Precisan criterios sobre alcance y configuración de la infracción referida a la presentación de información inexacta, tipificada en el literal i) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley N° 30225, modificada por el D. Leg. N° 1341

ACUERDO DE SALA PLENA n° 02-2018/TCE

ACUERDO N° 02-2018/TCE

11.05.2018

En la SESIÓN No. 03/2018 de fecha 11 de mayo de 2018, los Vocales integrantes del Tribunal de Contrataciones del Estado, aprobaron por unanimidad lo siguiente:

ACUERDO DE SALA REFERIDO A LA CONFIGURACIÓN DE LA INFRACCIÓN CONSISTENTE EN PRESENTAR

INFORMACIÓN INEXACTA

ACUERDO Nº 02/2018

11.05.2018

I. ANTECEDENTES

Los procedimientos administrativos llevados a cabo por las Entidades del Estado se rigen por determinados principios que tienen por finalidad constituir una garantía para los derechos de los administrados, así como para el correcto desarrollo de los procedimientos; para lograr dicho propósito, los principios establecen parámetros de actuación tanto para la Administración como para los administrados. Entre dichos principios tenemos el de presunción de veracidad, previsto en numeral 1.7 del artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 006-2017-JUS, en adelante TUO de la LPAG, en virtud del cual se presume que los documentos y declaraciones formulados por los administrados responden a la verdad de los hechos que ellos afirman, esta presunción admite prueba en contrario.

Dicho principio tiene como premisa que toda la documentación e información que es proporcionada por los administrados en la tramitación de un procedimiento administrativo se presume veraz, sobre la base de considerar que previamente ha sido verificada por cada administrado. Con ello se busca preservar la integridad y el correcto desarrollo de los procedimientos que lleva a cabo la Administración, los cuales podrían resultar afectados si en su tramitación se introduce información no concordante con la realidad, vale decir, información inexacta.

Así, para que los procedimientos administrativos no se vean afectados con el falseamiento de la realidad a través de sus diversas modalidades, el legislador, bajo una perspectiva preventiva1, ha tipificado como infracciones administrativas ciertas conductas que vulneran el principio de presunción de veracidad, cuya comisión dará lugar a la imposición de una sanción.

Por su parte, la Ley N° 30225, modificada por el Decreto Legislativo N° 1341, incorpora el principio de integridad, según el cual la conducta de quienes participan en cualquier etapa del proceso de contratación está guiada por la honestidad y veracidad, evitando cualquier práctica indebida.

En particular, la normativa de contratación pública prevé infracciones relacionadas con dichos principios, tales como la referida a la presentación de documentación falsa o adulterada y la referida a la presentación de información inexacta, cuya conceptualización y diferencias ya han sido definidas en muchas resoluciones emitidas por este Tribunal.

Así, nos encontraremos ante documentación falsa o adulterada cuando el documento cuestionado no ha sido expedido por quien aparece como su emisor, no haya sido suscrito por quien aparece como su suscriptor o cuando, habiendo sido válidamente expedido, su contenido ha sido alterado o modificado. Por otro lado, nos encontraremos ante un supuesto de inexactitud cuando la información presentada no es concordante o congruente con la realidad.

No obstante ello, a propósito de las últimas modificaciones normativas, se han introducido algunos elementos que han variado el supuesto de hecho de la infracción referida a la presentación de información inexacta, entre dichas variaciones tenemos que, actualmente, para su configuración se requiere que la información inexacta presentada a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado o al Registro Nacional de Proveedores esté relacionada con el cumplimiento de un requerimiento o factor de evaluación que le represente una ventaja o beneficio al proveedor en el procedimiento de selección o en la ejecución del contrato.

Sobre este aspecto, se ha advertido que, en el marco de los procedimientos administrativos sancionadores sujetos a conocimiento de este Tribunal, con frecuencia los administrados, al formular sus descargos, alegan que la información inexacta no les ha generado ningún beneficio o ventaja que se haya materializado en la realidad y, en base a dicha alegación, interpretan que no se cumpliría uno de los elementos necesarios para la configuración de la infracción. Así también alegan que la presentación de información inexacta ante el Tribunal o al Registro Nacional de Proveedores no les genera ningún beneficio o ventaja.

Ante ello, se aprecia la necesidad de adoptar un criterio sobre el alcance y aplicación de dicho elemento del tipo infractor (que la información inexacta represente algún beneficio o ventaja), de manera tal que, en un contexto de seguridad jurídica, los administrados tengan pleno conocimiento del criterio que adoptará el Tribunal al momento de analizar la configuración de la infracción referida a la presentación de información inexacta, resguardándose de esta forma la predictibilidad que debe prevalecer en sus decisiones.

Por ello, el presente Acuerdo está dirigido a superar y uniformizar, en aras de la predictibilidad, los diversos criterios que se han considerado para efectos de la individualización de la responsabilidad, en un caso de alta incidencia en el mercado de la contratación pública como es la presentación de información inexacta, lo cual debe dar cuenta de la voluntad de los integrantes del pleno de Vocales, de ceder a sus posiciones inicialmente adoptadas, con la finalidad de que se alcance el consenso necesario para generar un criterio uniforme y predecible para el supuesto bajo análisis.

II. MARCO LEGAL

La conducta referida a la presentación de información inexacta constituía uno de los supuestos de hecho, conjuntamente con la presentación de documentación falsa, previstos en el literal j) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por el Decreto Legislativo N° 1017, modificada mediante la Ley N° 29873, en los siguientes términos:

“Se impondrá sanción administrativa a los proveedores, participantes, postores y contratistas que:

j) Presenten documentos falsos o información inexacta a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado o al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE)”.

Posteriormente, el 9 de enero de 2016, con la entrada en vigencia de la Ley N° 30225, se modificaron los alcances del supuesto de hecho referido a la presentación de información inexacta, esta vez tipificada como una infracción independiente prevista en el literal h) del numeral 50.1 del artículo 50 de la citada ley, acotándola en los siguientes términos:

“50.1 El Tribunal de Contrataciones del Estado sanciona a los proveedores, participantes, postores y/o contratistas y en los casos a que se refiere el literal a) del artículo 5 de la presente Ley, cuando incurran en las siguientes infracciones:

h) Presentar información inexacta a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado o al Registro Nacional de Proveedores (RNP), siempre que esté relacionada con el cumplimiento de un requisito o con la obtención de un beneficio o ventaja para sí o para terceros.”

El 3 de abril de 2017, con la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N° 1341 que modifica la Ley N° 30225, nuevamente se varió el supuesto de hecho del tipo infractor bajo comentario, en los siguientes términos:

“50.1 El Tribunal de Contrataciones del Estado sanciona a los proveedores, participantes, postores, contratistas y/o subcontratistas, cuando corresponda, incluso en los casos a que se refiere el literal a) del artículo 5 de la presente Ley, cuando incurran en las siguientes infracciones:

i) Presentar información inexacta a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado o al Registro Nacional de Proveedores (RNP), siempre que esté relacionada con el cumplimiento de un requerimiento o factor de evaluación que le represente una ventaja o beneficio en el procedimiento de selección o en la ejecución contractual.”

III. ANÁLISIS

1. De las normas señaladas precedentemente, se aprecia que el supuesto de hecho del tipo infractor referido a la presentación de información inexacta ha ido variando a través de la inclusión de elementos que, con mayor grado de precisión, predeterminan las condiciones que deben concurrir para determinar su configuración.

Entre los elementos que han sido incluidos en el tipo infractor, tenemos que, actualmente, para determinar su configuración, se requiere que la información inexacta esté relacionada con el cumplimiento de un requerimiento o factor de evaluación que represente una ventaja o beneficio al administrado que la presenta. En virtud de ello, resulta necesario esclarecer el alcance de la inclusión de dicha condición en el tipo infractor.

2. Como marco referencial, debe tenerse presente que, de conformidad con principios de tipicidad e integridad, las infracciones deben estar previstas con suficiente grado de precisión de manera que impida al operador jurídico extender o desviar sus alcances, siendo por ello necesario que el análisis de la configuración se realice única y exclusivamente sobre la base de los elementos que componen el tipo infractor. De este modo, se garantiza a los administrados que, de no concurrir uno de los elementos del supuesto de hecho del tipo infractor, el hecho imputado resultaría atípico, por tanto, no correspondería imponerles sanción.

Al respecto, Alejandro Nieto afirma que es imperativo que el “hecho concreto imputado al autor se corresponda exactamente con el descrito previamente en la norma. Si tal correspondencia no existe, ordinariamente por ausencia de algún elemento esencial, se produce la indicada falta de tipificación de los hechos (de acuerdo con el principio de tipicidad en sentido estricto)” 2.

Teniendo en cuenta lo expuesto, es importante que los elementos del tipo infractor se analicen bajo los propios términos en que han sido redactados por el legislador, con la finalidad de excluir cualquier interpretación analógica o extensiva.

3. Ahora bien, el elemento incorporado al tipo infractor bajo comentario, requiere que la información inexacta esté relacionada con el cumplimiento de un requerimiento o factor de evaluación que le represente una ventaja o beneficio en el procedimiento de selección o en la ejecución contractual al administrado.

En este contexto, el tipo infractor no requiere que se haya obtenido la ventaja o beneficio relacionado con la información inexacta, sino la potencialidad de que ello se hubiera producido; es decir, la conducta prohibida se configura con independencia de si, finalmente, dicho beneficio o ventaja se obtiene.

4. En ese sentido, cuando la norma hace referencia a la representación de un beneficio o ventaja, lo hace en términos tales que denota la existencia de un beneficio potencial, y no uno que finalmente se haya obtenido, lo que además resulta lógico pues al momento de realización de la conducta (es decir, al momento de la presentación de la información inexacta) aún se desconoce la valoración que efectuará la respectiva Entidad, lo cual además no depende del administrado que presenta el documento.

En tal sentido, basta que la información inexacta genere la posibilidad de que se produzca un beneficio o ventaja para el administrado en la aplicación del factor de evaluación o en el cumplimiento del requerimiento que se le exige.

Ello es así, debido a que, independientemente de que se obtenga un resultado por la presentación de la información inexacta (como es la obtención de un beneficio o ventaja), lo cierto es que existe una vulneración del principio de presunción de veracidad, conducta que precisamente es la que el ordenamiento jurídico califica como reprochable.

En este caso, debe tenerse en cuenta que el numeral 4 del artículo 65 del TUO de la LPAG, establece el deber de los administrados de comprobar previamente a su presentación ante la Entidad, la autenticidad de la documentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad.

Por tanto, lo que determina el carácter ilícito del tipo infractor, no es el resultado concreto que posteriormente se obtenga con la presentación de la información inexacta, pues como es evidente, aunque el resultado no llegue a producirse, ello no desaparecerá la vulneración de la presunción de veracidad, sino el incumplimiento de la obligación impuesta por el ordenamiento jurídico de presentar información veraz.

5. Por consiguiente, la presentación de información inexacta se concibe como una infracción que implica la vulneración de los principios de integridad y de presunción de veracidad, en el marco de un proceso de contratación pública; de este modo, la imposición de sanción se justifica, no por la materialización del beneficio o ventaja, sino por la vulneración de los referidos principios.

Conforme a lo expuesto, queda claro que la infracción está orientada a impedir la vulneración de los principios de integridad y de presunción de veracidad, puesto que lo que otorga el carácter ilícito a la conducta es el incumplimiento de un deber, habida cuenta que con dicho incumplimiento se contraviene el ordenamiento jurídico. En esa medida, la infracción no requiere para su configuración que el administrado haya obtenido un beneficio o ventaja de manera concreta.

En conclusión, se puede afirmar entonces que el elemento incorporado al tipo infractor, referido a que la información inexacta “esté relacionada con el cumplimiento de un requerimiento o factor de evaluación que le represente una ventaja o beneficio”, no requiere que el administrado logre obtener efectivamente una ventaja o beneficio, sino que dicha información inexacta tenga la potencialidad de producirlo.

Asimismo, cabe precisar que en los casos de presentación de información inexacta tanto al Tribunal como al RNP, “requerimiento” debe entenderse como “requisito”, y no exclusivamente en los términos a que se refieren los artículos 16 de la Ley y 8 de su Reglamento; lo contrario implicaría restarle contenido al tipo infractor, haciéndolo inaplicable a la presentación de información inexacta al Tribunal, que imparte justicia administrativa sobre la base de información proporcionada por los administrados, y al RNP, que constituye precisamente el repositorio de información oficial del sistema de contratación pública.

6. Por otro lado, cabe tener en cuenta que el tipo infractor comprende un conjunto de situaciones que es importante distinguir:

• Que la información inexacta presentada ante la Entidad esté relacionada con el cumplimiento de un requerimiento o factor de evaluación que le represente una ventaja o beneficio en el procedimiento de selección. Comprende aquellos casos en que los proveedores presentan ofertas conteniendo información inexacta para acreditar el cumplimiento de un requerimiento (especificaciones técnicas, términos de referencia, expediente técnico, o requisito de calificación) o para obtener puntaje en el factor de evaluación o documentos para suscribir el contrato.

• Que la información inexacta presentada ante la Entidad le represente una ventaja o beneficio en la ejecución del contrato. En este supuesto, el tipo infractor comprende aquellos casos en que los contratistas presentan información inexacta a las Entidades con el fin de obtener un beneficio o ventaja durante la ejecución del contrato, como ocurre cuando efectúan pedidos o solicitudes (prestaciones adicionales, ampliaciones de plazo, mayores gastos generales, etc.), realizan anotaciones (por ejemplo, en el cuaderno de obra), renuevan garantías, tramitan pagos, entre otros supuestos, a fin de cumplir los requisitos fijados para tal efecto (requerimiento).

Para la configuración de este supuesto, el beneficio o ventaja que se quiere obtener está vinculada a los requisitos (requerimientos) que se presentan en la tramitación de sus pedidos o solicitudes.

• Que la información inexacta presentada ante el Tribunal de Contrataciones del Estado le represente una ventaja o beneficio en el procedimiento de apelación o de sanción. Ello puede ocurrir cuando el proveedor con dicha información busca cumplir un requisito para impulsar su trámite (requisitos de admisibilidad de un recurso de apelación, o requisitos para presentar denuncias, por ejemplo) u obtener un resultado favorable a sus intereses en el marco de un recurso de apelación o procedimiento de sanción, o inclusive obtener la inhabilitación o suspensión de un potencial competidor (en el caso de denunciantes que presentan información inexacta).

• Que la información inexacta presentada ante el RNP le represente una ventaja o beneficio. Ello puede ocurrir cuando el proveedor con dicha información busca cumplir con los requisitos que se presentan en los procedimientos seguidos ante el registro (inscripción, renovación, ampliación, entre otros).

Para la configuración de este supuesto, el beneficio o ventaja que se quiere obtener está vinculada a los requisitos (requerimientos) que se presentan en los procedimientos ante el registro.

ACUERDO:

En atención a lo precedentemente expuesto, el Tribunal acuerda:

a. La infracción referida a la presentación de información inexacta, tipificada en el literal i) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley N° 30225 modificada por el Decreto Legislativo N° 1341, requiere para su configuración, que pueda representar potencialmente un beneficio o ventaja al administrado que la presenta, y no necesariamente un resultado efectivo favorable a sus intereses.

b. La infracción referida a la presentación de información inexacta, tipificada en el literal i) del numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley N° 30225 modificada por el Decreto Legislativo N° 1341, comprende un conjunto de situaciones, las cuales han sido descritas en el numeral 6 del presente Acuerdo.

Siendo las 12:20 horas, los Vocales del Tribunal de Contrataciones del Estado firmaron en señal de conformidad.

Víctor Villanueva Sandoval

Mario F. Arteaga Zegarra

J. Antonio Corrales Gonzales

Otto Egúsquiza Roca

Violeta Lucero Ferreyra Coral

Gladys Cecilia Gil Candia

Jorge Luis Herrera Guerra

Héctor Marín Inga Huamán

Peter Palomino Figueroa

María Rojas de Guerra

Paola Saavedra Alburqueque

Mariela Sifuentes Huamán

Carola Patricia Cucat Vilchez

Secretaria del Tribunal

1654585-1