONSIDERANDOS

1. El 13 de junio de 2018, Segundo Gumercindo Vásquez Gómez, personero legal titular del partido político Juntos por el Perú, inscrito ante el Registro de Organizaciones Políticas (ROP), presentó ante el Jurado Electoral Especial de Chiclayo (en adelante, JEE) su solicitud de inscripción de la fórmula y lista de candidatos para el Gobierno Regional de Lambayeque.

2. El JEE, a través de la Resolución Nº 065-2018-JEE-CHYO/JNE, del 16 de junio de 2018 (fojas 34 a 38), declaró improcedente la solicitud de inscripción, en el extremo referido a la fórmula de candidatos para gobernador y vicegobernador del Gobierno Regional de Lambayeque, toda vez que el candidato al cargo de gobernador regional, Yehude Simon Munaro, se encuentra inmerso en el impedimento establecido en el artículo 14, numeral 5, literal f, de la Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales (en adelante, LER), modificada por la Ley Nº 30717, ya que fue condenado por el delito de apología al terrorismo e indultado en el 2000.

3. En el recurso de apelación del partido político Juntos por el Perú ha señalado que el JEE no ha tenido en cuenta la real naturaleza del indulto que le fue concedido al candidato Yehude Simon Munaro, pues “nunca incurrió en la comisión de delito doloso, sino que fue sentenciado por error judicial, merced a una persecución política por la Dictadura Fujimorista, luego el Estado Peruano, comprobando este hecho y manteniendo incólume su inocencia le otorgó el indulto especial o razonado, corrigiendo de esta manera el error incurrido por la Administración de Justicia, dominada por el Fuji-Montesinismo”.

4. Teniendo en cuenta los hechos antes descritos, corresponde determinar si, en el caso en concreto, el impedimento establecido en el artículo 14, numeral 5, literal f, de la LER, le es o no aplicable al candidato a gobernador regional Yehude Simon Munaro. Para ello, es necesario, en primer lugar, señalar que este impedimento fue incorporado a través de la Ley Nº 30717, publicada en el diario oficial El Peruano, el 9 de enero de 2018.

5. De acuerdo al artículo 14, numeral 5, literal f, de la LER, modificada por la Ley Nº 30717, constituye un impedimento para postular la persona condenada, entre otros, por el delito de apología al terrorismo.

6. En ese contexto, se advierte que el candidato Yehude Simon Munaro fue condenado por el delito de apología al terrorismo, en 1992, a 20 años de pena privativa de la libertad y, posteriormente, indultado en mérito a la Ley Nº 26655.

7. Al respecto, cabe mencionar que la citada ley no establece la inocencia ni tampoco anula la sentencia judicial condenatoria impuesta en su oportunidad, sino que, únicamente, sobre la base de que no existen pruebas suficientes en los beneficiarios de los indultos concedidos, se concluye que podrían dejarse sin efecto las condenas, mas no la sentencia misma, la cual tiene calidad de cosa juzgada, conforme al artículo 139, numeral 2, de la Constitución Política del Perú, y, por tanto, es inmutable e inimpugnable.

8. Lo antes mencionado se desprende, además, de la propia naturaleza del indulto, reconocida en el artículo 118, numeral 21, de la Constitución Política; desarrollada legalmente en el artículo 89 del Código Penal y reglamentada por la Resolución Ministerial 0162-2010-JUS, como la facultad del Presidente de la República, a través de la cual se suprime la pena impuesta a un condenado, pero que no elimina la responsabilidad penal judicialmente establecida.

9. Por otro lado, la referida Ley Nº 30717, que modificó, entre otros, la LER, inicialmente en el Congreso de la República fue aprobada, exceptuando a los beneficiarios de la Ley Nº 26655. Sin embargo, cuando fue remitida al Poder Ejecutivo para la autógrafa correspondiente, el Presidente de la República y la Presidenta del Consejo de Ministros observaron la ley en este extremo, precisando, entre otros, que “[e]l Reglamento Interno de la Comisión de Gracias Presidenciales, aprobado por Resolución Ministerial Nº 0162-2010-JUS, solo regula dos categorías de indulto: uno que se podría denominar común u ordinario, y uno calificado como ‘humanitario’, sin atribuirle ningún adjetivo como ‘razonable’ o ‘especial’, tal como lo planea la autógrafa, distinción que, tampoco proviene del Derecho Comparado o la doctrina. En ese sentido, si se quiere aplicar una excepción a una regla general por categorías de este tipo, ello debería corresponder a las que expresamente prevé la normativa vigente, siempre con nociones o conceptos que tengan alcances plenamente claros para garantizar la seguridad jurídica”. Abunda en razones señalando que “la Ley planteada por el Congreso de la República no es viable porque se incorporan categorías de indulto cuya regulación, en virtud a los principios de separación de poderes y corrección funcional, corresponde de manera exclusiva al Ejecutivo y no al Congreso de la República […]”, conforme se advierte del Oficio Nº 302-2017-PR, del 28 de noviembre de 2017, dirigido al Presidente del Congreso de la República.

10. Devuelto el proyecto de ley, el Congreso de la República aceptó a las observaciones formuladas, reconociendo que “…a la fecha no se encuentra regulada en nuestro ordenamiento jurídico vigente la figura del ‘indulto razonado o especial’, por lo que corresponde allanarse a la observación formulada por el Poder Ejecutivo”. Asimismo, y respecto a la competencia del Presidente de la República para conceder indultos, la Comisión de Constitución y Reglamento concluye que corresponde acoger o allanarse a dicha observación formulada por el Poder Ejecutivo.

11. Todos estos hechos reafirman que, desde una interpretación teleológica y axiológica, la ley considera este impedimento para postular como candidato. Además, teniendo en cuenta la ponderación al interés público y los intereses personales, debe concluirse que la Ley Nº 30717 está conforme a los valores y principios constitucionales consagrados en la Carta Magna, más aún si tiene como finalidad impedir que personas condenadas, por haberse acreditado su responsabilidad penal en la comisión de delitos de terrorismo y apología al terrorismo, ingresen a la vida política del país y puedan valerse del aparato estatal para desestabilizar el Estado Democrático del Derecho.

12. Ahora bien, es menester precisar que, en la actualidad, existe en el Congreso de la República, específicamente, en la Comisión de Constitución y Reglamento, el Proyecto de Ley Nº 2287/2017-CR. A través de él, se propone dejar sin efecto el impedimento sub-análisis, y el cual obviamente deberá ser materia de análisis y debate en el seno parlamentario para, finalmente, determinar si dicha propuesta legislativa es aprobada o no. Entre tanto, el impedimento legal que nos ocupa se encuentra vigente y tiene plena eficacia.

13. Así, existiendo una norma legal expresa, no corresponde al Jurado Nacional de Elecciones (JNE) resolver en contra de dicha norma, menos aún inaplicarla, pues el ejercicio de la función electoral, en virtud de los principios de seguridad jurídica y justicia, debe resolver los casos concretos, y en particular el presente, conforme a derecho, es decir, de acuerdo a las normas constitucionales y legales vigentes.

14. En ese sentido, corresponde aplicar la Ley Nº 30717, en la medida en que se encuentra vigente, ya que no existe acción de inconstitucional presentada en su contra, por lo tanto, goza del principio de constitucionalidad y, en consecuencia, con plena eficacia y vigencia.

15. Dejándose a salvo la honorabilidad del candidato Yehude Simon Munaro, debe aplicarse e interpretarse la ley, mediante los métodos de interpretación pertinentes, en este caso, los métodos literal, teleológico, axiológico y sistemático, para concluir que la voluntad objetiva de la norma legal es que las personas condenadas por el delito de apología al terrorismo no pueden postular como candidatos en las Elecciones Regionales y Municipales 2018. En ese sentido, a resolución expedida por el Jurado Electoral Especial de Chiclayo, se encuentra debidamente motivada y sustentada, tanto en el aspecto fáctico como jurídico.

16. Se debe considerar adicionalmente que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 23 de la Ley Nº 28094, Ley de Organizaciones Políticas, modificado por las Leyes Nº 29490, Nº 30326 y Nº 30673, los candidatos a cargos de elección popular deben presentar una Declaración Jurada de Hoja de Vida (DJHV) en el formato que, para tal efecto, determina el JNE. Dicho documento detalla, entre otros aspectos, los datos personales, académicos, laborales, políticos, patrimoniales, así como antecedentes penales de los candidatos.

17. En el caso de autos y tal como lo ha establecido la resolución apelada, el impugnante ha omitido declarar en su hoja de vida las sentencias condenatorias impuestas al candidato por delito doloso y que hubieran quedado firmes, en estricta aplicación a lo dispuesto en las normas acotadas precedentemente y del artículo 10, literal i, del Reglamento de Inscripción de Fórmulas y Listas de Candidatos para Elecciones Regionales (en adelante, Reglamento), aprobado por el Pleno del JNE, mediante la Resolución Nº 0083-2018-JNE; incurriendo con ello en la causal de improcedencia, contenida en el artículo 30, literal e, del Reglamento, en remisión al artículo 14, numeral 5, literal f, de la Ley Nº 27683, Ley de Elecciones Regionales.

18. De otro lado, es importante mencionar que el artículo 14, numeral 6, del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, establece que el condenado que haya sido indultado por haber producido o descubrirse un hecho plenamente probado de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de tal sistema, deberá ser indemnizada, conforme a la ley.

19. En el presente caso, no se ha producido prueba plena sobre la comisión de un error judicial, por lo que la sentencia condenatoria nunca fue revocada ni anulada.

20. Por otro lado, cabe recordar que en el Proyecto de Ley Nº 616/2016-CR (uno de los que sirvieron de sustento para la dación de la Ley Nº 30717) se señala lo siguiente:

El derecho a ser elegido, forma parte del derecho de participación política, consagrado en el artículo 2°, numeral 17 de la Constitución Política. Sobre este derecho, el Tribunal Constitucional Peruano ha señalado que “constituye un derecho fundamental cuyo ámbito de protección es la libre intervención en los procesos y toma de decisiones en el ámbito político, económico, social y cultural. La participación política constituye un derecho de contenido amplio e implica la intervención de la persona, en todo proceso de decisión, en los diversos niveles de organización de la sociedad”.

En dicho contexto, en relación al derecho de elegir y ser elegido podemos señalar que “la doctrina suele diferencia el sufragio activo, entendido como el derecho de los ciudadanos a participar en una elección o en cualquiera de las votaciones públicas que se realicen, del sufragio pasivo, es decir del derecho a ser elegidos y, por tanto, a presentarse como candidatos en las elecciones para cargos públicos y ser electos n la medida que cuenten con los votos necesarias”.

Tal como se podrá apreciar, la Constitución reconoce a toda persona el derecho a ser elegido para un cargo de elección popular; sin embargo, el artículo 31° de la Constitución, reconoce que este derecho no es absoluto ya que condiciona su ejercicio a lo que se disponga en una ley orgánica. Por lo tanto el Poder Constituyente ha encargado al legislador (Congreso de la República) a poner ciertas restricciones al derecho de ser elegido.

Desde nuestro punto de vista, el haber sido condenado por delito de terrorismo constituye una restricción al derecho de ser elegido, no solo por los asesinatos cometidos contra personas inocente, donde se encuentran mujeres y niños de nuestra sociedad; no sólo por las violaciones cometidas contra los derechos humanos; sino porque resulta incompatible con los principios que sustentan un Estado Constitucional de Derecho, permitir que sea elegido por voto popular una persona que con su ideología extremista y fundamentalista buscó perpetrar, acabar socavar mediante actos de terror, precisamente, los fundamentos de nuestro sistema democrático […].

21. Finalmente, es importante mencionar que el 18 de junio de 2018 se publicó, en el diario oficial El Peruano, la Ley Nº 30794, en la cual se incorpora, de manera específica, como excepción expresa del impedimento para prestar servicios en el sector público, a los beneficiarios de la Ley Nº 26655. Situación que no fue contemplada en la Ley Nº 30717, y ello, porque debe distinguirse que una cosa es prestar servicios en el sector público (relación de dependencia) y otra, ejercer función pública con ejercicio de poder y disposición.

22. Así las cosas, y teniendo en cuenta que la Ley Nº 30717 no admite excepción o exoneración alguna en su aplicación, debe ser aplicada en el presente caso.

En consecuencia, por los fundamentos expuestos, MI VOTO es porque se declare INFUNDADO el recurso de apelación interpuesto por Segundo Gumercindo Vásquez Gómez, personero legal titular del partido político Juntos por el Perú; y, en consecuencia, se CONFIRME la Resolución Nº 065-2018-JEE-CHYO/JNE, del 16 de junio de 2018, en el extremo que declaró improcedente la solicitud de inscripción de la fórmula de candidatos para gobernador y vicegobernador del Gobierno Regional de Lambayeque, presentada por la citada organización política, en el marco de las Elecciones Regionales 2018.

SS.

TICONA POSTIGO

Concha Moscoso

Secretaria General

1690163-1