Declaran infundado recurso extraordinario por afectación de los derechos al debido proceso y a la tutela procesal efectiva en contra de la Res. N° 0271-2017-JNE

Resolución N° 0544-2017-JNE

Expediente N° J-2016-01363-A01

SUBTANJALLA - ICA - ICA

VACANCIA

RECURSO EXTRAORDINARIO

Lima, veinte de diciembre de dos mil diecisiete.

VISTO, en audiencia pública de la fecha, el recurso extraordinario interpuesto por Jesús Enrique Muñante Matta, en contra de la Resolución N° 0271-2017-JNE, de fecha 11 de julio de 2017, en el extremo que declaró fundado el recurso de apelación interpuesto contra el Acuerdo de Concejo Municipal N° 003-2017-MDS, por la causal de restricciones de contratación, prevista en el artículo 22, numeral 9, concordado con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y oídos los informes orales.

ANTECEDENTES

Referencia sumaria de la resolución materia de impugnación

Mediante Resolución N° 0271-2017-JNE, del 11 de julio de 2017 (fojas 148 a 178), el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones declaró fundado el recurso de apelación interpuesto por Mayer Kempes Muñoz Vera, y, en consecuencia, revocó el Acuerdo de Concejo Municipal N° 003-2017-MDS, de fecha 6 de febrero de ese mismo año, y, reformándolo, declaró la vacancia de Jesús Enrique Muñante Matta, alcalde de la Municipalidad Distrital de Subtanjalla, provincia y departamento de Ica, por la causal de restricciones de contratación, prevista en el artículo 22, numeral 9, concordante con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades (en adelante, LOM).

En la citada resolución, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones consideró que se verificaban los 3 elementos que configuran la causal de restricciones de contratación: a) La existencia de un contrato, en el sentido amplio del término, cuyo objeto sea un bien municipal, b) La intervención, en calidad de adquirente o transferente, del alcalde o regidor como persona natural, por interpósita persona o de un tercero (persona natural o jurídica) con quien el alcalde o regidor tenga un interés propio o un interés directo, y c) La existencia de un conflicto de intereses entre la actuación del alcalde o regidor, en su calidad de autoridad representativa municipal, y su posición o actuación como persona particular de la que se advierta un aprovechamiento indebido.

En cuanto al primer elemento, determinó que:

Este elemento queda acreditado con los siguientes documentos: Contrato Administrativo de Servicios N° 004-2016-MDS, de fecha 4 de enero de 2016, Adenda N° 001 al Contrato Administrativo de Servicios N° 004-2016-MDS, de fecha 31 de marzo de 2016, las dos Resoluciones de Alcaldía N° 0307-2016-ALC/MDS, ambas de fecha 28 de abril de 2016, Contrato Administrativo de Servicios N° 023-2016-MDS, de fecha 1 de julio de 2016, en mérito a las planillas de la municipalidad, correspondientes a los meses de mayo y julio de 2016.

Estos medios probatorios acreditan que, en el 2016, el alcalde Jesús Enrique Muñante Matta, en representación de la Municipalidad Distrital de Subtanjalla, en forma progresiva, contrató los servicios de Silvana Carolina Quintana Uchuya bajo el régimen especial de contratación laboral CAS.

Con relación al segundo elemento, determinó que:

Se valora la copia de la denuncia policial efectuada por María del Carmen Lévano Arcos, de fecha 22 de abril de 2016, quien manifestó que el 16 de abril de ese mismo año, su esposo y alcalde municipal abandonó su hogar, así como las fotografías tomadas al alcalde con Silvana Carolina Quintana Uchuya, donde se les observa tomados de la mano y besándose.

En consecuencia, al haber sido materia de reconocimiento público al interior del Concejo Distrital de Subtanjalla la existencia de una relación sentimental entre el alcalde Jesús Enrique Muñante Matta y Silvana Carolina Quintana Uchuya, lo cual no fue negado por esta última en la Audiencia de Medidas de Protección, de fecha 26 de mayo de 2016, llevada a cabo ante el Primer Juzgado Especializado de Familia de Ica, y los demás medios probatorios señalados en el párrafo precedente, nos permite determinar que sí existen elementos objetivos para afirmar que existió un interés directo (personal) de parte de la máxima autoridad edil para designarla, mediante Resolución de Alcaldía N° 005-2015-ALC/MDS, en el cargo de secretaria general de la municipalidad, a partir del 2 de enero de 2015; posteriormente, contratarla en el 2016, en forma sucesiva, como gerente de Secretaría General de la municipalidad, luego como encargada de la Gerencia de Secretaría General de la municipalidad y, por último, como asistente en la Unidad de Recursos Humanos.

Con respecto al tercer elemento, determinó que:

Estando a que lo sancionable en la causal de vacancia por restricciones de contratación es la desprotección del patrimonio municipal, donde la autoridad edil antepone un interés personal al interés de la municipalidad, en el presente caso, este Supremo Tribunal Electoral concluye que ha quedado acreditada la existencia de un vínculo sentimental entre Jesús Enrique Muñante Matta, alcalde distrital de Subtanjalla, y Silvana Carolina Quintana Uchuya, situación que ineludiblemente primó en su contratación, lo cual traduce un indebido favorecimiento por parte del burgomaestre y, por ende, la existencia de un conflicto de intereses, pues se encontraban en contraposición la cautela de los intereses municipales a los intereses propios de la autoridad edil para beneficiarla con los referidos cargos y contratos municipales, en desmedro de los de la comuna.

Argumentos del recurso extraordinario

El 19 de octubre de 2017, Jesús Enrique Muñante Matta interpuso recurso extraordinario por afectación del derecho al debido proceso y a la tutela procesal efectiva en contra de la Resolución N° 0271-2017-JNE (fojas 192 a 198), alegando lo siguiente:

a) Se ha resuelto el recurso de apelación sobre la base de una causal no peticionada en la solicitud de vacancia, referida a restricciones de contratación, por supuesto interés personal en la contratación de la secretaria general, vulnerándose así el derecho de defensa y el debido procedimiento del recurrente al no poder efectuar el descargo correspondiente respecto del motivo por el cual finalmente se decide vacar.

b) Se ha omitido resolver el recurso de apelación acorde a lo establecido en el artículo 209 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante LPAG), ya que las pruebas sobre las que decidió el concejo fueron las que ofrecieran en la solicitud de vacancia y no sobre las que dicho solicitante presentara con su recurso de apelación.

c) Así también, el recurrente refiere que existen pruebas falsas que fueron tachadas y estas no han sido materia de pronunciamiento.

d) Asimismo, el recurrente, citando al artículo 63 de la LOM, refiere que existe una clara excepción en dicha normativa que viene siendo violentada, por cuanto no solamente se decide vacarle por la causal de restricciones a la contratación, sino que se ingresa al “invito” de un contrato laboral, exceptuado por el mismo artículo citado.

Así también, el 26 y 27 de octubre de 2017, el recurrente mediante escritos de la fecha (fojas 207 a 212 y de fojas 299 a 301), amplía sus alegaciones de su recurso extraordinario, bajo similares argumentos expuestos en el citado recurso.

CUESTIÓN EN DISCUSIÓN

En el presente recurso extraordinario por afectación del derecho al debido proceso y a la tutela procesal efectiva, la cuestión discutida es la posible violación de los mencionados principios por parte de la decisión contenida en la Resolución N° 0271-2017-JNE, del 11 de julio de 2017.

CONSIDERANDOS

Sobre los alcances del recurso extraordinario como mecanismo de impugnación de las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones

1. En principio, el artículo 181 de la Constitución Política del Perú precisa que las resoluciones en materia electoral del Jurado Nacional de Elecciones son dictadas en última y definitiva instancia, por lo tanto, son de carácter irrevisable e inimpugnable. No obstante, atendiendo a la necesidad de cautelar que las decisiones de este Supremo Tribunal Electoral sean emitidas con pleno respeto de los principios, derechos y garantías contenidos en el debido proceso y en la tutela procesal efectiva, mediante Resolución N° 306-2005-JNE, se ha instituido el recurso extraordinario, limitándolo únicamente al análisis de la probable afectación a las garantías que conforman el debido proceso y la tutela procesal efectiva, todo ello en beneficio de una decisión más justa adoptada como consecuencia del estricto respeto de los derechos procesales de las partes intervinientes.

2. Ello conlleva afirmar que el recurso extraordinario por afectación al debido proceso y a la tutela procesal efectiva no puede constituirse en una instancia o etapa adicional de discusión del fondo de la cuestión controvertida, ya resuelta por el Jurado Nacional de Elecciones. Al ser un mecanismo de revisión excepcional, tampoco está permitida una reevaluación de los medios probatorios ni la valoración de nuevas pruebas o argumentos, sino que deben identificarse las deficiencias procesales que hubieran podido presentarse en las causas sometidas a la jurisdicción electoral.

3. Por esta razón, únicamente serán materia de pronunciamiento por parte de este órgano colegiado aquellos argumentos que estén referidos a la vulneración de los derechos protegidos por el referido recurso.

El debido proceso y la tutela procesal efectiva: alcances y límites de aplicación

4. La Constitución Política del Perú, en su artículo 139, numeral 3, reconoce que son principios y derechos de la función jurisdiccional: “La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”. Al respecto, el Tribunal Constitucional, en su reiterada jurisprudencia, ha definido al debido proceso como un derecho fundamental de naturaleza procesal con alcances genéricos, tanto en lo que respecta a su ámbito de aplicación como a las dimensiones sobre las que se extiende.

5. Con relación a lo primero, se entiende que el derecho al debido proceso desborda la órbita estrictamente judicial para extenderse a otros campos, como el administrativo, el corporativo particular, el laboral, el parlamentario, entre otros más. Sobre lo segundo, considera que las dimensiones del debido proceso no solo responden a componentes formales o procedimentales, sino que se manifiestan en elementos de connotación sustantiva o material, lo que supone que su evaluación no solo repara en las reglas esenciales con las que se tramita un proceso (procedimiento preestablecido, derecho de defensa, pluralidad de instancia, cosa juzgada), sino que también se orienta a la preservación de los estándares o criterios de justicia que sustentan toda decisión (juicio de razonabilidad, proporcionalidad). El debido proceso es un derecho de estructura muy compleja, por lo que sus alcances deben ser precisados, conforme a los ámbitos o dimensiones en cada caso comprometidos (Expediente N° 3075-2006-PA/TC).

6. Asimismo, el Tribunal Constitucional, con relación a la tutela procesal efectiva, reconoce que es un derecho en virtud del cual toda persona o sujeto justiciable puede acceder a los órganos jurisdiccionales, independientemente del tipo de pretensión que formula y de la eventual legitimidad que pueda o no acompañar a su petitorio; sin embargo, cuando el ordenamiento reconoce el derecho de todo justiciable de poder acceder a la jurisdicción, como manifestación de la tutela procesal efectiva, ello no quiere decir que la judicatura, prima facie, se sienta en la obligación de estimar, en forma favorable, la pretensión formulada, sino que simplemente sienta la obligación de acogerla y brindarle una razonada ponderación en torno a su procedencia o legitimidad (Expediente N° 763-2005-PA/TC).

Análisis del caso concreto

7. En el caso de autos, el recurrente señala que el recurso de apelación se ha resuelto sobre la base de una causal no peticionada en la solicitud de vacancia, referida a restricciones de contratación, por supuesto interés personal en la contratación de la secretaria general, vulnerándose así el derecho de defensa y el debido procedimiento del recurrente al no poder efectuar el descargo correspondiente respecto del motivo por el cual finalmente se decide vacar.

8. Al respecto, este órgano electoral colegiado debe enfatizar que fueron dos las causales por las que se solicitó la vacancia del recurrente, siendo la primera por nepotismo, prevista en el artículo 22, numeral 8, de la Ley N° 27972, LOM, y la segunda por restricciones de contratación, contemplada en el artículo 22, numeral 9, concordado con el artículo 63 del citado dispositivo legal, tal como se tiene del escrito presentado por Mayer Kempes Muñoz Vera, el 27 de octubre de 2016 (fojas 1 a 8 del Expediente de Traslado N° J-2016-01363-T01).

9. Así, en los antecedentes de la resolución recurrida –específicamente en el primer párrafo– se reprodujo las causales invocadas por el solicitante de la vacancia, hecho por el que, en principio, lo expresado por el recurrente respecto a que el recurso de apelación se ha resuelto sobre la base de una causal no peticionada en la solicitud de vacancia, no se ajusta a la verdad.

10. Ahora bien, lo que meridianamente se puede abstraer del cuestionamiento realizado por el recurrente, es que, también se objetaría, el acontecimiento o hecho, que sustenta la causal de vacancia por restricciones de contratación, siendo este, el vínculo contractual entre Silvana Carolina Quintana Uchuya y la Municipalidad Distrital de Subtanjalla, el cual, a decir del recurrente, no habría sido alegado al formularse el pedido de vacancia bajo dicha premisa, por lo que no habría efectuado su descargo respectivo, vulnerándose así su derecho de defensa.

11. Empero, dicho acontecimiento o hecho sí ha sido alegado en el pedido de vacancia, que si bien es cierto se ha sustentado dentro de los argumentos de la causal de nepotismo, el mismo no desmerece ser considerado dentro de la causal de restricciones de la contratación, ello en razón de que al momento de debatirse y resolverse el pedido de vacancia, en primera instancia, esto es, en Sesión de Concejo Extraordinaria N° 02-2017, dicho hecho (vínculo contractual entre Silvana Carolina Quintana Uchuya y la Municipalidad Distrital de Subtanjalla), se sustentó y se resolvió bajo la causal de restricciones de contratación, tal como se tiene del Acta Sesión de Concejo Extraordinaria N° 02-2017, de fecha 6 de febrero de 2017 ( fojas 43 a 56).

En el cual, el abogado del solicitante de la vacancia, al momento de sustentar dicho pedido refirió:

… consiguientemente la siguiente causal señores regidores, Sr. Alcalde también es la prohibición de contratación, aquí en este tema existe en su poder de ustedes contratos administrativos de servicios suscritos por el Sr. Alcalde Jesús Enrique Muñante Matta con la Sra. Silvana Carolina Quintana Uchuya, un documento firmado por el señor Alcalde y la Sra. Silvana que acredita que efectivamente al haberse tenido una relación amorosa como se ha establecido en los puntos anteriores, estaba prohibido de firmar el contrato más aún si se tiene en cuenta, lo peor del caso es que existe una resolución de Alcaldía firmado con el N° 307-2016 … [sic]

Así también, el regidor Wili Manuel Rojas Palomino al momento de las intervenciones refirió:

… bueno he podido escuchar a ambas partes y viendo las pruebas que ha presentado el ciudadano, bueno aparte personalmente he denunciado yo la restricción de contrataciones que ha hecho el alcalde hacia la secretaria que ya no trabaja cual creo yo y todos pueden dar fe de que ha habido favoritismo hacia la persona de Silvana Carolina Quintana … [sic]

Estando a dichos actos, inclusive el solicitante de la vacancia en su recurso de apelación argumentó dicho acontecimiento como supuesto de hecho de la causal de vacancia por restricciones de contratación.

12. Es, en ese sentido, que, en el considerando 21 de la resolución impugnada, respecto al desarrollo de la causal de restricciones de contratación, se señaló que:

21. Al haberse también fundamentado el recurso de apelación sobre la base de los hechos expuestos en el primer análisis y estando a que se ha determinado que la relación de convivencia o unión de hecho no ha sido acreditada fehacientemente; cabe precisar que ello no excluye la posibilidad de evaluar si se han configurado razones objetivas para poder determinar si el alcalde tuvo un interés personal para contratar a Silvana Carolina Quintana Uchuya …

13. Ahora, con relación a la alegada vulneración de su derecho de defensa, de la citada Acta Sesión de Concejo Extraordinaria N° 02-2017, de fecha 6 de febrero de 2017, se puede colegir que el recurrente estuvo presente en dicha sesión, en la cual a través de su abogada Elena Isabel Cabrera Pacheco realizó su informe oral, es decir, ejerció su irrestricto derecho de defensa. Sin perjuicio de lo expuesto, de los actuados se tiene que el recurrente mediante escrito presentado el 11 de julio de ese mismo año (fojas 131 a 133), alegó lo siguiente:

3. […]

De todo lo cual resulta, que NI CON LA SOLICITUD DE VACANCIA, NI CON RECURSO DE APELACIÓN, NI CON LOS “MEDIOS PROBATORIOS” MENCIONADOS EN EL INFORME ORAL DE LA FECHA POR EL ABOGADO APELANTE, DE FORMA ALGUNA SE HAN PROBADO LAS CAUSALES DE “NEPOTISMO” NI DE “RESTRICCIONES DE CONTRATACION”, QUE SE ADUCE HABER INCURRIDO MI DEFENDIDO AL SUSCRIBIR LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE SERVICIOS DE LA EX SECRETARIA GENERAL DE LA MUNICIPALIDAD […]

4. […]

b) Que, los hechos en que se fundan las causales de “Nepotismo” y “Restricciones de Contratación” invocadas por el apelante desde la presentación de Solicitud de Vacancia ante el JNE contra el Alcalde Jesús Enrique Muñante Matta , se refieren a hechos supuestamente ocurridos con posterioridad al término de labores y funciones de la referida Ex Gerenta de Secretaría General de la Municipalidad; como es de verse de las fechas Declaraciones Juradas presentadas por el apelante, referidas a existencia de “relación amorosa” que se atribuye al alcalde con dicha ex funcionaria.[sic].

A ello debe agregarse que, el 7 de julio de 2017, el recurrente solicita se conceda el uso de la palabra a su abogada a fin de brindar informe oral ante este órgano colegiado, en la fecha fijada para audiencia pública, así como afirma haber tomado conocimiento de la apelación formulada, tal como se tiene de su escrito obrante a fojas 107.

14. Dichos actos conllevan determinar que la alegada vulneración a su derecho de defensa no se ajusta a la verdad, ello en razón de que el recurrente, de manera categórica, ha ejercido su irrestricto derecho de defensa, por el hecho cuestionado (vínculo contractual entre Silvana Carolina Quintana Uchuya y la Municipalidad Distrital de Subtanjalla), sustentado bajo la causal de restricciones de contratación, tal como se tiene de los actuados.

15. Asimismo, el recurrente alega que se ha omitido resolver el recurso de apelación acorde a lo establecido en el artículo 209 de la LPAG, ya que las pruebas sobre las que decidió el concejo fueron las que ofrecieran en la solicitud de vacancia y no sobre las que dicho solicitante presentara con su recurso de apelación.

16. Al respecto, debe recordarse que, en reiterada jurisprudencia emitida por este órgano electoral, entre ellas la Resolución N° 464-2009-JNE, del 7 de julio de 2009, se precisó que los procesos en materia electoral a cargo del Jurado Nacional de Elecciones, y que son iniciados ante las municipalidades y gobiernos regionales, guardan una naturaleza especial, en la medida en que tienen una etapa administrativa y otra jurisdiccional, cuya regulación general se encuentra establecida en las leyes orgánicas respectivas.

Ello implica que para el trámite de los procedimientos de vacancia y suspensión en la etapa administrativa es de aplicación la LOM y, en forma supletoria, las disposiciones de la LPAG; mientras que en su etapa jurisdiccional resultan aplicables la Ley N° 26486, Ley Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones, así como sus normas afines, y supletoriamente, las disposiciones del Código Procesal Civil. Por lo que no resulta aplicable al caso en concreto la LPAG alegada.

17. Sin perjuicio de lo expuesto, es de apreciarse que, respecto a los medios probatorios valorados por esta instancia, es de advertirse que son los mismos que se han actuado en primera instancia, que fueron presentados por Mayer Kempes Muñoz Vera, mediante su solicitud de vacancia (fojas 1 a 8 del Expediente de Traslado N° J-2016-01363-T01) y el escrito, de fecha 6 de febrero de 2017 (fojas 94 y vuelta del Expediente de Traslado N° J-2016-01363-T01), entre ellos:

a) La planilla de la Municipalidad, correspondiente a los meses de mayo y julio de 2016.

b) Acta de Audiencia de Medidas de Protección, de fecha 26 de mayo de 2016, en el Exp. N° 01310-2016-0-1401-JR-FC-01.

c) Resolución de Alcaldía N° 005-2015-ALC/MDS.

d) Contrato Administrativo de Servicios N° 004-2016-MDS, de fecha 4 de enero de 2016.

e) Adenda N° 001 al Contrato Administrativo de Servicios N° 004-2016-MDS, de fecha 31 de marzo de 2016.

f) Denuncia policial por abandono de hogar, de fecha 22 de abril de 2016, presentada por María del Carmen Lévano Arcos.

g) Resolución de Alcaldía N° 0307-2016-ALC/MDS, de fecha 28 de abril de 2016, que da por concluida, a partir del 28 de abril de ese mismo año, la contratación de Silvana Carolina Quintana Uchuya como gerente de Secretaría General de la municipalidad.

h) Copia de la Resolución de Alcaldía N° 0307-2016-ALC/MDS, de fecha 28 de abril de 2016, que da por concluida, a partir del 28 de abril de ese mismo año, la contratación de Silvana Carolina Quintana Uchuya, como encargada de la Gerencia de Secretaría General de la municipalidad, por motivo de licencia con goce de haber por razones de salud.

i) Copia del Contrato Administrativo de Servicios N° 023-2016-MDS, de fecha 1 de julio de 2016.

18. Medios probatorios que inclusive el propio recurrente ha reconocido que han sido actuados en primera instancia, tal como se tiene de su escrito presentado el 11 de julio de 2017 (fojas 131 a 133), en el que alegó lo siguiente:

3. De igual forma se hace presente que para la adopción del Acuerdo de Sesión de Concejo de fecha 06 de Febrero del 2016, se admitieron como medios probatorios los documentos que se adjuntaran el referido día por el solicitante de vacancia MAYER KEMPES MUÑOZ VERA mediante ESCRITO recepcionado con fecha 06.02.2016 … [sic].

Que si bien, en el alegato precedente, se cita el 2016, a consideración de este órgano colegiado, este debe ser entendido como 2017, ello en razón de que en el 2016 no se desarrolló sesión de concejo que trate el presente pedido de vacancia, por el contrario, dicho acto se trató el 2017, y que, específicamente, fue el 6 de febrero de 2017, el cual guarda coherencia con el día y el mes indicado en el referido alegato. En igual sentido, se tiene respecto al escrito señalado, que, específicamente, se presentó el 6 de febrero de 2017, el cual también guarda coherencia con el día y el mes indicado en el alegato. En ese orden de ideas, se entiende que ambas citas están referidas al 2017 y no al 2016.

19. Así también, el recurrente refiere que existe pruebas falsas que fueron tachadas y estas no habrían sido materia de pronunciamiento. Al respecto, si bien no existe un pronunciamiento explícito en primera instancia con relación a la tacha deducida ante el concejo municipal, empero la citada omisión ha sido convalidada de forma tácita por el propio recurrente, al no haber impugnado dicha falencia en su oportunidad.

20. Por último, el recurrente, citando al artículo 63 de la LOM, refiere que existe una clara excepción en dicha normativa que viene siendo violentada, por cuanto no solamente se decide vacarle por la causal de restricciones a la contratación, sino que se ingresa al “invito” de un contrato laboral, exceptuado por el mismo artículo citado.

21. De lo expuesto por el interesado, este órgano colegiado entiende que, lo que en puridad cuestiona, es la determinación de su responsabilidad por la causal de restricciones de contratación con base en un contrato laboral que según del recurrente se encontraría restringido de ser analizado bajo dicha causal.

22. Al respecto, se desconoce que, mediante Resolución N° 349-2015-JNE, del 9 de diciembre de 2015, este órgano colegiado tuvo la oportunidad de analizar y determinar que a través de la celebración de un contrato de trabajo o de la relación contractual (laboral) entre la municipalidad y un tercero (sea este empleado, servidor o funcionario público de la entidad edil), puede darse la posibilidad de que una autoridad edil incurra en la causal de vacancia de restricciones de contratación, siempre y cuando además, claro está, se verifiquen los otros dos elementos del respectivo examen, tal como ha sucedido en el presente caso.

23. Por lo que lo alegado por el recurrente tampoco se ajusta a la verdad y al criterio asumido por este órgano colegiado en reiterada jurisprudencia, tales como las Resoluciones N° 19-2015-JNE, del 22 de enero de 2015, N° 3715-2014-JNE, del 5 de diciembre de 2014, N° 943-2013-JNE, del 10 de octubre de 2013, N° 845-2013-JNE, del 12 de setiembre de 2013, entre otras, siendo así, dicho cuestionamiento carece de sustento correcto.

24. En conclusión, se advierte que la decisión adoptada en la recurrida no vulnera el contenido de los derechos al debido proceso y a la tutela procesal efectiva, y ha sido consecuencia de una correcta interpretación jurídica, por ello, no hay error en el razonamiento seguido por este órgano colegiado. Por consiguiente, la decisión emitida por este Supremo Tribunal Electoral fue motivada y congruente con la pretensión deducida en el procedimiento de vacancia, en cuya determinación se tuvo en consideración los hechos advertidos por las partes, los medios probatorios obrantes en autos, así como la valoración jurídica de estos, a la luz de los criterios jurisprudenciales emitidos sobre la mencionada causal, razón por la cual debe desestimarse el recurso interpuesto.

Por lo tanto, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, con el voto singular de los señores magistrados Raúl Roosevelt Chanamé Orbe y Jorge Armando Rodríguez Vélez, en uso de sus atribuciones,

RESUELVE, POR MAYORÍA

Artículo Único.- Declarar INFUNDADO el recurso extraordinario por afectación de los derechos al debido proceso y a la tutela procesal efectiva, en contra de la Resolución N° 0271-2017-JNE, de fecha 11 de julio de 2017, en el extremo solicitado.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

TICONA POSTIGO

ARCE CÓRDOVA

CHÁVARRY CORREA

Concha Moscoso

Secretaria General

Expediente N° J-2016-01363-A01

SUBTANJALLA - ICA - ICA

VACANCIA

RECURSO EXTRAORDINARIO

Lima, veinte de diciembre de dos mil diecisiete.

EL VOTO SINGULAR DEL SEÑOR MAGISTRADO RAÚL CHANAMÉ ORBE, MIEMBRO TITULAR DEL PLENO DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES, ES EL SIGUIENTE:

Con relación al recurso extraordinario interpuesto por Jesús Enrique Muñante Matta, en contra de la Resolución N° 0271-2017-JNE, de fecha 11 de julio de 2017, en el extremo que declaró fundado el recurso de apelación interpuesto contra el Acuerdo de Concejo Municipal N° 003-2017-MDS, por la causal de restricciones de contratación, prevista en el artículo 22, numeral 9, concordado con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y oídos los informes orales.

CUESTIÓN EN DISCUSIÓN

CONSIDERANDOS

Sobre los alcances del recurso extraordinario como mecanismo de impugnación de las decisiones del Jurado Nacional de Elecciones

25. En principio, el artículo 181 de la Constitución Política del Perú precisa que las resoluciones en materia electoral del Jurado Nacional de Elecciones son dictadas en última y definitiva instancia, por lo tanto, son de carácter irrevisable e inimpugnable. No obstante, atendiendo a la necesidad de cautelar que las decisiones de este Supremo Tribunal Electoral sean emitidas con pleno respeto de los principios, derechos y garantías contenidos en el debido proceso y en la tutela procesal efectiva, mediante Resolución N° 306-2005-JNE, se ha instituido el recurso extraordinario, limitándolo únicamente al análisis de la probable afectación a las garantías que conforman el debido proceso y la tutela procesal efectiva, todo ello en beneficio de una decisión más justa adoptada como consecuencia del estricto respeto de los derechos procesales de las partes intervinientes.

26. Ello conlleva afirmar que el recurso extraordinario por afectación al debido proceso y a la tutela procesal efectiva no puede constituirse en una instancia o etapa adicional de discusión del fondo de la cuestión controvertida, ya resuelta por el Jurado Nacional de Elecciones. Al ser un mecanismo de revisión excepcional, tampoco está permitida una reevaluación de los medios probatorios ni la valoración de nuevas pruebas o argumentos, sino que deben identificarse las deficiencias procesales que hubieran podido presentarse en las causas sometidas a la jurisdicción electoral.

27. Por esta razón, únicamente serán materia de pronunciamiento por parte de este órgano colegiado aquellos argumentos que estén referidos a la vulneración de los derechos protegidos por el referido recurso.

Análisis del caso concreto

De la causal de restricciones de contratación

28. En el caso de autos, el recurrente señala que el recurso de apelación se ha resuelto sobre la base de una causal no peticionada en la solicitud de vacancia, referida a restricciones de contratación, por supuesto interés personal en la contratación de la secretaria general, vulnerándose así el derecho de defensa y el debido procedimiento del recurrente al no poder efectuar el descargo correspondiente respecto del motivo por el cual finalmente se decide vacar.

29. Siendo así, todos los actos realizados en el transcurso del procedimiento de vacancia y que fueron sustentados en el voto en mayoría del presente recurso por los otros magistrados conllevan a determinar que la alegada vulneración a su derecho de defensa no se ajusta a la verdad, ello en razón de que el recurrente, de manera categórica, ha ejercido su irrestricto derecho de defensa, por el hecho cuestionado (vínculo contractual entre Silvana Carolina Quintana Uchuya y la Municipalidad Distrital de Subtanjalla), sustentado bajo la causal de restricciones de contratación, tal como se tiene de los actuados.

30. Asimismo, el recurrente alega que se ha omitido resolver el recurso de apelación acorde a lo establecido en el artículo 209 de la LPAG, ya que las pruebas sobre las que decidió el concejo fueron las que ofrecieran en la solicitud de vacancia y no sobre las que dicho solicitante presentara con su recurso de apelación.

31. Al respecto, debe recordarse que, en reiterada jurisprudencia emitida por este órgano electoral, entre ellas la Resolución N° 464-2009-JNE, del 7 de julio de 2009, se precisó que los procesos en materia electoral a cargo del Jurado Nacional de Elecciones, y que son iniciados ante las municipalidades y gobiernos regionales, guardan una naturaleza especial, en la medida en que tienen una etapa administrativa y otra jurisdiccional, cuya regulación general se encuentra establecida en las leyes orgánicas respectivas.

32. Sin perjuicio de lo expuesto, es de apreciarse que respecto a la causal invocada por el solicitante, el suscrito considera que el Concejo Distrital de Subtanjalla no agotó los medios disponibles a su alcance, a efectos de dilucidar, si, efectivamente, el cuestionado alcalde incurrió en la causal de vacancia por infracción de las restricciones a la contratación (considerando los tres elementos a evaluar cuando se presentan solicitudes de vacancia por esta causal), en relación con la contratación de Silvana Carolina Quintana Uchuya.

33. El concejo municipal, con anterioridad a la celebración de la sesión extraordinaria, debió requerir a las áreas o unidades orgánicas de la Municipalidad Distrital de Subtanjalla los informes debidamente motivados y la documentación con relación a los hechos antes descritos, ello con la finalidad de determinar si la contratación de Silvana Carolina Quintana Uchuya siguió su cauce regular y legal.

34. Se adviertió que el Concejo Distrital de Subtanjalla no cumplió ni tramitó el procedimiento de conformidad con lo establecido en el artículo IV del Título Preliminar de la Ley N.º 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG), el cual consagra como principios del procedimiento administrativo, entre otros, los mencionados principios de impulso de oficio y de verdad material, lo que incide negativamente no solo en el derecho de las partes intervinientes en el procedimiento de declaratoria de vacancia, sino que también obstaculiza la adecuada administración de justicia electoral que debe proveer este Supremo Tribunal Electoral, ya que no cuenta con los elementos de juicio para formarse convicción en torno a la concurrencia o no de la causal de declaratoria de vacancia invocada en la presente controversia jurídica.

35. Por ello, para asegurar que los hechos imputados y los medios probatorios que obren en el expediente sean analizados y valorados, al menos en dos instancias –el concejo municipal, como instancia administrativa, y el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, como instancia jurisdiccional, el Concejo Distrital de Subtanjalla al no incluir los informes de las diversas áreas no ha respetado los principios de impulso de oficio y de verdad material en el desarrollo del presente procedimiento de vacancia, por lo que en mi opinión se considera necesario declarar nulo el Acuerdo de Concejo Municipal N° 003-2017-MDS, de fecha 6 de febrero de 2017.

36. En conclusión, se advierte que la decisión adoptada en la recurrida no vulnera el contenido de los derechos al debido proceso y a la tutela procesal efectiva, sin embargo, a criterio del suscrito debió pronunciarse por declarar nulo el acuerdo de concejo conforme se precisó en mi voto en singular en el recurso de apelación, que para la determinación de la vacancia era necesario tener en consideración los informes de las áreas advertidas.

Por lo tanto, en mi opinión, atendiendo a los considerandos expuestos, y en aplicación del principio de independencia de la función jurisdiccional, y el criterio de conciencia que me asiste como magistrado del Jurado Nacional de Elecciones, MI VOTO ES a favor de declarar NULO el Acuerdo de Concejo Municipal N° 003-2017-MDS, de fecha 6 de febrero de 2017, que declaró infundada e improcedente la solicitud de vacancia contra Jesús Enrique Muñante Matta, alcalde de la Municipalidad Distrital de Subtanjalla, provincia y departamento de Ica, por la causal prevista en el artículo 22, numeral 9, concordado con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

CHANAMÉ ORBE

Concha Moscoso

Secretaria General

Expediente N° J-2016-01363-A01

SUBTANJALLA - ICA - ICA

RECURSO DE APELACIÓN

Lima, veinte de diciembre de dos mil diecisiete.

EL VOTO SINGULAR DEL MAGISTRADO JORGE ARMANDO RODRÍGUEZ VÉLEZ, MIEMBRO TITULAR DEL PLENO DEL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES, ES EL SIGUIENTE:

Con relación al recurso extraordinario por afectación al derecho al debido proceso y a la tutela procesal efectiva interpuesto por Jesús Enrique Muñante Matta en contra de la Resolución N° 0271-2017-JNE, del 11 de julio de 2017, en el extremo que declaró fundado el recurso de apelación interpuesto contra el Acuerdo de Concejo Municipal N° 003-2017-MDS, por la causal de infracción a las restricciones de contratación, contemplada en el artículo 22, numeral 9, concordado con el artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, (en adelante, LOM), emito el presente voto, en base a las siguientes consideraciones:

CONSIDERANDOS

1. De conformidad con lo dispuesto en la Resolución N° 306-2005-JNE, de fecha 11 de octubre de 2005, publicado en el diario oficial El Peruano el 22 de octubre de 2005, el recurso extraordinario por afectación de los derechos al debido proceso y a la tutela procesal efectiva, tiene como objeto cautelar que las decisiones de este Supremo Tribunal Electoral sean emitidas con pleno respeto a los principios, derechos y garantías que se agrupan dentro de tales derechos, y por lo tanto tiene carácter excepcional y no puede ser concebido como una instancia o etapa adicional de discusión del fondo de la cuestión controvertida ya resuelta en vía de apelación.

2. Cabe precisar que, conforme a las consideraciones desarrolladas en mi voto en minoría en la resolución recurrida, manifesté mi posición en el sentido de que no se verifica la configuración del primer elemento de análisis de la causal de vacancia por infracción a las restricciones de contratación, dado que el contrato cuestionado en el presente caso es uno de naturaleza laboral y, por tanto, se encuentra exceptuado de control bajo esta causal.

3. Al respecto, es preciso mencionar que este colegiado estableció, mediante la Resolución N° 144-2012-JNE, de fecha 26 de marzo de 2012, un examen de tres pasos para la valoración de aquellos actos imputados como contrarios al artículo 63 de la LOM. Dicho test, que viene siendo aplicado por el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, conforme a reiterada y uniforme jurisprudencia, señala que la determinación de la comisión de la causal de restricciones de contratación, requiere la verificación, tripartita y secuencial, de tres elementos: a) la existencia de un contrato, en el sentido amplio del término, con excepción del contrato de trabajo de la propia autoridad, cuyo objeto sea un bien municipal, b) la intervención, en calidad de adquirente o transferente, del alcalde o regidor como persona natural, o por interpósita persona o mediante un tercero (persona natural o jurídica) con quien el alcalde o regidor tenga un interés propio (si la autoridad forma parte de la persona jurídica que contrata con la municipalidad en calidad de accionista, director, gerente, representante o cualquier otro cargo) o un interés directo (si se advierte una razón objetiva por la que pueda considerarse que el alcalde o regidor tendría algún interés personal en relación a un tercero, por ejemplo, si ha contratado con sus padres, con su acreedor o deudor, etcétera) y c) la existencia de un conflicto de intereses entre la actuación del alcalde o regidor en su calidad de autoridad y su posición o actuación como persona particular.

4. Ahora bien, con relación al primer elemento, esto es, la existencia de un contrato, se advierte que, conforme dispone el artículo 63 de la LOM, la causal de vacancia por restricciones de contratación no procede cuando el contrato en cuestión sea un contrato de trabajo.

5. En el mismo sentido, de los considerandos 18 a 20 de la Resolución N° 171-2009-JNE, se advierte qué contratos son los que las autoridades se encuentran prohibidos de celebrar con la municipalidad en el marco de lo dispuesto en el referido artículo 63 de la LOM:

¿Qué clases de contratos se encuentran prohibidos?

18. Una muestra de los contratos que estarían prohibidos por la referida disposición lo encontramos en el código civil: compraventa, permuta, suministro, donación, mutuo, arrendamiento, comodato, depósito, fianza, etc.

Sin embargo, no es esta la única fuente de los contratos: existen los llamados contratos establecidos en otros cuerpos normativos como el código de comercio o leyes especiales. Incluso también aquellos contratos atípicos, es decir, los que no han sido recepcionados en alguna norma legal alguna pero que son reconocidos socialmente (p.e.: contrato de edición de obra)

19. En esta parte habría que hacer referencia a los contratos predispuestos o de consumo. Surge la siguiente pregunta: ¿podría celebrar el trabajador municipal un contrato de consumo cuyas cláusulas no son negociables sino que están predispuestas por una de las partes de la relación contractual? Parece evidente que sí, ya que en estos casos el servidor municipal no tendría capacidad para influenciar en los términos del contrato, además de que los destinatarios del contrato sería un número indeterminado de personas. Así entonces, no caería dentro de los alcances de la prohibición el hecho de que el trabajador municipal pueda comprar o adquirir un producto en un establecimiento abierto al público de propiedad de la municipalidad o la empresa municipal. Aquí el punto determinante es la incapacidad del funcionario municipal para favorecerse ya que los términos del contrato son los mismos para una serie de consumidores.

20. En resumen, la prohibición de contratar ha de operar:

- Respecto de cualquier clase de contrato civil, comercial, típico o atípico.

- Está exceptuada la participación en contratos predispuestos o de consumo en los que el funcionario municipal no puede negociar los términos contractuales y contrate los productos o servicios en una relación de consumo al lado de un número no determinado de participantes (énfasis agregado).

6. De lo expuesto se puede arribar a las siguientes conclusiones: a) la finalidad perseguida por el artículo 63 es el adecuado manejo del patrimonio municipal, en tanto se prohíbe a los integrantes del concejo municipal la contratación con la municipalidad respecto de sus bienes, obras o servicios, y b) los contratos a los que se hace referencia serían básicamente los contenidos en el Código Civil (cualquier clase de contrato civil, comercial, típico o atípico), con excepción de los contratos de trabajo, de los cuales se ocupa propiamente la causal de nepotismo.

7. Por tal motivo, si bien el primer elemento de análisis de la causal de vacancia por restricciones de contratación nos remite a verificar la existencia de un contrato, “en el sentido amplio del término”, tal referencia no puede llevarnos a comprender a su vez el contrato de trabajo, debido a la excepción específica que de dicho tipo de contratos hace la ley.

8. Dicha distinción ha sido expuesta en pronunciamientos tales como las Resoluciones N° 3759-2014-JNE, del 19 de diciembre de 2014, y N° 388-2014-JNE, del 13 de mayo de 2014 y N° 495-2013-JNE, del 28 de mayo de 2013, en el sentido de que, para la dilucidación del primer elemento del análisis secuencial de la causal de restricciones de contratación, se requiere la existencia de un contrato de naturaleza civil o administrativa que verse sobre bienes o servicios municipales, con excepción del contrato de trabajo.

9. Ahora bien, en el caso concreto, los medios probatorios obrantes a fojas 15 a 29, tales como contratos administrativos de servicios, resoluciones de alcaldía y planillas de la municipalidad, acreditan la existencia de una relación contractual de naturaleza laboral entre la citada comuna y la trabajadora. Por tal motivo, siendo que dicho contrato se encuentra exceptuado de control bajo la causal de declaratoria de vacancia prevista en el artículo 22, numeral 9, concordante con el artículo 63, de la LOM, por cuanto esta exige la existencia de un contrato de naturaleza civil o administrativa para la configuración de su primer elemento de análisis, y teniendo en cuenta que para que se declare la vacancia de una autoridad en virtud de la presente causal se requiere la concurrencia secuencial de los tres elementos arriba mencionados, carece de objeto continuar con el análisis de los demás requisitos que la configuran y, por consiguiente, la conducta atribuida al cuestionado burgomaestre no configura la causal de vacancia referida.

10. Por tal motivo, dada la naturaleza sancionadora de la causal de vacancia por infracción a las restricciones de contratación, no corresponde admitir interpretaciones extensivas o analógicas de los elementos que la configuran, menos aun tratándose de una excepción contenida en la propia norma, como es el caso de los contratos de trabajo exceptuados de su análisis y que son materia de evaluación en la causal de vacancia por nepotismo, por lo cual, quien suscribe viene realizando la distinción efectuada en el presente fundamento de voto desde el 9 de diciembre de 2015, conforme al fundamento de voto desarrollado en similar sentido en la Resolución N° 349-2015-JNE.

En consecuencia, por los fundamentos expuestos, MI VOTO es por que se declare FUNDADO el recurso extraordinario y, en consecuencia, NULA la Resolución N° 0271-2017-JNE, del 11 de julio de 2017 en el extremo que declaró fundado el recurso de apelación interpuesto contra el Acuerdo de Concejo Municipal N° 003-2017-MDS y declaró la vacancia de Jesús Enrique Muñante Matta, alcalde de la Municipalidad Distrital de Subtanjalla, provincia y departamento de Ica, por la causal de infracción a las restricciones de contratación, contemplada en el artículo 22, numeral 9, artículo 63, de la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, y, emitiendo un nuevo pronunciamiento sobre el recurso de apelación en cuestión, se declare, INFUNDADO el mismo, se CONFIRME el Acuerdo de Concejo Municipal N° 003-2017-MDS, de fecha 6 de febrero de 2017, que declaró infundada e improcedente la referida solicitud de vacancia, y se REMITA copia de los actuados a la Contraloría General de la República para su conocimiento, evaluación y fines consiguientes.

Regístrese, comuníquese y publíquese.

SS.

RODRÍGUEZ VÉLEZ

Concha Moscoso

Secretaria General

1606921-4